高質量發展的浙江實踐與啟示意蘊

摘要：高質量發展是新時代中國經濟的重要議題，在各地高質量發展競標賽中，浙江實踐在全國具有代表性、典型性和示范性。浙江從外部倒逼轉向內生驅動、從要素驅動轉向創新驅動、從先行先富轉向共贏發展、從發展優先轉向綠色優先、從開放大省轉向開放強省，積極探索高質量發展有效路徑。但同時也碰到發展瓶頸，供需之間不夠平衡不夠匹配，傳統動能與新動能接續轉換不夠緊密，打贏金融風險攻堅戰也面臨一定挑戰。建議以新發展理念為指引，堅持高質量發展導向，淡化速度標準、注重結構標準，弱化數量標準、突出質量標準，大力推動質量變革、效率變革、動力變革，加快建立結構調整、動能轉換以及制度變遷協同推進的動力機制和現代化經濟體系。

關鍵詞：高質量發展;“最多跑一次”改革;新發展理念;現代化經濟體系

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）01-0055-009

引言

邁入新時代后，擺在中國經濟面前的一道重大戰略命題是如何實現高質量發展。黨的十九大明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，必須堅持質量第一和效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。這是黨中央、國務院在經濟新常態大背景下立足發展新階段作出的重大戰略抉擇，是適應后國際金融危機時期國際競爭加劇態勢的主動選擇，是遵循經濟發展規律和適應我國社會主要矛盾變化的必然要求，是一場事關全局和長遠發展的攻堅戰和持久戰。浙江高質量發展的實踐路徑在全國具有一定典型性和引領性。從全球看，按照世界銀行人均GNP分類標準，高收入國家的門檻為人均GNP12475美元;按照聯合國開發計劃署人類發展指數分類標準，高指數國家的門檻為0.8。截至2017年底，浙江人均GDP達1.36萬美元，人類發展指數（HDI）約0.8。從這兩大核心指標看，浙江已跨過現代化門檻。從全國看，2017年浙江經濟總量達7667億美元，居全國省區第4位;人均GDP居全國省區第1位，城鄉居民收入分別連續17年、33年居全國省區第1位。因此以浙江為樣本，深入分析其推動高質量發展的路徑對全國各地具有借鑒意義和示范意義。

一、高質量發展的浙江實踐

高質量發展可以從不同角度進行解析，但從社會主要矛盾變化和新發展理念角度，高質量發展必須充分體現創新、協調、綠色、開放、共享發展理念的要求。楊偉民：《貫徹中央經濟工作會議精神，推動高質量發展》，《宏觀經濟管理》，2018年第2期。五大發展理念是新時代高質量發展的新坐標，是對高質量發展的重要評判標準。金碚：《關于“高質量發展”的經濟學研究》，《中國工業經濟》，2018年第4期。體現新發展理念的高質量發展，必須致力于使創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的。浙江積極探索高質量發展路徑，深入踐行五大新發展理念，全面實施創新驅動發展戰略，深化政府自身改革和供給側結構性改革，推動經濟邁入更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展軌道。

（一）從外部倒逼轉向內生驅動，讓改革激活市場活力

從高速增長轉向高質量發展，不僅是發展方式的轉變和發展路徑的轉軌，更重要的是體制機制改革和轉換，必須基于新發展理念進行新的制度安排和機制設計。在制度供給過程中，浙江妥善處理政府“有形之手”和市場“無形之手”、社會“自治之手”之間的關系，習近平總書記在浙江時始終注重“兩只手”關系，他指出“在市場經濟條件下，必須堅持有所為、有所不為，既要發揮‘有形的手的作用，更要發揮‘無形的手的作用。”詳見習近平：《干在實處走在前列——推進浙江新發展的思考與實踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第443頁。用政府自身改革撬動經濟社會各領域改革，用行政權力“減法”換取市場活力“加法”，總體采取“三步走”動態演進策略：第一步是1999年在全國率先啟動實施行政審批制度改革，著力打造審批事項最少、審批效率最高、審批環境最好的省份;第二步是2013年在全國率先啟動實施“四張清單一張網”改革，建立權力清單、責任清單、負面清單、專項資金清單和政務服務網，梳理政府權力邊界，規范政府行政行為，防止政府亂作為、不作為;第三步是2016年啟動“最多跑一次”改革，加快政府數字化轉型，推動“放管服”改革落地，構建現代政府治理體系。具體而言，以權力清單和公共服務事項目錄為基礎，全面清理行政許可事項，從2013年的1617項減少至2017年的239項。系統梳理“最多跑一次”事項，截至2017年底，省、市、縣三級梳理公布的“最多跑一次”事項分別占同級總事項數的95.68%、95.33%、93.85%。大力推行線下“一窗受理”和線上“一網通辦”，積極探索“一證通辦一生事”，創新“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”的政務服務新模式，省市縣50%以上的事項開通了網上辦理。制定實施關于加快推進企業投資項目“最多跑一次”改革的實施意見，建設全省一體化的在線平臺2.0版，推進企業投資項目承諾制改革和企業對標競價“標準地”改革，出臺“區域環評+環境標準”、“區域能評+區塊能耗標準”。大力開展“減證便民”行動，建立群眾（企業）證明目錄，證明事項壓減至266項，實現“清單之外無證明”。通過改革大大釋放了市場主體活力，2013—2017年企業數量年均增長15.98%，市場主體數量年均增長12.37%，每萬人市場主體擁有量1074戶，居全國第1位。目前境內上市民營企業370家，僅次于廣東的422家，居全國第2位。中國民營企業500強中，浙江（占據120席）連續19年蟬聯全國第1位，民營經濟為浙江貢獻了60%的稅收、65%的GDP、77%的出口、90%的就業。

