農業公私合作不能逾越法律紅線

劉向林

【摘要】公私合作是創新農業領域的新模式，是實施鄉村振興戰略的有效手段，能夠促進鄉村發展，為農業提供市場化、社會化的產品和服務，也是為增進農民福祉匯聚更多力量。但農業公私合作不能逾越法律紅線，需要相關法律制度的創新和完善，才能更好地確保農業公私合作的有序開展。

【關鍵詞】農業領域 公私合作 法律紅線 【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

農業關乎國計民生、糧食安全、農民增收等諸多方面，“國以農為本”。當前我國農業領域正處于由傳統農業向現代農業轉型升級的階段中，農村公私合作問題越來越受到人們的關注。農業公私合作是指在農村教育、文化、醫療等領域中，公共部門與私營部門形成的合作。但目前，農業公私合作中還面臨著一些法律難題，需要相關法律制度創新和完善，才能更好地確保農業公私合作的有序開展。

農業公私合作逾越法律紅線導致的危害

農業公私合作逾越法律紅線會導致代理權濫用。農業公私合作的主體主要包括政府、社會資本、農民和村委會等。其中在農業公私合作運行過程中，作為鄉村熟人社會的一部分——村委會擔任雙重代理人的角色，是村民自我管理、教育、服務的基層群眾性自治組織，是集體組織的代言人和基層政府的協助者，代表著農民與基層政府和社會資本方談判，同時，又是基層政府和社會資本方的代理人。村委會具有豐富的農村工作經驗，比較了解鄉村中的復雜關系和利益。因此，在農業公私合作中，雖然村委會只是接受基層政府的指導，但在協調民意和辦理置換土地、分配租金收益等事務方面，鄉鎮政府和社會資本方一般都會交由村委會來管理。在我國法律上，雖然這種雙重代理不構成濫用代理權，但其代理行為存在很大的風險。如：政府希望完善基礎設施、發展鄉村公共服務、緩解財政困局，而農民期盼獲得土地租金收益、就業安排以及項目分紅，社會資本則追求最大化的投資利益。如果在財政補貼、項目成本、利益分配等方面，三方達不成共識，村委會就很難在各方利益之間尋求到平衡點，再加上部分村委會及其成員的利己行為，在代理活動中，容易受到政府和社會資本方的影響，會逾越法律的紅線、忽視農民權益。

農業公私合作逾越法律紅線會導致土地資源浪費嚴重。農業公私合作與集體土地有著密切聯系，長期以來，很多地方政府對土地不合理、不科學以及毫無節制的開發利用，忽視了土地自然屬性，只重視土地經濟價值，這嚴重影響了我國土地利用和農業可持續發展。2014年，我國實施“三權分置”改革以來，農業公私合作雖然有了比較寬松的制度環境，但在運行過程中，也遇到了一些土地方面的問題。一方面，公益性與經營性的農業公私合作土地獲取路徑具有差異性。公益性的農業公私合作是根據我國《憲法》《物權法》等有關規定來獲取土地，而經營性農業公私合作沒有改變土地承包經營作為私人事務的法律性質，只是將分散式的農業生產轉變到了集中式上，是通過土地經營權的平等流轉來實現的。目前，對于這兩種用地途徑來說，很多地方政府一般采取流轉的方式，沒有統一的征收方式，一定程度上擾亂了正常的農村土地管理秩序，甚至有的將二者混合使用，導致土地資源浪費嚴重。另一方面，從征地補償標準來說，現行立法標準偏低，沒有明確界定公共利益的標準，對農村土地經營權的法律性質和權能缺乏明確規定，導致農業公私合作不能順利進行、土地資源浪費嚴重。

如何從法律層面上規范農業公私合作

農業公私合作法律問題是法律制度滯后實踐現實的呼喚，是農業公共行政最新變革的迫切需要。在未來的時間中，我國農業將迎來快速發展時期，如何從法律層面上規范農業公私合作成了亟需解決的首要問題。

