城鎮化進程中社會矛盾預防與化解機制研究

摘 要：城鎮化是一個矛盾多發和集聚的過程，要堅持全面依法治國的思想，依法預防與化解社會矛盾，以法治引領城鎮化建設，建立健全社會矛盾預防與化解的長效機制，協調各群體利益關系，控制社會矛盾向良性方向發展，最終促進城鄉社會的和諧有序。

關鍵詞：城鎮化；矛盾預防與化解；法治化

據國家統計局收集的數據顯示： 截止2018年末，我國的城鎮化率為59.58%。[1]城鎮化是推動國家經濟發展的強勁動力，也是一個矛盾多發和集聚的過程，給城鄉社會穩定帶來不同程度的影響。隨著城鎮化進程的不斷推進，面臨著人口流動復雜、城市開發無序、生態環境惡化以及社會矛盾加劇等一系列問題。面對城鎮化進程中社會矛盾乃至社會風險，黨的十九大報告指出：要加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。新時代如何主動預防和化解社會矛盾，解決日益突出的“城市病”，不斷增強公眾的獲得感、幸福感、安全感，成為推進新型城鎮化建設的必然要求。

一、城鎮化進程中存在的主要社會矛盾及其特征分析

城鎮化過程中農村人口不斷向城鎮轉移，農村地區逐漸轉變為城鎮地區，土地拆遷、社會保障、生態環境等問題成為城鎮化的矛盾焦點。這些矛盾相對于傳統矛盾來說時間跨度更長、范圍涉及更廣、復雜程度更深，對經濟發展和社會穩定產生消極影響，制約著社會的和諧發展。

1.城鎮化進程中的主要矛盾類型

（1）征地和拆遷引發的矛盾

一些地方政府實行土地財政，盲目追求經濟增長，土地城鎮化速度遠超人口城鎮化的速度，進行不切實際的城市規劃，大量拆遷城郊村、城中村房屋，由征地和拆遷引發的矛盾已成為目前城鎮化進程中最突出的社會矛盾。一些地方政府、開發商違法違規侵占土地，存在不遵循民主決策、正當程序等違法情況，引發民眾的抵觸和反對；有些征地雖經國家批準，但安置房、安置款不能如期到位，許多失地農民成為“種田無地、就業無崗，低保無份”的“三無”居民，產生就業、子女教育、養老社保等一系列問題，引起民眾的強烈不滿，給社會穩定帶來隱患。

（2）環境污染和生態破壞引發的矛盾

新時代我國更加重視通過生態文明建設促使人與自然和諧共處，生態資源環境保護也就成為城鎮化建設的主要任務。近年一些污染企業在城市失去生存空間后向農村滲透和轉嫁，鄉村受到污染和生態破壞引發一系列矛盾糾紛。同時一些地方政府盲目招商引資，引來了一些污染嚴重的鄉鎮企業，產生大量工業廢水和垃圾，對當地人身體造成極大傷害。此外政府違反法定程序引入一些大型建設項目，擔心項目因環境問題被反對，常采取繞過百姓獨自決策的做法，容易引發群體性危機事件。

（3）城市新老居民與城市管理的矛盾

城鎮化的快速發展，帶動了大量農村人口進入城市工作和生活，成為農民工或新的社區居民。一部分農民進城后從事一些既不注冊也不交稅的非正規經營活動，比如流動攤販。政府要維持正常秩序，保護公眾利益，要求所有人依法經營，這就造成城市管理者與非正規就業者的矛盾糾紛。大量農民涌入城市后迫切要求維護教育、醫療、社會保障權益，他們與城市老居民會存在一些利益分歧。有些城市居民排斥和歧視進城農民，二者之間會產生對立情緒，也給城市管理帶來新難題。

2.城鎮化進程中社會矛盾的主要特征

（1）矛盾主體多元化，有群體化趨勢

隨著城鎮化進程的推進，經濟發展帶動社會結構的變化，利益主體多元化，矛盾糾紛的主體也呈現多元化，矛盾糾紛的當事人已涵蓋不同的階層。當個體的矛盾長期得不到公正解決，在持續的互動中會形成一股群體力量，易發生群體事件。目前因征地拆遷、環境等問題牽涉到眾人的利益，引發的矛盾本身就是群體性的矛盾。比如在鄉鎮企業占地糾紛中，因為企業和周圍群眾的利益各不相同，這就形成了企業與周圍群眾之間的矛盾；在城市拆遷過程中，擁有共同利益的廣大居民成為集合體，他們與拆遷單位之間形成了主要矛盾，呈現群體化趨勢。