（二）從要素驅動轉向創新驅動，讓創新成為第一動力

作為全要素生產率的核心來源，創新是高質量發展的“發動機”，是牽動經濟社會發展全局的“牛鼻子”，創新動力強弱直接影響甚至決定高質量發展的速度、效能及可持續性。浙江把創新作為引領發展的第一動力，實施“科技新政”和“人才新政”雙輪驅動，加快發展高新技術產業和戰略性新興產業，大力實施以互聯網+、標準化+、機器人+、大數據+為重點的傳統產業改造，啟動“數字經濟”一號工程，加快構建具有競爭力的現代產業體系。2014年三次產業結構實現從“231”向“321”的歷史性跨越。2017年三次產業結構進一步優化為3.9︰43.4︰52.7。以科技創新為核心引領全面創新，謀劃建設杭州城西科創大走廊，加快建設西湖大學、之江實驗室等重大科技創新平臺，創建杭州國家自主創新示范區，科技進步貢獻率從2012年的53.7%增長到2017年的60.1%。加快促進互聯網、大數據、云計算、人工智能與各行各業深度融合，在新一代網絡信息、高端裝備、先進制造、新材料、生物醫藥等領域實施重大科技專項1068項，爭取國家科技計劃12217項。大力發展“四新”經濟，2017年“四新”經濟增加值達1.25萬億元，占GDP比重達24.1%，對經濟增長貢獻率達37.1%。做大做強創新平臺，加快建設未來科技城、青山湖科技城等高能級科創平臺，2017年高新技術產業增加值達6103億元，2012年以來年均增長20%，占規上工業增加值的比重達40%以上，對規上工業增長的貢獻率達55%。加快構建以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，緊扣產業鏈配置創新鏈、資金鏈、人才鏈，打通科技向現實生產力轉化的通道，在龍頭骨干企業建設重點企業研究院，累計培育省級重點企業研究院260家、省級企業研究院852家，高新技術企業增加到11462家，科技型中小企業增加到40440家。

（三）從先行先富轉向共贏發展，讓協調成為內生特點

進入中等收入階段后，必須統籌城鄉協調發展、區域協調發展，增強經濟發展的均衡性和協調性。面對城鄉差距、區域差距、收入差距以及地區之間、城鄉之間、人群之間發展的不均衡性，浙江以資源稟賦、發展階段、功能定位為依據，運用財政“二次分配”機理推動城鄉和區域協調發展。在區域統籌層面，大力實施新一輪省對市縣財政體制，調整完善省對市縣財政體制，優化轉移支付地區分類分檔體系，建立換擋激勵獎補機制。加大區域統籌發展激勵獎補政策力度，強化財政對欠發達地區發展的支持，發達、較發達縣市與困難縣市人均財政支出比從2012年1.11：1降至2017年的1.04：1，是全國最小的省份之一。省對設區市的收入激勵獎補，與所轄縣（市）地方財政稅收收入當年增收額掛鉤。在城鄉統籌層面，實施財政支農體制機制改革三年行動計劃，出臺農業發展投資基金和“一事一議”財政獎補政策，通過以獎代補、先建后補、財政貼息等方式，引導社會資本投向“三農”。以鄉村振興戰略為抓手，積極推進“三權到人（戶）、權隨人（戶）走”改革，目前城鎮人口比重達68%，比全國平均水平高9.7個百分點，近5年年均提高0.94個百分點。堅持把欠發達地區作為經濟新增長點來抓，推動26個欠發達縣走綠色發展、生態富民、科學跨越的路子。截至2017年底，26個欠發達縣全部“摘帽”，家庭人均年收入4600元以下農村貧困戶全面消除，城鄉居民收入倍差從2012年的2.37縮小至2017年的2.05。

