多視角下的公務員身份認同解構及規范

摘要：公務員的身份認同影響著其工作心態和工作效能，進而對國家治理效能有重要影響。需要以市場手段打破體制藩籬，使其形成為民服務的職業認同;以道德和監督關緊權力的籠子，使其形成平等自律的階層認同;以思想政治教育堅定政治站位，使其形成立場正確的政治認同;以“行政人”屬性綜合利益訴求，使其形成公私平衡的利益認同，從而進一步激發公務員的工作效能，進而提升國家整體的治理能力現代化水平。

關鍵詞：公務員;身份認同

中圖分類號：D630.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.02.009

公務員群體作為公共權力的行使者和公共資源的重要分配者，是國家治理體系中最重要的組成部分之一，公務員對自身身份的感知和認同將直接影響到其工作心態和行為，從而對國家治理體系完善和治理能力的現代化產生影響。研究公務員群體的身份認同有利于更好地了解讀公務員群體的行為和心態，從而有針對性地規范公務員身份認同、提升公務員工作效能、穩定公務員隊伍，也有利于進一步完善整個國家機關系統的治理體系，提升治理能力，具有重要的理論價值和實踐意義。

一、身份認同理論回顧

“身份”這一概念是社會學研究中的一個重要概念，它與類別、角色等概念相聯系，揭示的是生活在社會中的個體與社會的關系。目前有關“身份”的理論研究主要有身份認同研究、社會認同理論等。[1]有學者認為，“身份”是社會成員在社會中的位置，其核心內容包括特定的權利、義務、責任、忠誠對象、認同和行使規則，還包括該權利、責任和忠誠存在的合法化理由。[2]（P4）而對“認同”的解釋也多種多樣，哲學意義上對“認同”的思考來源于人對自身生產狀況和生命意義的深層次的哲學思考，探究的是一個“我是誰”的問題。對“認同”的研究實際上就是對個人與社會、個人與個人、群體與群體之間關系的研究，也是一種價值上的判斷。社會學意義上的“認同”是對“身份”的認同，更多傾向于行動對其生活“邊界”的劃定，其表征著對身份或角色的合法性的確證、人們對此的共識及其對社會關系的影響。[3]“身份認同”概念的研究耦合了心理學、社會學、哲學等多個學科領域。概括而言，哲學研究者認為身份認同是一種對價值和意義的承諾和確認;社會學領域中的身份認同意味著主體對其身份或角色的合法性的確認，對身份或角色的共識及這種共識對社會關系的影響;心理學則稱身份認同的本質是心靈意義上的歸屬，更關注的是人心理上的健康和心理層面的身份認同歸屬。[4]奧爾波特的自我發展理論、米德的符號互動論和自我觀點、埃里克森的自我同一性理論從不同角度研究和解釋了身份認同。林曉蘭總結，我國的社會認同研究，發現國內對身份認同的研究，主要集中在對文化政治中身份認同的研究、對邊緣性群體的身份認同研究以及對文藝作品中某個典型主角或爭議性人物的身份認同探析三個方面，[5]缺乏實證研究。人對自身的身份認同首先是對自身的社會認同，而社會認同理論是西方的舶來品，對它的研究主要還是在西方語境下進行的。公務員群體是我國的重要社會群體，對其身份認同的研究具有重要理論和實踐意義。

