社會基本養老保險全國統籌制度

王卓成

社會基本養老保險制度改革是我國民生領域中的重點問題，隨著我國老齡化的不斷加劇，現有的統賬合一的混合基金制面臨的空賬壓力越來越突出。而養區域差異明顯、區域標準差距大、資金收益沒有規模效應等問題也越發明顯。養老保險全國統籌勢在必行。本文將從養老保險全國統籌的必要性、困難障礙和政府理論上的政策選擇三個方面展開討論。

關于養老保險全國統籌的問題，屢次見報。由于我國實行統賬合一的混合基金制，居民養老金有相當比例的資金來源于社會統籌賬戶，養老金實行先收現付制。隨著我國人口流動和老齡化問題加劇，地區養老負擔加重，空賬問題突出，影響著我國養老制度的完善和發展。養老保險制度全國統籌將以全國范圍內統一制度規定、統一調度使用基金、統一經辦管理、統一信息系統為主線，實現全國基本養老保險事業的統籌協調發展。2017年11月18日，國務院印發了《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，決定劃轉部分國有資本充實社?；穑徑饫淆g化對于養老問題帶來的嚴重壓力。由此也可以看出，養老保險資金正面臨著更加嚴峻的形式。

一、養老保險全國統籌的重要意義

（一）緩解地區養老負擔失衡，縮小地區的養老金標準差距

當前，勞動力的失衡流動加大了保險金的區域差距。大量勞動力流向東部發達地區，為當地積累了龐大的基本養老保險基金結余，而人口流出的省份，養老保險基金則出現入不敷出的現象。數據顯示截至2017年末，廣東、江蘇、浙江等6省份均結余超2000億元，占全國累計結余的近60%，而黑龍江、吉林、遼寧等地養老金收支卻入不敷出。養老保險基金支付最為困難的黑龍江省，撫養比是1.3∶1，而廣東的撫養比則是9∶1，養老壓力區域差距過大。經濟越富裕省份的養老金基金結余越充裕、養老繳費率越低的現狀，不僅使地區養老差距失衡，也使得富裕的地區放松了養老金收取工作的力度、降低了養老金的繳納標準，影響到了不同地區企業間的公平競爭和全國養老金總額。

（二）應對老齡化沖擊，緩解空賬壓力

自2010年以來，我國老齡化問題開始逐步凸顯。在現收現付制的條件下，老年人數量的不斷增加將導致青年人繳納的養老保險金越來越多，嚴重影響代際平衡，加重勞動者負擔。不僅如此，我國養老保險的空賬問題也是養老問題的潛在隱患并加重了財政負擔。

（三）統一基金管理

統籌后的保險基金有助于解決資金分散規模小、盈利效益低下的問題，由中央政府委派專門機構對社?；疬M行統一化集中處理，有利于更好的實現基金的保值增值，達到在全國養老保險資金數額相對固定的條件下追求受益的最大化。

二、養老保險全國統籌面臨障礙

養老保險全國統籌的確具有重要的現實意義和必要性，但相關政策的制定和實施也面臨著一系列的障礙。

（一）改革產生利益損害與轉移

由于區域間的養老差距不斷擴大，全國統籌的制度安排將損害養老基金結余較多省份的利益，出于利益保護的考量，養老金有結余的地方參與統籌的積極性和主動性不高。不僅如此，在分散繳納養老保險時期，各地區的費率水平不同、各群體之間的繳費水平不同，在全國統一的情況下，部分發達地區的繳費水平上調，影響該地區人民的實際收入。也可能出現中西部養老金收入高于工作收入的現象，進而影響發達地區人員工作的積極性。

（二）進一步放大道德風險帶來的影響

在省級統籌階段，個人可能通過提前退休等方式騙取養老保險，企業為了少交養老保險金，有利益驅動其與個人一同對上級政府進行欺瞞。實現全國統籌之后，基層政府、企業和個人之間具有利益上的一致性，保險道德風險也可能進一步擴大，進而損害制度的公平性。

（三）權責劃分不清

目前我國制度安排上的不足，也阻礙著養老保險全國性的統籌。中央與地方針對養老保險管理方面的責任劃分并不明確，養老保險金的主要運營權限和責任長期停留在省級政府而沒有收歸中央，養老金不足的問題往往是由地方政府解決。政府尚未將養老保險問題的一系列權力和責任收歸中央，使得統籌仍停留在省一級別。

三、養老保險全國統籌的展望

養老保險全國統籌制度在如下幾點可有更多考量：進一步清晰界定中央與地方的養老保險權責范圍，為統籌的進一步推行明確相關的組織架構。協調利益矛盾沖突，以新舊制度并行為原則，不強制要求地方結余資金上交中央，對結余資金的使用加強監管，對出現的虧空問題由中央和地方政府協商承擔和解決。同時，在新制度的推行下，確定養老基金盈利與虧損的相關責任人，確保新時期資金使用的盈利狀況。從長遠角度來看，養老保險全國性統籌勢在必行，也必將對我國的養老事業的進一步發展產生深刻的影響。（作者單位：西南財經大學法學院）