（四）從發展優先轉向綠色優先，讓綠色成為普遍形態

綠水青山就是金山銀山。建立“人—自然—社會”復合生態系統和“山水林田湖”生命共同體是永續發展的必要條件，也是經濟生態化和生態經濟化的重要支撐。從本質上看，綠色發展就是避免走“先發展、后治理”的歧途和“邊發展、邊治理”的彎路，致力于破解人與自然互利共生的難題，探索經濟建設與生態建設協同推進的最佳路徑。浙江于2003年全方位全地域啟動生態省建設，堅定不移踐行“兩山”理念，牢牢守住綠水青山、藍天白云的底色和底線，深入實施生態文明建設，扎實推進“811”生態文明建設行動和“811”美麗浙江建設行動，大力推進“垃圾革命”“廁所革命”，持之以恒打好治水治氣治土、治城治鄉治村等轉型升級組合拳。編制實施環境功能區劃，強化生態保護紅線剛性約束，劃定生態保護紅線面積3.89萬平方公里，占全省海陸域面積的26.25%。打出“五水共治”系列組合拳，全力推進劣V類水剿滅行動，累計清理垃圾河6500公里、整治黑臭河5100公里，建立“清三河”防反彈復查機制，消除劣V類斷面，基本消除劣V類小微水體。以“五水共治”倒逼產業轉型升級，從“治水”走向“治岸”，累計關停淘汰企業3萬多家、整治提升企業9千多家。大力推進“三改一拆”（舊住宅區、舊廠區、城中村改造和拆除違法建筑），累計拆除違法建筑7.58億平方米，完成“三改”11.13億平方米。大力實施大氣污染防治六大行動計劃，加強燃煤控制和工業廢氣治理，推動縣以上城市實現高污染燃料禁燃區全覆蓋，累計淘汰燃煤小鍋爐4.5萬臺。加強鋼鐵、水泥、玻璃等行業廢氣清潔排放改造，推進石化、化工、印染、涂裝、印刷等重點行業揮發性有機物污染整治，加強城鄉煙廢氣治理。出臺“土十條”，編制污染地塊治理修復評估標準和開發利用管理辦法，開展危險廢物“存量清零”行動，累計建成危險廢物利用處置能力730萬噸，危險廢物無害化利用處置率96.9%。根據2018年中國經濟綠色發展報告，浙江綠色發展指數達72.92，位居全國第1位。

（五）從開放大省轉向開放強省，讓開放成為必由之路

深度對接國家“一帶一路”戰略，在對外開放和國際競爭中贏得主動，以更開放的視野、更高水平統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，是對外開放的戰略布局方向。汲取“中美經貿摩擦”對我國高新技術企業的遏制教訓，逐步把外貿著力點從短期的增長快慢轉移到長期的結構調整上來，加快推動成本優勢、價格優勢為主向以技術、標準、品牌、質量、服務為核心的綜合競爭優勢轉變。以“一帶一路”統領新一輪對外開放，突出中國（浙江）自由貿易試驗區和“一帶一路”綜合試驗區等重大開放戰略，謀劃建設大灣區大花園大通道大都市區等重大平臺，不斷強化對外開放的綜合優勢。2014年以來浙江同“一帶一路”沿線國家貿易總額累計達3195億美元，占全國比重從2014年的9.6%上升到2017年的11.1%。加快建設中國（浙江）自由貿易試驗區，聚焦油品全產業鏈投資便利化和貿易自由化，進一步提升油品為核心的大宗商品全球配置能力，加快以海事服務基地、油品儲運基地、石化基地、油品交易中心和人民幣國際化示范區為內容的“一中心三基地一示范區”建設。實施參與“一帶一路”建設和推進國際產能合作三年行動計劃，高水平構筑義甬舟開放大通道，對內輻射拓展內陸腹地，對外聯通“一帶一路”沿線國家。探索全球電子商務和數字貿易規則，推進杭州、寧波跨境電子商務綜合試驗區建設，加快建設“數字絲綢之路”。探索便利化的國際雙向投資管理體制機制，實行以備案制為主的對外直接投資管理模式，全面實施“單一窗口”和通關一體化。2012-2017年，浙江進出口貿易總額從1.87萬億元增至2.56萬億元，2017年出口總額達1.94萬億元，居全國第3位，占全國份額達12.7%。