（2）矛盾內容多樣化，但利益矛盾占主導

隨著經濟的快速發展，社會人際關系發生重大變化，矛盾糾紛內容越來越復雜，呈現多種形式交錯共存的多樣化特點。民事糾紛不再是集中在婚姻家庭、鄰里關系糾紛等方面，呈現出環境污染糾紛、職業病糾紛等更具時代特征的民事糾紛。行政糾紛則更多表現在征地補償糾紛、拆遷安置糾紛等行政機關工作人員對法定職責不作為或履行不當方面。此外，提高物質生活水平、改善生活條件是人民最現實的對美好生活的向往，所以矛盾糾紛絕大多數是利益沖突，主要集中在與民眾切身物質利益相關的民生領域，而政治訴求相對較少，仍屬人民內部矛盾。

（3）矛盾調處難度大，有激化的趨勢

在城鎮化進程中出現的各種社會矛盾涉及多方利益主體，矛盾糾紛處理復雜化，還有一些矛盾是歷史遺留問題，化解的難度加大。一些矛盾糾紛通過正常的程序與方法無法有效解決，有時地方政府就采取一些違規方式，從而引發嚴重的社會沖突。如果制度內的利益表達渠道不暢，合理的利益訴求得不到有效表達，民眾就會采取過激方式來表達，造成群體性鬧事、斗毆等沖突，嚴重破壞社會秩序穩定和政治安全。此外由于新興媒體傳播信息的速度快，影響力大，時效性強，社會矛盾表達方式網絡化、虛擬化，對社會矛盾的形成、激化、擴散也形成了較大影響。

二、城鎮化進程中社會矛盾預防與化解機制建設的現實困境

城鎮化引發的是全面、系統而深刻的社會變遷，社會矛盾不斷加大，社會穩定形勢嚴峻，如果處理不好，很可能會陷入新的困境。目前，我國城鎮化進程中社會矛盾預防與化解機制建設還不完善，這不僅會阻礙城鎮化的發展進程、影響城鄉居民生活水平的提高，也會擾亂社會治安秩序、影響城鄉團結與穩定。

1.社會矛盾預警機制建設不完善

社會矛盾預警機制，是通過科技手段收集城鎮化進程中可能誘發社會矛盾的信息資料，對這些資料進行分析、判斷，識別潛在的社會矛盾和影響社會穩定的關鍵性因素并及時評估其風險程度，從而作出快速反應的工作機制。當前城鎮化進程中社會矛盾預警機制存在著以下問題：

（1）社會矛盾預警意識缺乏

在城鎮化的推進過程中，個別地方政府對城鎮化的認知不足，善于搞“政績工程”，將城鎮化簡單化為“造城”，他們在工作中更側重提高當地經濟發展水平，而忽視了社會服務和城市管理的職能，缺乏主動預防社會矛盾的意識。一些地方政府對社會矛盾預警機制必要性的認識還不全面，不能及時捕捉到工作中的社會矛盾誘發信息，不能積極、主動地了解民眾表達的利益訴求，不重視社會矛盾危險信息，很容易錯失預防社會矛盾事件的最佳時機。

（2）信息收集分析系統不完善

一些基層政府通過“網格化管理”，收集各類信息，在各類矛盾的萌芽階段及時介入開展工作，避免了矛盾的激化和升級。但網格化服務管理機制建立時間不長，網格化管理優勢不突出，先進信息技術與設備的應用程度不夠，信息收集判斷系統還不夠完善。一些網格員缺乏專業的收集分析信息能力，面對眾多信息，不能夠專業地分類、篩選、分析，很難針對問題提出具體措施，容易導致社會矛盾預警工作陷于被動。

（3）社會安全風險評估不扎實

在城鎮化進程中，基層政府會出臺大量的涉及民眾切身利益的征地、補償等地方政策，政策出臺前必須進行社會安全風險評估。民眾的不滿重點也集中在征地拆遷、利益分配、環境污染及社會保障等問題，但這些重點領域社會安全風險評估滯后，政府不能及時回應群眾的合理訴求，導致社會矛盾激化，影響了預警效果和社會穩定的實現。

