構建我國國土空間規劃體系的若干思考

【摘要】國土空間的科學規劃有利于空間資源的有效利用和優化，同時促進國土的合理開發。構建我國國土空間規劃體系要明確各個類別空間性規劃相互之間的關系以及定位，促進和諧秩序、相互支撐的有機整體的形成。本文簡要論述我國國土空間規劃的現狀，指出現階段存在的問題，并且提出構建我國國土規劃體系的相關建議。

【關鍵詞】國土空間規劃；體系；現狀；問題；建議

空間規劃是指以空間發展的協調性和整體性為主要目的，在把握區域發展規律的基礎下，綜合調控空間要素的公關政策方法和規劃技術手段。科學的進行空間規劃能夠保證空間的發展按期望路徑演進。由此，客觀合理的分析我國國土空間規劃中存在的問題，科學合理的構建國土空間規劃體系，對于空間資源的優化和保護以及國土空間的合理開發意義非凡。

1、目前我國國土的空間規劃情況

經過長期的發展，我國的社會發展規劃、土地利用規劃和城鄉規劃都已經形成的相對完整合理的規劃體系。

首先，從功能定位的角度來看，全國主體功能區規劃是開發國土空間的約束性、基礎性、戰略性規劃。城鄉規劃是統籌規劃城鄉發展空間布局，規范城鄉建設活動，維護社會公平的依據。土地資源的總規劃是落實城鄉建設規劃、土地用途管制、土地宏觀調控的依據，規范耕地用地、建設用地的規模和規范。環境保護規劃的目的是改善和保護環境，制定污染防治與生態保護的任務、目標以及保障措施。

其次，從規劃期限的角度來看，土地利用總體規劃和城市總體規劃屬中長期規劃，城市總體規劃一般為20年期限，并且對城市的發展進行了預測安排；土地利用總分規劃一般為15年期限，土地整治規劃一般為5年期限，屬中短期規劃；環境保護規劃一般為5年期限，屬經濟社會發展規劃行列。

最后，從規劃的事權和實施手段角度來看，城鄉規劃的實施主要是在有詳細的控制性規劃的規劃許可的基礎下進行城市用地空間形態和用地規模的控制；土地利用總體規劃實的實施手段主要有用地審批、用地預審、年度計劃、分區管理、指標分配等；環境保護規劃是通過治理生態環境的項目影響評估和工程安排來實施。

2、我國國土空間規劃體系存在的問題

2.1不同規劃之間功能交叉

相同的空間尺度，城鄉規劃、土地利用規劃、社會和國民經濟發展規劃是并存的，它們各自獨立且對相同空間進行開發利用。但是，經濟社會發展規劃必須屬于城鄉規劃和土地利用規劃的范圍；土地利用總體規劃中的資源配置、產業布局、基礎設施建設屬于發展改革部門的職責；為強調城鄉統籌以及區域協調，城市規劃的區域逐步擴大到達市域轄區，從而與土地資源總體規劃不可避免的交叉。

2.2層級體系有待完善

通常，上級規劃應當側重政策性、戰略性，下級規劃應當側重適應性、操作性，然而在我國的規劃實踐中并非如此，規劃層次之間未能充分體現差異性。主要體現為中間層次的省、市規劃未能及時反饋上級規劃并且指導下級規劃，鄉、縣級規劃也未能對上級規劃進行深化細化。規劃體系不能合理明確的定位，導致了我國各個地方的規劃形式死板，千篇一律，規劃的實施不能做到因地制宜。

2.3規劃執行效率較低

規劃的管理呈現嚴重的碎片化，規劃主管部門對規劃的實施缺少統一規劃機構，加劇了規劃銜接的困難性，導致規劃的功效難以發揮[1]。在規劃運行過程中，各級別規劃各行其是，獨立編制，使得行政成本增加，造成了人力資源和財力資源的增加，規劃工作的組織和有效管理難以實施。這些外在沖突和內部矛盾使得規劃工作事倍功半。另外，因為權力尋租和短期政績的需要，出現了部分城鄉規劃朝令夕改的嚴重問題，導致大量建筑短命、矛盾滋生的問題，帶來了社會資源的損失以及政府公信力的受損。

3、我國國土空間規劃體系的相關建議

3.1轉變政府職能，適應供給側改革要求

在社會主義市場經濟的環境下，政府的主要職能和任務是促進社會公平和應對市場失靈[2]。提供弱化經濟、強化社會、承擔改革成本、維護市場秩序和公關產品職能，建設公共服務型政府將是政府改革的新方向。為適應公共服務型政府，規劃需要被重新定位。國土空間規劃政府提供給轄區政策和公共服務的空間統籌安排，應基于市場配置要素資源作用的充分發揮，通過對國土空間的保護、整治以及開發，明確開發國土空間的底線，建設基礎設施，最大程度減小人口流動、產業發展、城鄉建設對公共利益的損耗程度，均衡發展國土空間，發揮政府在開發和保護國土空間中的功效。

3.2匹配各級政府事權，不同層級空間綜合規劃

伴隨著新規劃類型的引入，矛盾和沖突不免會發生，因而最好的手段就是充分完善現有的規劃。充分考慮不同層級政府的司法、立法、行政權力和行政空間尺度的差異，現實條件和理想狀態的不同需求，采用不同手段，形成綜合規劃。在不同區域層面促進國土規劃，凸顯指導性、政策性以及戰略性。市縣級層面的空間總體規劃要突出統一性、約束性、多尺度性以及全覆蓋性，因為土地資源具有部門聯合、空間管理、資源管理、資源環境基礎等優勢，所以進行土地利益總體規劃最為恰當。在鄉鎮級層面，要推進社區土地和村莊土地的利用規劃的實施，基于1：2000至1：5000的比例的地籍管理數據，實現各個類別空間規劃的有機整合。

3.3強化權力制衡和決策民主，完善行政管理體系

按照管理相分離和規劃決策的原則，政府行政管理應當進行分類管理以及統一決策，成立國土空間規劃委員會，編制國土空間國土統一的規則、標準和準則，并且統一評估規劃實施的效果，適當的向管理部門提出有效建議。確保本級規劃符合上級的規劃要求，發展方向與上級規劃保持同軌。同時，土地空間規劃的最終審批工作由同級人大完成，保證轄區內的生態整體、社會、經濟效益最大化。值得一提是，人大進行審批工作時要以上級政府的意見為依據。

結語：

總而言之，伴隨著經濟的發展，建立統一的國土空間規劃體系是必然選擇，我國目前通過實踐探索已經奠定了一定基礎，但是因為規劃的彈性，規劃工作一定要富有動態性。構建國土空間規劃體系并非一蹴而就，可謂是任重而道遠。

參考文獻：

[1]郝慶，封志明，袁國華.省級國土空間規劃編制的幾點思考[J].中國國土資源經濟，2018，31（01）：29-33.

[2]葉軼.論國土空間規劃正義與效率價值實現[J].甘肅政法學院學報，2017（05）：139-147.

作者簡介：

向華，大連市城鄉規劃測繪地理信息事務服務中心，遼寧大連。