（六）從共建轉向共享，讓富民惠民成為根本目的

共享發展的本質是堅持人民主體地位，順應人民群眾對美好生活的向往，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。牢固樹立以人民為中心的發展思想，全面踐行共享發展理念，堅持把70%以上的新增財力用于改善民生，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。落實精準扶貧理念，堅持扶貧開發與社會救助并重，不間斷實施欠發達鄉鎮奔小康工程（2003-2007年）、低收入農戶奔小康工程（2008-2012年）、低收入農戶收入倍增計劃（2013-2017年）、低收入農戶全面小康行動計劃（2018-2022年）等扶貧攻堅行動，持續增強低收入群眾造血功能和自我發展能力。深入實施低收入農戶收入倍增計劃，確立4600元的低收入農戶扶貧標準，2015年全面消除低收入農戶家庭人均純收入4600元以下貧困現象，2017年低收入農戶家庭人均可支配收入超過8000元的農戶比重達75.2%。全面實施消除集體經濟薄弱村三年行動計劃，截至2017年底，全省已有5053個薄弱村實現“消薄”，農村集體經濟收入達423.5億元。人口城市化是縮小城鄉收入差距的必由之路，城鄉收入差距2：1對于60%的城市化和80%的城市化具有完全不同的經濟意義和社會意義，浙江在全國率先實施新型城市化戰略，以“人的城市化”為核心，城市化率從2003年的51.9%提高到2017年的68%。以高質量、均衡性、全覆蓋為導向，加強公共產品和公共服務供給，創新公共產品和服務供給機制，在補齊交通基礎設施短板、生態環境短板、低收入農戶增收致富短板、公共服務有效供給短板等方面下功夫，提高公共產品和服務的供給質量。

二、高質量發展亟待破解的瓶頸

高質量發展的本質是轉變經濟發展方式，提高資本效率、勞動效率、土地效率、資源效率、能源效率、環境效率，增強發展的有效性、協調性、創新性、持續性、共享性、穩定性，任保平：《新時代中國高質量發展的判斷標準、決定因素與實現途徑》，《改革》，2018年第4期。這意味著必須打破原有的利益格局，調整原有的經濟結構，改進原有的體制機制，必然伴隨著陣痛和風險。從國際經驗看，例如拉美的很多國家在經濟社會轉型過程中都遇到嚴峻挑戰和曲折，要么爆發了嚴重危機和社會動蕩，要么落入中等收入陷阱。在增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段，只有以高質量發展和建設現代化經濟體系為導向，找準突出短板和關鍵瓶頸，厘清長期累積的深層次矛盾，才能擺脫“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的短線思維和路徑依賴，真正實質性跨越中等收入陷阱。

（一）供需之間仍然不夠平衡、不夠匹配

供給與需求的動態平衡是經濟增長的重要條件，也是高質量發展的重要前提。經濟下行壓力較大的主要矛盾是供給結構與市場需求脫節導致“供給失靈”，或者說供需不平衡不協調不匹配，從而制約了經濟增長的質量、均衡和持續。從浙江看，“三駕馬車”拉動經濟增長的動力有所減弱，1978—2010年資本形成總額平均增長13.71%，2011—2017年平均增長9.06%;1978—2010年最終消費平均增長16.37%，2011—2017年平均增長8.87%;1978—2010年貨物和服務凈出口平均增長10.15%，2011—2017年平均增長4.83%（見圖1）。

從根本上扼制經濟下行態勢并維持在合理增長區間，僅從總需求方面刺激經濟難以奏效楊偉民：《適應引領經濟發展新常態，著力加強供給側結構性改革》，《宏觀經濟管理》，2016年第1期。，必須協同解決供給質量、供給結構、供給效率以及投資、消費、出口“三駕馬車”協同拉動經濟增長的動能問題。另一方面，低端化、同質化供給難以適應多樣化、個性化需求，高端消費外溢比較普遍，高端產業、高端產品、高端技術供給能力不足，難以適應進入中等收入階段以后消費需求和出口需求升級的新變化。供需錯配導致經濟結構失衡加劇、產能過剩以及經濟結構的低端鎖定等系列問題，阻礙經濟高質量發展和可持續增長。任保平：《新時代中國經濟從高速增長轉向高質量發展：理論闡釋與實踐取向》，《學術月刊》，2018年第3期。

（二）傳統動能與新動能接續轉換不夠緊密

高質量發展的重要前提是經濟穩中求進，也就是傳統動能與新動能緊密接續和有效轉換，避免經濟在轉軌時期大起大落或“斷崖式”下滑。受傳統體制機制束縛，過剩產能市場化出清機制尚未建立，僵尸企業沉淀資源難以市場化再配置，導致傳統動能難以優化，影響經濟提質增效升級。蔡昉：《認識中國經濟減速的供給側視角》，《經濟學動態》，2016年第4期。自去產能啟動以來，浙江已淘汰大量落后產能，但目前傳統產業占比仍超過70%，“低端產業、低素質勞動力、低水平重復生產、低附加值”“四低”格局沒有發生根本性改變。特別是紡織、服裝、化工、化纖、橡膠塑料等五大代表性的傳統工業占全部工業產值的比重仍在30%以上，2007年占32.7%，2010年占32%，2016年占30.27%，在淘汰落后產能和結構調整力度如此之大的背景下，傳統工業并未出現明顯下降趨勢（見圖2）。

