社會綜合治理中的“亂象”與變革

郭睿

信訪是一項極具中國特色的社會制度，它在社會發展轉型期調和了部分社會矛盾。但隨著我國經濟和各項社會事業的蓬勃發展，信訪制度的本意逐漸偏離，信訪功能無法有效發揮，信訪領域亂象頻出。導致以上問題的原因包括信訪與司法邊界不清、信訪部門權責不對等、領導接訪收效甚微、開門接訪與限制上訪嚴重矛盾、土地依賴導致的社會矛盾難以消除等方面。要改變當前信訪領域的混亂局面，亟待對我國信訪機制進行有效改革。

一、信訪產生與亂象頻出

信訪是一項極具中國特色的社會制度，自20世紀50年代末“信訪”概念產生之初，其作為民意表達和對行政機構監督的渠道，在維護人民權利、監督行政機關依法行使職權、密切黨群關系、維護社會穩定等方面發揮著積極的作用，在社會發展轉型期調和了部分社會矛盾。

處于社會轉型加速期和改革發展關鍵時期的中國，面臨諸多接踵而來的風險和隱患，如何預防和化解社會矛盾成為擺在各級政府面前的一大難題。近年來，從中央到地方對信訪工作的重視不斷強化，并將信訪工作情況納入政府績效考核，這一決策的初衷是為了引起各級政府的足夠重視，從根源上化解社會矛盾，拓寬群眾表達訴求的渠道。但從目前來看，信訪制度似乎正在逐漸偏離本意，甚至可能帶來濫用民主權利、干涉司法獨立、影響法治社會建立的亂象。

當信訪干部被行外人問起“信訪究竟能不能解決問題”時，他們常常陷入“尷尬”而百感交集的狀態。電影《我不是潘金蓮》中，上訪戶李雪蓮認為自己有理且無辜，政府部門認為她無理且難纏，接著上訪戶滿世界的“跑”，信訪干部滿世界的“追”，看似荒誕，但現實確是如此。

信訪是為廣大群眾提供一個反映訴求并解決問題的窗口，真正訴求合理的群眾基本都能在短時間內得到預期的處理結果。讓地方政府、信訪部門頭疼的，往往是上訪多年的老戶，他們或是長年以來堅持不合理的訴求，或是訴求解決后反復向政府提出新要求，亦或是成為上訪戶們的“軍師”進而從中得利。地方政府和信訪部門在考核通報的重壓之下，用盡渾身解數防止他們發生越級上訪或是進京非訪，沒日沒夜的“維穩”工作耗費了大量精力和財力，基層領導干部長期精神高度緊張。

二、信訪制度與功能缺陷

當前我國信訪領域之所以出現如此亂象，存在許多根源上的原因：

（一）信訪與司法邊界不清。如果嚴格依照法律來看，有相當一部分信訪問題理應通過法律訴訟或行政訴訟的途徑來解決。但由于復雜的歷史遺留原因和當前信訪事項受理邊界仍存在模糊等因素的影響，許多應依法解決的問題仍在走信訪渠道，進而產生“有理說不清”的情況。同時，由于上訴或仲裁耗費的時間、金錢、精力遠比信訪多，且沒有互相“商量”的余地，凡是不合法或不合理的訴求就無法得到滿足或補償，絕大多數群眾在“權衡利弊”中產生信“訪”不信“法”的思想，一有矛盾糾紛不打官司，而是上訪。

（二）信訪部門權責不對等。信訪是群眾向各級人民政府、工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，主要針對政府的行政行為。事實上，很大一部分訴求產生的主要原因是政府部門行政行為存在瑕疵或失誤，導致上訪戶個人或群體利益受損，因此信訪部門在表面上承擔著為行政行為“糾偏”的責任。但實際上，信訪部門的職能僅僅是受理、轉送、交辦、督辦信訪事項，無法解決任何實質問題，并且由于督辦的對象為本級人民政府或同級單位，“監督”效力微乎其微，讓信訪局成為吃力不討好，各單位進而遠之的“尷尬”部門。

（三）領導接訪成為“雞肋”。從中央到地方要求各級領導定期接訪下訪，一些領導了盡快打發走上訪戶，在沒搞清楚狀況的情況下，作出敷衍了事的簽批，轉錯部門、缺乏法律常識的狀況時有出現，既浪費群眾的時間，也浪費公共資源，甚至有上訪老戶長期“收集”領導簽批，作為和政府部門談判的籌碼，助長了不良風氣。

（四）開門接訪與限制上訪嚴重矛盾。國家從政策上鼓勵開門接訪，歡迎群眾上訪，不得攔訪截訪，但內部又要求各級每年上訪總量下降，每月通報各地來訪數量，上訪多的要通報批評，要在績效考評上扣分，存在極其明顯的矛盾。“屬地管理、分級負責”的原則，導致地方一級壓一級，基層耗費大量人力、物力、精力搞維穩，實際問題往往得不到及時的解決。

（五）土地依賴導致的社會矛盾難以消除。從信訪大數據來看，信訪問題的高發區多是城市建設開發的“熱土”，征地拆遷引發的信訪問題占到相當大的比例。由于目前地方財政對土地過于依賴，重點建設項目必須限期完成土地征收，征收過程中必定有很大一部分涉遷戶對安置補償政策不滿，為了按時完成征遷任務，政府不得不在雙方未談妥的情況下實施保護性拆除（強拆），進而激化矛盾，也留下有“瑕疵”的行政行為，涉遷戶順理成章就成了上訪戶。若是“土地財政”無法得到根治，新舊拆遷政策的差異必定引發“翻燒餅”問題，由此產生的社會矛盾和信訪問題將越來越多，越來越突出。

三、改革與解決路徑

要改變目前信訪領域的混亂局面，必須對現行的機制進行徹底改革。筆者認為，一方面要縮小信訪涉足的領域，以嚴肅的法律條文形式明確職責，將原來的信訪訴求向法律訴訟、仲裁渠道和行政便民服務渠道兩頭分流。原則性問題通過法定途徑解決，一般性問題以便民服務形式受理辦理。另一方面要明確信訪的服務功能，不與維穩等社會治理責任進行捆綁，取消層層施壓的通報制度，將工作重點放在規范工流程、提高辦事效率上，回歸純粹的窗口單位。同時，通過全面深化改革轉變經濟結構，大力發展實業，降低地方政府、財政對土地的依賴度，從根源上消除土地引發的社會矛盾。

四、結語

信訪領域亂象的產生是多方面因素共同作用的結果，既深刻反映出我國信訪制度不健全、信訪功能模糊、機構權責不清、法制建設不足等長久以來的“硬傷”，也側面反映政府對“土地財政”過分依賴可能引發系列社會矛盾。因此，從根源上治理信訪亂象問題，對于各級政府，都是當前一個重要并且緊迫的課題。（作者單位：福州大學經濟與管理學院）