二、公務員身份認同的解構

●社會學視角：以體制內外劃分為依據的職業認同

公務員首先是一個具有社會學屬性的職業稱謂，是各國負責統籌管理經濟社會秩序和國家公共資源，維護國家法律規定和貫徹執行的公職人員。在中國，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。[6]所謂公務員的職業認同，是指公務員對自身職業的認知和肯定感。在當代中國的語境下，“吃皇糧”“公家人”“鐵飯碗”等已成為社會大眾對公務員群體的職業標記，而“體制內”和“體制外”的分野以及由此帶來的保障、福利、待遇等一系列分化，則是產生這種職業印象的制度根源，這也影響到公務員對自身的職業認同。從進入公務員隊伍起，公務員就成為了“體制內的人”，在現行制度下，“體制”就是保障，一旦成為公務員，其工作環境、福利待遇、工作穩定性等就都有了較高的確定性和保障水平。區別于體制外的其他職業，公務員群體的職業特性更加明顯也更加穩定，其職業的社會認同度較高，在職業上具有一定相對舒適性。因此，大體上公務員群體對公務員這一職業的職業認同是較高的，這從我國近年來出現的“公考熱”現象中可見一斑。公務員將自己視為“體制內”的人，實際上是將自己和體制內的穩定保障和規章制度捆綁在了一起。但值得注意的是，一方面，我國社會擇業者對條件較好的公務員崗位趨之若鶩，但另一方面，艱苦邊遠地區公務員卻“招不來，留不住”，很多偏遠地區的公務員崗位出現無人報考的尷尬，這也反映出公務員的職業認同很大程度上是受工作環境和待遇影響的。當然，還需要指出的是，公務員的職業認同還有一個重要的影響因素，那就是公共服務動機。有研究表明，我國（中西部地區）政府公務員的公共服務動機由自我奉獻、互助意愿、公共政策制定的吸引力、同情心、公共利益承諾五個維度構成。除同情心維度之外，自我奉獻、互助意愿、公共政策制定吸引力、公共利益承諾均對工作滿意度呈現顯著的正向影響，其中，以公共政策制定吸引力與自我奉獻兩個維度對工作滿意度的影響最大。[7]而這其中，公共政策的制定是公務員群體的重要工作內容和權限，而公務員群體也能借政府機關行使公權的公共屬性將服務社會和為民服務的奉獻效果放大。所以，不難看出，公務員群體的為公共利益服務的公共服務動機也會深刻影響其工作滿意度，進而影響其職業認同。

●經濟學視角：以收入和權勢為基礎的階層認同

這里所說的階層認同，實際上是一種主觀上的感受。所謂主觀階層認同是“個人對自己在社會階層結構中所占據位置的感知。”從經濟學角度來看，收入水平和權勢權力是公務員群體階層認同的基礎性影響因素。李春玲研究發現，當前各類群體都傾向于根據自身的社會經濟狀況來歸類自己在等級系統中的高低位置。雖然公務員的工資水平還存在地區差異、城鄉差異、崗位差異，但總體上說，其包括工資、津貼及其他隱性福利在內的總體收入水平是高于當地的平均水平的，而這樣的收入水平已經可以將公務員群體帶入中產階層。在城市居民觀念中，社會階層不但是一個經濟地位高低的概念，同時也是一個權勢大小的概念。[8]從客觀上來說，公務員群體運用國家機器行使著公共權力，在我國當前公共權力的所有者和行使者邊界模糊、公共權力所有權缺位以及傳統的官本位文化依然濃厚的現實下，公務員所擁有的權勢普遍高于社會其他群體，這也是“民畏官”和官民疏離現象產生的重要原因。此外，經過數十年的公務員錄用改革，目前我國公務員群體的主要來源是高校統招的本科及以上學歷的畢業生，其文化素養和知識結構水平也高于社會平均水平。應該說，公務員群體在基本的收入和權勢上的這種高位特征以及文化水平的優勢性已經可以將其納入我國社會群體的中上階層。而這一方面可以強化公務員的職業認同;另一方面，如果處理不當，則可能出現因工資待遇偏低、工作壓力增大與預期不符而導致的職業倦怠現象，從而影響公務員隊伍的穩定，這需要引起警惕和注意。

●政治學視角：以政治堅定為表現的政治認同

西方國家公務員制度的一項基本原則就是政治中立，而我國公務員與西方國家公務員的一個最本質區別就是我國沒有所謂政務官和事務官的劃分，公務員必須接受黨的領導，政治立場和政治站位必須堅定。我國對公務員的一項最基本的要求就是必須堅定不移地支持和服從黨的領導，要講政治、顧大局。習近平總書記指出，“遵守黨的政治紀律是遵守黨的全部紀律的重要基礎。政治紀律是各級黨組織和全體黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的規矩，是維護黨的團結統一的根本保證。” [9]（P131-132）公務員的職業特性（即身處體制內，代表公民行使公共權力，其職業活動集中于政治領域）和我國的現實國情（黨是中國特色社會主義的領導核心，統攬全局，政府力量強大，黨和政府的公共性和為民性極強）共同要求公務員這一群體對我國現行黨政體制和各項重大政策的政治認同必須保持高度的嚴肅性，必須與黨和政府保持高度一致性。這從黨和政府高度強調對領導干部隊伍的政治建設、要求強化“四個意識”以及對違背中央指示或對中央大政方針貫徹不力、妄議中央的公務員進行嚴肅查處便可體現。有研究發現，我國公務員對現有政治體制和改革開放都持一種較為開放和客觀的態度，其群體特征并沒有達到固化為既得利益集團的程度。[10]這說明，從整體上看，我國公務員隊伍的政治站位是鮮明的，政治立場是堅定的，這有利于維護我國的政治穩定和改革發展事業。