不少傳統工業處于供給老化或供給過剩階段，甚至出現周期性過剩和絕對性過剩的雙重疊加，這與有限的自然資源供給、環境容量供給不相適應。新興產業發展盡管勢頭迅猛，但在整個產業結構中占比還不大，目前裝備制造業、高技術產業、戰略性新興產業增加值占規上工業比重分別僅為39.1%、12.2%和26.5%，信息經濟核心產業增加值占GDP比重僅9.4%，特別是服務業占GDP比重52.7%，與發達國家普遍處于65%—80%的區間相比差距不小，“四新”經濟供給潛力尚未最大程度釋放。

（三）創新驅動發展能力不夠強

從全球競爭格局看，創新驅動能力不強，只能從技術壁壘低的全球價值鏈低端環節嵌入，被動成為全球分工協作網絡生產體系中的依附者，依靠低成本比較優勢參與全球價值鏈體系分工，被鎖定在全球產業鏈和價值鏈的低端。從浙江看，創新驅動能力不強關鍵在于四塊短板：首先是科技創新短板。2017年浙江R&D占GDP比重僅2.43%，不僅遠低于德國的2.9%、日本的3.59%、韓國的4.29%、美國的2.74%，也低于廣東的2.65%、江蘇的2.74%和上海的3.8%;高新技術企業1.1萬家，比廣東的3.3萬家要少，甚至比深圳一個市還要少;每年新增高新技術企業2010家，也少于深圳的3193家。其次是人才短板。目前，人才總量530萬人，占常住人口比重僅9.4%，無論總量還是比重均低于廣東、江蘇、上海、北京等地。三是高等教育短板。高校格局呈“一棵大樹加一片灌木”現象，缺乏大院大所和名校名所，與其在全國的經濟地位不匹配不相稱，僅有1所“211”兼“985”高校，而北京26所、上海9所、江蘇11所、安徽3所、廣東4所、四川5所、陜西7所。不僅缺乏“高原”，也缺乏“高峰”，國家一級重點學科14個、二級重點學科23個，總量僅為上海的1/3和江蘇的1/2。四是勞動生產率短板。全社會勞動生產率是產業結構層次和產業裝備水平的重要標志，全球基本實現現代化的國家全社會勞動生產率平均為3.69萬美元/人，浙江僅1.87萬美元/人，低于廣東（2.02萬美元/人）和江蘇（2.45萬美元/人）。

（四）金融風險和債務風險防控面臨挑戰

打好防范化解重大風險攻堅戰，重中之重是金融風險攻堅戰。高杠桿是金融風險的根源，居民和企業部門累積的風險最終都會以債務杠桿率方式向金融部門轉移，特別是在經濟下行壓力加大的背景下，淘汰落后產能、過度加杠桿、企業短債長用、資產負債錯配等潛在風險顯性化，加速向金融部門傳遞和集聚，必然抬高金融和實體經濟領域的流動性風險和信用風險。從目前看，P2P網絡借貸風險、非法集資風險、資金鏈擔保鏈風險、互聯網金融風險、政府隱性債務風險等亟須密切關注。從非法集資風險看，浙江案件多發高發勢頭明顯，2014年是261起、185億元，2015年是471起、190億元，2016年565起、450億元，2017年有所下降，但仍達371起、305億元。互聯網金融與社會金融交叉傳遞帶來風險隱患，以金融化、網絡化名義搞理財、眾籌、期貨、虛擬貨幣等資本投機炒作現象仍不少，多類型金融機構嵌套合作的跨市場、交叉性金融業務隱患突出。在利差收窄、量難補價背景下，銀行消化不良貸款的財務能力下降，加之尚未處置的不良貸款大多存在抵押比例低、可處置實物資產少等問題，處置存量不良貸款的空間被壓縮。從政府債務看，盡管依法舉借的地方政府限額內債務率低于警戒線，但隱性債務風險不容忽視，特別是違法違規擔保承諾、“假PPP”、政府購買服務、名股實債等方式舉借債務必須動態跟蹤。