規范村委會的代理行為，增強村委會的代理能力。村委會代表的是農民群體的利益，是農業公私合作順利運行的重要支點，集多重委托于一身的共同代理人。因此，在農業公私合作運行中，村委會不能成為社會資本方的附庸，但也不能完全等同于農民群體，應該擔負著農民、政府與社會資本之間溝通的橋梁。我國《民法總則》第101條對村委會的職能進行了明確，指出村委會是農村集體經濟組織的特別法人，履行的是農村集體經濟組織的職責。因此，首先，需要為村委會當前的法人地位確權賦能，建立一系列機制來優化村委會的代理行為，明確村委會在項目運行中的職責，保障其平等參與項目年運營等民事活動，規范村委會的代理行為。其次，為了減少代理行為低效、保障農民利益，還要不斷提升村委會成員的思想覺悟，加強農民對村委會的監督，避免村委會利用職權尋租，減少貪污腐化問題，使其端正態度，在企業與農民博弈中站穩腳跟，有效防范村委會的代理偏向性，最大程度保障農民利益。另外，為了防止村委會暗箱操作，還應嚴格村委會的決策流程，根據我國《村民委員會組織法》的規定，提升村委會的決策能力和代理能力，使其代理行為合法、合規。同時，還要建立村委會代理培訓制度，引入專業金融服務機構、咨詢機構、擔保機構，改善村委會的代理效率，提升其鄉村治理能力，積極探索各類增信手段，制定合理風險分擔機制，減少村委會與農民的項目風險。

完善資金供給機制，確保農業公私合作的順利開展。農業公私合作中的資金來源于政府財政和社會資本。一方面，在財政方面，很多地方基層政府依靠上級財政撥款和轉移支付，收入不足、債務多，缺少二三產業的支撐。另一方面，目前，我國鼓勵民企私營投資公私合作，國企則被置于項目之外，導致社會資本投資熱情低，即使參與了項目，但項目啟動之后，一些實力不夠雄厚的社會資本就很難維持下去，喪失了繼續投資的能力和動力，從而導致資金、土地等各方面資源的浪費，也極大地降低了基層群眾的熱情和信心，最終導致振興鄉村和共享共建的目標難以完成。由此，我們應根據財政部印發的《財政部貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》，不斷提升政府對公私合作的投資能力，確保公私合作項目的投入資金到位，加大政府轉移支付的力度。同時，地方政府應結合政府性基金、公共財政、社會保障等預算，根據我國《預算法》的有關規定，提前規劃好農業公私合作項目的所需支出。另外，為了提升農業公私合作資金供給的持續性，我們還應暢通國企進入農業的路徑，引導農民將其農地經營權、其他資源以股份的形式出資，鼓勵國企積極參與到公私合作的發展中。為了防止當事人隨意終止合同，應增強相關合同中履約保證金條款和違約金條款建設，提升違約成本。完善激勵對象和失信懲戒對象名單制度，參照社會征信體系，不斷提升相關主體方的信用指數。

完善土地相關立法制度，確保農業公私合作穩定發展。在我國的《土地管理法》和《物權法》中，都規定了土地補償標準，但這些法律法規對土地被征收后的用途和收益缺乏長遠打算，如：《土地管理法》的第47條和《物權法》的第42條都規定了土地補償標準。因此，首先，我們應建立從國家、集體、個人層面上，征收征用農村集體土地補充標準，增強土地增值收益分配力度，并與被征收土地的市場價值掛鉤。其次，我們應借鑒國外發達國家關于土地休養制度，完善土地休養制度相關立法。另外，我們也應強化對公私合作項目中農地經營權的規范和保護，健全項目招投標程序與農地獲取程序之間的銜接機制，及時解決農業公私合作項目中的土地問題。一方面，在項目識別和準備階段，基層政府和社會資本方應向縣級以上有關管理部門提交土地流轉方案。另一方面，在項目采購階段、執行階段，項目公司應將有效獲取土地的法律文書提交給管理機構，確保農業公私合作穩步開展。

（作者為延安大學政法學院副教授）

【參考文獻】

①何國煜、柯麗菲：《產業融合視角下廣西農村新業態發展策略研究》，《廣西社會科學》，2018年第8期。

②鄧齊濱：《我國農業保險立法的變革之路》，《人民論壇》，2017年第11期。

③劉大洪、段宏磊：《混合所有制、公私合作制及市場準入法的改革論綱》，《上海財經大學學報》，2017年第10期。