●倫理學視角：以自利和利他為混雜的利益認同

按照馬克思歷史唯物主義的觀點，人是一切社會關系的總和，但社會關系利益化似乎已成為伴隨市場化深入發展的一個必然趨勢。公務員首先是一個處于錯綜復雜的社會關系網絡和利益網絡當中的“人”，其本身也擁有著多元的利益訴求。一方面，亞當·斯密在《道德情操論》中提出了“道德人”理念，認為人是利他的，仁愛是人的行為的又一準則。中國傳統文化的主流觀點也認為“人之初，性本善”，強調崇尚道德、仁愛、克己復禮、嚴己寬人的儒家學說影響了中國兩千多年，基于“人性本善”的人性假設以及我國黨政機關“為人民服務”的宗旨前提，公務員群體在理論上具有“道德人”的崇高光環，這既是公眾對公務員的倫理和行為期待，也是前文所述的公務員公共服務動機的出發點和歸宿。但另一方面，公共選擇學派的代表人物布坎南指出，“個人行為天生要使效用最大化，直到受到他們遇到的抑制為止。” [11]（P23）而這里的抑制實際上是指人們所受到的制度和規范的約束，為什么人的行為要受到抑制，就是因為“個人行為天生要使效用最大化”。[12]即公務員也不能免俗，是追求自身利益最大化的經濟人。這種基于“道德人”假設，要求公務員對人民負責、為人民服務、增進社會福祉的利他性利益觀和基于“經濟人”假設，認為公務員自身對物質利益和非物質利益最大化的自利需求是其基本需求的利益觀混雜在一起，左右著公務員的利益認同。即公務員需要具備高度的道德自覺的倫理規范性，但在公務員身上也并不存在道德神話，該群體也有著自身的自利需求，這是客觀現實。

三、公務員身份認同的規范化引導路徑

前文從不同維度對公務員群體的身份認同進行了解構，由于受公務員自身的人性特點、心理心態等主觀因素和公務員職業特性、我國現行體制等客觀因素的影響，公務員群體的身份認同在一定程度上還存在著規范偏離。這集中表現在少數公務員以“體制內”身份為倚靠的職業優越感傾向、以利用公權為手段的腐敗尋租現象、以理想信念動搖為表征的政治錯誤的出現以及以個人利益取代公共利益為表現的利益觀的失衡。針對這些身份認同上的偏差，有必要通過一定的措施加以引導和規范，以使公務員群體形成合理的身份認同觀念，提升其工作效能，從而促進我國國家治理體系和治理能力現代化水平的提高。

●為民服務的職業認同：以市場手段打破體制藩籬

體制內和體制外的二元分化在強化了公務員的職業認同的同時可能帶來公務員職業優越感的物質化和權欲化，不利于體制內外的溝通與理解，甚至可能引起官民關系的對立和沖突，需要引起警惕。為此，應該以市場手段打破體制藩籬，破除“體制迷信”。市場手段的一個重要要求就是競爭和效率，要打破公務員的“鐵飯碗”，進一步規范公務員的待遇，并公開透明化。應該說，站在推動整個社會進步的角度，公務員職業的祛魅，增進的是社會的整體福利，公務員群體也同樣是受益者。公務員本來就不應該是特權和福利的代名詞，而只應該是萬千社會職業中的一種。[13]只有樹立這種職業平等觀，將公務員視為為人民服務、增進社會福祉的職業，“公務員”的職業特性才能更好得到彰顯，公務員這一群體與其他職業群體的關系才能得到更好的平衡與互動。

●平等自律的階層認同：以道德和監督關緊權力籠子

根據社會契約論的權力讓渡說，公務員是代表人民在行使公共權力，公共權力不是公務員的私產，而是為維護和增進公共利益而設的權力。可正是由于公務員掌握著公權力、掌握著大量的優質社會資源，再加上我國官本位思想影響頗深，人們對于公務員普遍存在一種“敬畏”的心理。而由于公務員長期代表國家行使公權力，容易導致公務員的私權利和公權力的混同，最后造成公私不分，濫用權力的結果， [14]這可能進一步強化公務員對自身處于優勢階層而“高人一等”的錯誤認識。所以，對于公權力行使的限制就顯得極其重要。要通過自律和他律雙管齊下的方式約束公務員的權力，使其形成平等自律的階層認同。一方面，要對公務員加強思想道德教育和感化，使其認識到自身的權力來源于人民，意識到自己職責之所在;另一方面，要通過多種形式的監督手段，如行政監督、立法監督、輿論監督、黨紀監督、審計等形式加強對公務員的監督和監察，形成“硬約束”，使其依法依規行使權力。