（五）改革攻堅面臨不少硬骨頭

改革是制度的再設計、再優化，既要尋找新的動力源又要減少阻力洪銀興：《準確認識供給側結構性改革的目標和任務》，《中國工業經濟》，2016年第6期。，甚至對傳統體制進行“破壞性建設”，這是“打基礎樁”，必須與轉型需求、創新需求、民生需求相匹配。目前，高質量發展面臨經濟體制改革、社會體制改革、金融體制改革、生態體制改革等不少難啃的硬骨頭，面臨要素結構、產業結構、需求結構、投資結構、人口結構等一系列“結構性扭曲”，行業之間、城鄉之間、區域之間、群體之間、內貿外需之間、人口資源環境之間等一定程度的失調。改革這個問題處理不好，結構性問題、質量性問題、素質性問題、總量性問題都難以破解，胡鞍鋼、周紹杰、任皓：《供給側結構性改革——適應和引領中國經濟新常態》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第2期。特別是要素資源市場化改革滯后以及行政性配置力量較強導致要素資源市場價格難以有效反映其稀缺性及供求關系。以土地為例，土地配置力決定土地產出率，目前浙江土地開發強度已達12.4%，幾乎觸及2020年13%的控制性臨界值;與此同時，每平方公里的經濟密度僅730萬美元，遠低于韓國的1200萬美元;單位建設用地GDP產出僅26萬元/畝，低于廣東的30萬元/畝。土地保有成本遠低于其增值收益，導致企業對土地的極度饑渴和粗放利用的趨勢短期難以遏制。資金配置方面，金融資源與實體經濟特別是民營經濟融合度不夠，金融利率市場化不足和存貸利差過大，既擠占了實體經濟的企業利潤，也導致大量民營企業“融資難”“融資貴”“融資繁”。在公共財力配置上，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，公共財力精準配置的“四兩撥千斤”作用至關重要，如何建立健全市場決定科技項目遴選機制，建立科技項目以技術轉移和成果轉化為導向的評估機制，還有制度難題。此外，數據壁壘和信息孤島問題仍未根本性解決，制度性交易成本仍有壓縮空間。

三、高質量發展的啟示意蘊與路徑選擇

經濟發展向更高層次和更高階段的躍升不會自動發生，必須聚焦聚力高質量發展，從低端循環甚至低端鎖定中擺脫出來，通過質量變革、效率變革、動力變革打造經濟升級版，形成高質量供給、高質量需求、高質量投入、高質量產出、高質量循環。何立峰：《深入貫徹新發展理念 推動中國經濟邁向高質量發展》，《宏觀經濟管理》，2018年第4期。這要求必須抓住戰略發展機遇期，淡化速度標準、注重結構標準，消除數量標準、突出質量標準，堅持倒逼和激勵并舉、推力和拉力并重，以提高全要素生產率為最終目標，建立結構調整、動能轉換和制度變遷協同推進的動力機制，加快形成高質高效的產業體系、供給體系、創新體系、市場體系、開放體系、制度體系，推進經濟轉型升級、提質增效、可持續發展。

（一）把“最多跑一次”改革作為高質量發展的先手棋

高質量發展必須加強制度供給，以“最多跑一次”改革為牽引，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的體制機制。堅持供給側結構性改革主線，強化高質量發展的制度保障，為經濟社會持續健康發展提供持久動力。路徑上，抓住“最多跑一次”改革的牛鼻子，堅定不移推動改革向縱深發展，積極推廣“一窗受理、一網通辦、一證通辦”，全面推進“最多跑一次”標準化、全覆蓋，建立健全“最多跑一次”政務服務標準體系、標準化辦事事項和辦事指南體系，以標準化引領權力運行整合優化。全面深化企業投資項目“最多跑一次”改革，推動實現企業投資項目開工前審批全流程最多跑一次、最多100天目標。加快在線審批監管平臺2.0版升級，推廣“在線咨詢、網上辦理、代辦服務、快遞送達”辦理模式，實現在線平臺2.0版全面應用。全面推廣企業對標競價的“標準地”制度，深入推進聯合測繪、聯合驗收、竣工測驗合一，實現事前審批向加強事中事后監管服務轉變。

（二）把現代經濟作為高質量發展的主戰場

現代經濟是高質量發展的重要支柱，是深化供給側結構性改革、擴大優質增量供給的重要基石。全球經濟正步入新一輪科技革命拓展期，產業形態從低級向高級不斷升級是產業優勝劣汰的自然規律，必須以質量變革、效率變革、動力變革為基本路徑，加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系。路徑上，以新技術新業態新產品新模式為重點，實施數字經濟“一號工程”，搶抓數字經濟變革的機會窗口，加快打造數據強省和數字浙江，全面推進產業數字化和數字產業化，加快構建以數字經濟為核心、新經濟為引領的現代化經濟體系。遵循產業結構演化規律，前瞻性布局和發展信息、環保、健康、高端裝備等現代產業，以信息經濟為引領、現代金融為核心、高端裝備為支撐，加快構建以先進制造和現代服務為主體的產業結構。大力推進互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，借助物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術，大力發展平臺經濟、分享經濟和體驗經濟。加強資本鏈、創新鏈與產業鏈銜接，聚焦戰略性新興產業領域布局一批省級重點企業研究院，把稀缺的科技資源直接配置到重點企業，在創新資源要素密集區域打造若干資本集聚轉化平臺，撬動社會資本投向現代產業和轉型升級領域。順應金融脫媒趨勢，建設硅谷“沙丘路”式的創投基金小鎮，引導設立創業引導基金、天使投資引導基金，創建集聚金融資本的能量池，推動產業基金、浙商資本、民間資本、風險資本與科技創新結合。

