“租售同權”的法律挑戰

趙姿昂

【摘要】“租售同權”緊密地結合中國實際，擴展了房屋租賃權的屬性及內容，是“房住不炒”施政理念的貫徹落實。通過與特定的社會權相關聯，房屋租賃權從純粹的債權向具有物權屬性之債權轉變。然而鑒于債權的相對性，房屋租賃權本身的權能限制了平等權的適用空間，這種法律價值上的沖突是“租售同權”的根本挑戰，值得學界認真對待。

【關鍵詞】平等權 社會權 房屋租賃權 “租售同權”

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

“租售同權”是中國房屋買賣和租賃兩大市場政策的一個重大轉向。從“居者有其屋”到“住有所居”，從“以售為主”到“租售同權”，房屋的金融屬性逐漸消退，而社會屬性逐漸凸顯。2016年習近平總書記在中央經濟工作會議上提出“房子是用來住的，不是用來炒的”（簡稱“房住不炒”）的理念在社會上引起廣泛贊譽及反響。然而，房屋所有權和租賃權的權能還是有本質的區別。能否為了實現平等權而強行附加租賃房屋諸多社會權，仍然是一個存疑的問題。

“租售同權”的法律意涵

實際上，“租售同權”只是探討時的一個簡稱，在各種規范性文件中，正式使用的是“租購同權”。“租購同權”的真實宗旨并非實現所有權和租賃權權能的絕對對等，而是努力實現兩種權能背后附加的基本公共服務或福利的平等。租購之所以不能同權，原因就在于廣大人民群眾對優質住房、教育、醫療資源的需求與現實供給短缺之間的矛盾。在這里，我們應強調指出，“租購同權”的目標應當是通過將基本的公共服務或福利與房產相分離，而實現房屋（不論是所有或租賃）所附加的兩者資源的對等。在某種意義上，觀念上的“租售同權”只是一種關于平等的想象，而法律意義上的“租售同權”則具備以下三個方面的內涵：

首先，“租售同權”的目標是保障承租人的居住權，推進基本公共服務均等化。“租售同權”觀念的提出，已經將承租人的權利與房屋所有者的權利等而視之。盡管其宗旨在于實現基本公共服務均等化，但實際上已經將承租人能否享有與所有人同等的社會經濟權利視為一個憲法問題，即平等的問題。其次，“租售同權”的宗旨。由于市場經濟的發展及城鎮化的加速，城市房地產的價格漲幅驚人。這一現象強化了房屋的金融資產屬性，而弱化了房屋的居住屬性。成熟的經濟體中，鑒于2008年美國金融危機中房屋金融衍生品的起源，一般都將經濟重心轉向實體經濟，而非虛擬經濟，這在一定程度上是一種警示：房屋固然可以作為金融資產，但過度強調這一屬性，會帶來多種風險。再次，“租售同權”的臨時性。“租售同權”是一種政策，而非法律，由于各地區、各個階段的問題均不相同，因而“租售同權”必須作為因時制宜、因地制宜的一種政策來實施。在此意義上，“租售同權”必然缺少作為一種制度的強制力及普遍性。無論是觀念上，還是從制度上，我們都應清楚地意識到“租售同權”從政策到法律還有很長的距離。

“租售同權”的法律挑戰

“租售同權”難以成為規范的法律術語。表面來看，“租售同權”表達了一種關系概念，即房屋所有與房屋租賃享有同等權利。但這一概念并不具有普遍性、確定性和形式合理性。原因在于：“租售同權”不能作為一種普遍的制度在大范圍地區展開；“租售同權”的真實內涵在不同的群體中的理解必然差異極大，難以確定；“租售同權”不符合法理的直觀邏輯，所有權和租賃權并不是同一個層面的權利。

“租售同權”的物權與債權無法直接對等。“租售同權”無疑是針對居民住房權而展開的。住房權絕非僅僅使用房屋的權利，而附加了諸多的經濟社會權利。就此而論，住房權的保障能實現承租人權利的最大化。盡管住房權的重要意義已經成為共識，但住房權在現實生活中遭遇到保障的困境。有學者指出，中國住房權保障存在的問題，首先是出租房源少與房屋空置并存；其次是住宅租金偏離正常水平；再次是租賃雙方地位嚴重不平等。這些現象的存在，僅僅靠提倡“租售同權”的理念不夠，還需要政策和各種配套措施的落實。