2.利益調整、分配、表達機制不完善

利益問題是當前城鎮化進程中各種矛盾產生的根源，隨著公眾民主意識和自主維權意識的不斷增強，城鎮化發展帶來的社會利益分化和資源收入分配不公，容易引發矛盾和沖突。

（1）利益調整出現失衡

城鎮化進程中，社會各方面和經濟結構發生了巨大變化，利益主體多元，分散占有社會資源，隨之引發了利益關系的調整，經濟社會發展的不協調會引發社會利益主體間的矛盾沖突。比如失地農民逐漸分化成了不同的階層，他們會有不同的利益需求，而目前城鄉一體化難以實現，政府投入農村公共服務和基礎設施建設的力度又不大，城鎮化進程中的農村居民不能夠公平享有社會發展的紅利，這很容易導致各個社會階層之間利益的不平衡。

（2）利益分配存在不公

城鎮化進程中社會階層發生變化，形成了新的利益格局，必然會帶來利益博弈與爭奪。就收入水平而言，有再就業能力的農民的收入水平會增加，無能力再就業的失地農民沒有經濟來源，靠土地賠償款和低保生活，隨著收入差距越來越大，低收入群體就會產生仇富、仇視社會等心理，產生矛盾與沖突。此外，城鎮化進程中民眾特別關注征地補償與集體資產分配情況，而征地補償機制不夠完善，出現了補償分配不公的現象，一部分民眾會產生剝奪感，導致矛盾與沖突。

（3）利益表達渠道不暢

在城鎮化進程中，民眾的利益訴求意識增強，但由于正常利益表達渠道不暢通，對政府或社會的不滿情緒無法釋放，正當利益得不到有效解決，從而爆發社會矛盾，影響了社會穩定。有些民眾缺乏民主法治精神，對自身的利益訴求缺乏理性思考，認為只有越級信訪才能得到政府重視。一些地方政府又將其正當的利益訴求與表達視為不穩定因素，通過壓制表達的方式來實現社會穩定，民眾的訴求得不到有效解決，對政府會產生不滿情緒，造成矛盾。

3.社會矛盾調處機制不完善

社會矛盾調處的主要傳統方式是政府指導下的矛盾糾紛化解處置方式，為了維護社會穩定，各級政府設立專項“維穩基金”，強調“領導包案”、“屬地管理”，在面對新時代的各種問題常顧此失彼，矛盾糾紛日益增多難以化解，出現“政府失靈”的情況。

（1）社會矛盾調處方式簡單

城鎮化過程中，政府缺乏運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力，習慣采用經濟手段、政治動員等傳統方式解決矛盾糾紛。當民眾受到不公正對待或利益受損時，不是訴諸法律，而是習慣于通過信訪等渠道向政府求助，政府權力遠大于司法權威，最終損害了法治的權威和尊嚴。有時一些政府喜好“用人民幣解決人民內部矛盾”，花錢買平安。有些人抓住政府懼怕社會不穩定的心理，胡攪蠻纏為自己撈取不正當經濟利益，社會矛盾沒有化解，卻破壞了社會公正。

（2）社會群體參與社會矛盾調處不夠

城鎮化進程中錯綜復雜的社會矛盾不斷增加和激化，需要更多的群體積極參與配合化解矛盾。目前，我國社會組織不斷生成和迅速發展，這些組織是一種非營利性團體，能夠保護民眾利益，從而保障民眾意愿的實現。但政府對社會組織參與社會矛盾調處存在顧慮，同時這些組織自身的資金、能力、經驗等方面不足，制約了社會組織參與社會矛盾調處作用的發揮。企業單位等其他群體以生產活動獲利為主，缺乏參與化解矛盾的積極主動性，所以社會矛盾調處仍以政府為主，具有單一性。

（3）矛盾沖突引發的突發事件處置不及時

城鎮化過程中因征地拆遷、環境破壞帶來的利益沖突容易引發群體性事件，個別甚至演變成極端暴力事件，調處難度大，如果處置不及時出現失控，會造成破壞社會秩序的嚴重后果。面對此類事件，政府有關部門缺乏高效的聯動機制，相關信息不能上傳下達，難以做出正確決斷，延誤化解矛盾的最佳時期。同時輿情監控與引導機制不健全，可能導致網絡謠言滿天飛，網民為了吸引注意力捏造事實、傳遞危險信息，制造輿論壓力，加重了矛盾糾紛，影響社會矛盾調處工作。