（三）把創新驅動作為推動高質量發展的主抓手

內生性增長的決定性因素是知識資本和人力資本，實現高質量發展必須實施創新驅動戰略，以全球化視野謀劃和推動科技創新，把創新作為引領發展的第一動力，把科技創新作為必須補齊的第一短板，把人才作為創新發展的第一資源，建立富有吸引力和競爭力的創新生態系統，將經濟發展方式切換到依靠內生技術進步、人力資本提升驅動的軌道上來。吳敬璉：《供給側改革的根本是改革》，《中國改革》，2016年第3期。具體路徑上，高水平建設杭州、寧波、溫州國家自主創新示范區，積極打造杭州城西科創大走廊，加快建設杭州青山湖科技城等各類科技城創新平臺，打造具有全球影響力的互聯網+創新創業中心，打開科技向現實生產力轉化的通道。瞄準科技前沿和新興產業，建設具有國際影響力的創新高地，著力孵化互聯網創業小鎮、云計算小鎮、基金小鎮等一批科創型特色小鎮，打造“產、城、人、文”四位一體的供給側結構性改革試驗區。加快建設特色鮮明的高能級科創平臺，積極發展小微化、集成化、網絡化、扁平化的眾創空間，打造低成本、便利化、全要素的開放公共服務平臺，培育眾創、眾包、眾扶、眾籌等新模式，優化創新要素與創新環境、創新系統之間的動態關系。大力實施“人才新政”，加快吸引海外人才、創新團隊、高端技術、優質資本等要素資源，最大程度地吸引集聚創新領軍人才、研發人才和高技能人才，鼓勵大企業高管、科技人員、留學人員回歸創業或二次創業。積極打造海外名校集群，支持重點高校與全球知名大學合辦國際校區，引進一流學科和一流師資。

（四）把騰籠換鳥作為高質量發展的撬動點

騰籠是前提、換鳥是目的，這是破局“低小散弱”產業結構的重要策略。早在2004年，習近平總書記在浙江工作時就提出“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”。他指出，破解浙江發展瓶頸，必須轉變經濟發展方式，實施騰籠換鳥;浙江只有鳳凰涅槃，才能浴火重生。步入工業化后期，通過“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”化解在工業化中期所積累的龐大的工業產能，為高端產業、優質項目騰出用地、用能及環境容量，是供給側結構性改革的當務之急。路徑上，要深化“畝均論英雄”改革，以畝產論英雄、節能論英雄、節水論英雄、環境論英雄、績效論英雄為改革靶向，制定以單位建設用地GDP為基礎的土地配置制度、以單位GDP能耗為基礎的用能權交易制度、以水定產和以水定城的水資源配置制度，建立要素階梯價格制度和要素差別化配置政策，以要素供給制度創新放大激勵或倒逼轉型升級的撬動效應。傳統產能過剩很難再出現新的需求高峰進行消化，必須依靠市場化機制對過剩產能進行市場出清。以“三去一降一補”為目標，建立優勝劣汰的市場化退出機制，加快提升技術標準、環保標準、能耗標準、效益標準，繼續整治“臟亂差”小企業小作坊。對標德國制造、日本制造、韓國制造等先進制造，補齊制造轉型升級的短板，大力推進騰籠換鳥、機器換人、空間換地、電商換市，激發傳統動能活力。

（五）把“三大攻堅戰”作為高質量發展的底線

結構性和體制性矛盾和問題不斷積累疊加并日益突出后，如果對風險積累缺乏警覺，沒有與風險賽跑的意識，風險就會不斷集聚，一旦受到外部突發性事件的刺激，很可能集中爆發并迅速蔓延，最終釀成區域性甚至系統性風險。跨越非常規的經濟發展階段特有的關口，必須堅持戰略思維、底線思維、系統思維，打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰。金融風險是當前浙江最突出的風險，目前浙江1.75%的不良率和3.66%的關注類貸款比率偏高，但去杠桿不能畢其功于一役，必須循序漸進、穩中求進，逐步降低杠桿率，特別是要調整杠桿率內部結構，力爭不良貸款率控制在1.5%左右、關注類貸款比率控制在3%左右。地方政府債務風險的本質是少數地區違規舉債、過度舉債，要著力解決違法違規進行公益性項目建設融資、違法擔保、超范圍購買服務、超預算超期限購買服務、違規“名股實債”、隱性債務規模過大等突出問題，探索建立政府資產負債表，強化全過程閉環管理。脫貧攻堅事關全面小康，盡管已消除家庭人均年收入4600元以下貧困現象，但仍需聚焦因病致貧、因學致貧、因災致貧等突出問題，打好低收入百姓增收攻堅戰。啟動鄉村振興戰略，深化“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”改革，實施低收入農戶收入倍增計劃和消除集體經濟薄弱村行動計劃，力爭低收入農戶收入年均增長10%以上。從污染防治攻堅戰看，要構筑“國家公園+美麗城市+美麗鄉村+美麗田園”的空間形態，嚴格實施水、土、能源、資源等消耗總量和強度雙控，全面建立生態保護紅線制度，劃定并嚴守生態保護紅線，編制水、氣、土、廢“污染地圖”，打好治水、治氣、治土、治廢硬仗，全面提升自然生態系統的穩定性和再生性。