●立場正確的政治認同：以思想政治教育堅定政治站位

我們應該意識到，西方國家帶有意識形態性質甚至是暗含反共產主義思想文化的產品借著我國對外開放的政策優勢蜂擁而至，且當今國際政治局勢逐漸出現復雜多變的特點，多種意識形態與社會結構和思維方式的多元性發展趨勢日益明顯。[15]公務員作為國家公共權力的行使者和國家機器的實際運作者，其政治立場、政治態度、政治認同直接影響到公權力的行使方向和行使效率，影響到國家政治的穩定和安全，必須加強對公務員的思想政治教育，使公務員更加堅定理想信念和對黨、國家體制的認同。總體上看，大多數公務員的政治定力是好的，但也應該看到，一些公務員在政治定力上還存在著突出問題，比如理想信念動搖、對中央的決策部署陽奉陰違、妄議中央大政方針、被欲望所腐蝕墮向腐敗深淵等。為此，一方面，要建立健全有關的監督體制，在不侵犯公務員個人權利的前提下監督其工作和政治立場;另一方面，要依托多種形式大力開展思想政治教育和理想信念教育，引導改造公務員的世界觀、人生觀和價值觀，堅定其理想信念和政治立場，補足公務員精神上的“鈣”。

●公私平衡的利益認同：以“行政人”屬性綜合利益訴求

“經濟人”與“道德人”既在利益追求、權利與義務、他律與自律等方面存在著相當程度的分裂，但同時，“經濟人”為“道德人”的完善提供了物質基礎，而“道德人”又為“經濟人”提供了倫理與價值的保障，所以兩者又是統一的。[16]“行政人”假設公務員是追求個人利益的“經濟人”和維護公共利益的“道德人”的統一體。但事實上，在我國行政領域中“行政人”的“經濟人”自利性嚴重膨脹，個人利益經常凌駕于公共利益之上，忽視甚至完全背離作為“道德人”所應遵循的角色規范。為此。需要對“行政人”加強思想政治教育，弘揚“道德人”的利他主義和集體主義，并在保障“經濟人”正當利益的基礎上，通過法律和制度抑制其追求自身利益最大化傾向，以保障公共政策有效地執行。即需要一方面規范和保障好公務員在工資福利、社會聲望、職務晉升等方面的自利需求，另一方面又要引導其奉獻社會、服務民眾，提高其倫理道德。

參考文獻

[1]王瑩.身份認同與身份建構研究評析[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2008，（1）.

[2]張靜.身份認同研究：觀念，態度，理據[M].上海：上海人民出版社，2006.

[3]張淑華，李海瑩，劉芳.身份認同研究綜述[J].心理研究，2012，（5）.

[4]孫頻捷.身份認同研究淺析[J].前沿，2010，（2）.

[5]林小蘭.都市白領身份認同的理論進路[J].華東理工大學學報（哲學社會科學版），2015，（4）.

[6]中華人民共和國公務員法釋義[Z].北京：中國人事出版社，黨建讀物出版社，2005.

[7]朱春奎，吳晨.公共服務動機對工作滿意度的影響研究[J].公共行政評論，2012，（1）.

[8]劉欣.轉型期中國大陸城市居民的階層意識[J].社會學研究，2001，（2）.

[9]十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[10]王井.新常態下公務員政治認同評估體系及差異化分析——基于Z省的實證研究[J].中共浙江省委黨校學報，2015，（3）.

[11]（美）詹姆斯·布坎南.自由、市場和國家[M].北京：北京經濟學院出版社，1988.

[12]陳奇星，羅峰.“經濟人”和“道德人”并重：行政監督中的人性理論[J].政治與法律，2004 ，（1）.

[13]關注“公務員難當”：當官觀念不宜成常態[N].中國青年報，2014-01-27.

[14]周詩.加強對公務員權力的監督與制約[N].法制日報，2012-08-22.

[15]邱偉，盧雪峰.當代公務員思想政治教育缺失及應對[J].中共銀川市委黨校學報，2014，（1）.

[16]吳金群，行政人是“經濟人”還是“公共人”：事實與價值之間[J].探索，2008，（5）.

作者簡介

梁健，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：公共政策、基層治理。

責任編輯 解梅娟