“租售同權”的理念難以完全制度化。從這一政策出臺之日起，業主和租客之間的矛盾就不斷發生。在公開的報道中，兩者之間的矛盾最終在政府、物業、業主、租戶四方協商之下得以解決，這在一定程度表明政策的效果并未達到預期。而且，“租售同權”這一政策的實施也僅僅是應對當下房地產買賣和租賃市場的畸形發展，具有一定的過渡性質。在房地產買賣和租賃市場走上良性循環之后，“租售同權”的政策自然逐漸終結。同時，由于地域的差別，各地對“租售同權”內容及實施必要性的認識也各不相同。

“租售同權”最重要的問題是對兩種法律價值的取舍。無論是房屋所有者，還是房屋的承租人，在享受基本的公共服務方面應當享有平等的待遇，這是憲法上公民平等權的體現。而所有權對房屋的占有和收益必然是全方位的，權能的范圍遠遠超過租賃權。在占有、使用、收益和處分上，所有權實現的潛在權益都要優于租賃權。實際上，租賃權是一種設定在契約之上的債權，而所有權是設定在支配關系上的物權。鑒于物權具有對物的排他性效力，使得物權相對債權具有了優先性，相應地，所有權相對于租賃權也具有優先性，“買賣不破租賃”的情形下存在例外。

關于“租售同權”的若干建議

加大租房房源供應，滿足承租人基本需求。“租售同權”之“權”首先體現為基本的居住權，即首先具有居住屬性。對于承租人而言，在不具備所有權的基礎上，必須通過對租賃權的保障才能實現居住權。然而，現實的情況卻不容樂觀。政府在房屋買賣市場和房屋租賃市場中應當發揮一定的作用，尤其在像經濟適用房、兩限房、廉租房等保障性住房的供應上應當起到主導作用。

加速戶籍制度改革，讓房屋回歸居住屬性。戶籍制度是計劃經濟時代城鄉二元經濟結構的產物，是出于漸進性改革過程中政府對社會控制的一種手段。而在當前的轉型時期，戶籍制度與“就近入學”的義務教育政策緊緊關聯的現實亟需改變。“就近入學”通常落實為所謂的“學區房”政策，在這一標準中，房屋所有權的權重明顯壓倒了房屋的租賃權。對這一問題的治本之策是將房屋與戶籍脫鉤，讓房屋回歸居住屬性。在一定程度上，房屋與戶籍脫鉤意味著房屋的所有權與使用權的分離，讓承租人也能享受房屋區位優勢所附屬的教育資源。同時，一旦將戶籍脫離房屋，則附加于房屋產權（所有權、使用權）之上的其他社會權利都將獨立出來，回歸市場，由市場規律來調節。

統籌立法規劃，實現租售市場問題標本兼治。首先，要從根源上對租售兩個市場的需求和供應結構進行調整。房屋租售市場的供需結構在很大程度上要求政府提高土地供應，尤其是居住用地的供應。其次，在財政上加大對公租房、經濟適用房等基礎住房服務上的投入，讓土地使用密集化、精細化，如此則從根本上改善了房屋房源不足的困境。再次，應統籌好房屋租售市場，尤其是租賃市場的立法。當下“租售同權”所面臨的法律挑戰，從本質上來說是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因而對這一問題的解決需要政府與市場合力，既要從根本上加大保障性住房的建設，又要對房屋產權加速嚴格的立法保障。盡管房屋產權之上附加了諸種社會權利，但這僅僅是一個臨時現象。隨著社會經濟水平的發展，房屋作為安居的基礎居住屬性將優先予以保障，而房屋作為不動產的金融屬性將逐漸消退。這是一個需要政策與法律合力的過程，“房住不炒”有力地維持了房屋租售市場的穩定，而“租售同權”則平衡了平等權與社會權的現實差距。在此意義上，“租售同權”的理念是頗有價值的，而其所面臨的法律挑戰也是必須認真應對的。

（作者單位：北京大學法學院）