（六）把對接“一帶一路”作為高質量發展的助推器

高質量發展必須是開放型的發展，以“一帶一路”為統領拓展對外開放的幅度、廣度以及范圍、層次，必將有力地促進經濟高質量發展。路徑上，對標紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等國際著名灣區，打造世界級創新型產業集聚地、金融科技高地、高水平科創中心、國際化都市，將杭州灣經濟區建設成為擴大開放的新樣本、全球新經濟革命的重要策源地和長三角區域一體化發展的重要增長極。高水平建設中國（浙江）自由貿易試驗區，加快推動港口建設、國際中轉、油品交易、離岸經濟創新，探索實行“海關特殊監管區+開發區”建設和管理模式，建設世界級油品交易中心和大宗商品人民幣國際化結算示范區。加快推進寧波“一帶一路”建設綜合試驗區建設，建設世界級港口集群，以義甬舟開放大通道建設為載體，以寧波舟山國際樞紐港為核心，加快推進沿海港口一體化，合力建設世界級港口集群，強化國際大宗商品儲運中轉和集裝箱運輸服務優勢，提升“海絲指數”國際影響力。積極推動與“一帶一路”沿線國家（地區）合作，創建“數字絲綢之路”經濟合作試驗區，打造電子世界貿易平臺（eWTP）核心功能區。

（七）把政府數字化轉型作為高質量發展的加速器

政府是公共數據的關鍵保有者，也是經濟轉型、社會轉型的重要推動者，以政府治理數字化轉型為先導撬動經濟和社會全面數字化轉型，有利于加快邁入高質量發展軌道。政府數字化轉型的本質是建立透徹感知、科學決策、快速響應、無縫對接的政府運行機制，用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新、用數據服務，真正實現大數據與政府治理深度融合，促進政府治理體系和治理能力現代化劉淑春：《數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計——基于浙江改革的實踐與探索》，《中國行政管理》，2018年第8期。。以“大系統、大數據、大平臺”為目標導向，加快推進政府數字化轉型，著力建設平臺型、數據型、開放型、服務型政府，重點推進以審批服務、執法監管、城市管理、社會治理、安全管控、決策輔助、智慧辦公、效能監察、基層治理為主要內容的數字化協同工程建設。以政務服務網持續迭代為主線，加快推進網上網下業務協同，打通業務流、數據流、信息流，實現網絡平臺與實體大廳服務無縫銜接，推動政府數字化業務全覆蓋、全流程貫通，推動“數據替人”“數據辦事”“數據跑腿”。

（八）把優化營商生態作為高質量發展的磁鐵石

高質量發展既要注重提升生產力，也要注重完善生產關系;既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，也要更好地發揮政府作用。制度松綁的程度直接影響全要素生產率的高低，簡政放權的力度直接影響營商環境競爭力的強弱，要積極推動以市場為取向的綜合改革，強調政府作用“更好發揮”，而非“更多發揮”國家發改委黨組：《堅持穩中求進工作總基調，促進經濟平穩健康發展》，《求是》，2017年第8期。，行政干預多做“減法”和“除法”，把“放手”作為最大的“抓手”，但不把“放手”當成“甩手”，使政府“有形之手”和市場“無形之手”密切配合，從而不斷提高全要素生產率和社會生產力。對標世界銀行營商環境標準，大力推動“放管服”改革向縱深發展，持續深化“最多跑一次”改革，加快建設數字政府，最大程度減少政府對微觀市場行為的干預，最大限度地管制和約束政府的“有形之手”。要素在定價、配置、交易、流動等方面還存在制度性交易障礙，導致供給抑制和資源錯配，要破除要素自由流動的天花板和壁壘，建立健全“區域能評、環評+區塊能耗、環境標準”取代項目能評、環評的工作機制，加快推行企業獨立選址項目高效審批、非獨立選址項目不再審批制度，讓企業投資環境更公平更透明更高效。

（責任編輯：石洪斌）