三、健全城鎮化進程中社會矛盾預防與化解機制的建議

目前，我國正處于城鎮化建設的重要階段，面對日益復雜的社會矛盾糾紛，要堅持全面依法治國的思想，依法預防與化解社會矛盾，以法治引領城鎮化建設，建設城鎮法治化。要運用法治思維和法治方式解決矛盾，必須建立健全社會矛盾預防與化解的長效機制，協調各群體利益關系，控制社會矛盾向良性方向發展，最終促進城鄉社會的和諧有序。

1.健全社會矛盾預警機制

健全社會矛盾預警機制、識別潛在的社會風險因素并及時評估其嚴重程度，成為基層在發生社會矛盾風險時能夠作出快速反應的關鍵，能夠預防化解城鎮化建設中逐漸浮出水面亟需解決的各類新矛盾。

（1）大力構建網格化管理機制

網格化管理機制是基層政府全面迅速了解民情、把握社會輿論、準確研判民生問題的有效途徑，為城鎮建設創建一個和諧穩定的社會環境。要不斷探索網格化服務管理，形成一張“橫向到邊、縱向到底”的網格體系，做到“瑣事不出網格、小事不出社區、大事不出街道”。網格員通過采集基礎信息，做好網格內人口、房屋、社保、就業等基礎信息的采集工作；通過治安巡視排查，全面掌握社情，排查社區內矛盾糾紛，收集不穩定因素；通過聯絡社情民意，宣傳政策法規，做好網格內居民與村社區工作站之間的信息溝通、情況通報，做好居民訴求和愿望的登記。

（2）全面落實社會穩定風險評估機制

全面落實重大行政決策規則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經法定程序。[2]凡是有關人民群眾切身利益的重大決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點要強化土地征收、房屋拆遷、環境保護等領域的社會風險評估，做到應評盡評。要通過發放問卷及座談征求意見等形式，廣泛聽取民眾的意見，保障決策的民主性；通過召開專家論證會，推進決策的科學性，避免因決策不當引發社會矛盾糾紛甚至群體性事件的發生。

2.健全利益表達和利益協調機制

矛盾的實質是因利益產生的沖突，城鎮化過程中社會矛盾產生的重要原因就是民眾的利益訴求得不到及時有效的表達和滿足，同時又缺乏有效的利益協調方式來均衡利益的狀態。要健全科學有效的利益表達和利益協調機制，充分尊重民眾的話語權，維護他們的利益。

（1）完善利益訴求表達機制

越來越多的民眾要表達自身意愿與需求，要拓寬群眾利益表達渠道，通過完善對話民主協商機制，改變利益沖突信息不對稱的局面。首先要尊重老百姓利益表達的自由。政府要提供便捷的平臺，形成暢通的社情民意反映渠道，引導各相關利益群體用理性、合法的方式表達訴求。其次要完善信訪和聽證制度。要擴大聽證適用范圍，提升民眾的參與度；要為民眾信訪廣開言路，完善熱線電話、電子郵箱、信訪接待等公眾信訪的長效常態機制，以確保民眾遇到困難能夠更快、更直接反映問題。

（2）健全利益協調均衡機制

城鎮化過程中的利益主體主要有農村和城市、農民和集體、農民和非農居民等，利益協調均衡機制側重解決不同主體利益分配的不均衡和差異性。首先要建立公平的城鄉利益分配關系，逐步消除不平等的城鄉二元體制，要廢除針對農民工的各種制度性歧視，實現農民向市民身份的徹底轉變。其次要進一步完善法治化的公平分享機制，讓改革發展成果惠及全體公民，促進社會公平正義。[3]當前要重點完善土地征收、房屋拆遷等土地利益的公平分享機制，實現土地的級差利益的公平、合理分配；建立和健全保障性住房法律制度，保障中低收入階層的居住權；要完善教育公平機制，合理配置教育資源，減少教育不公引起的矛盾糾紛。

3.健全社會矛盾調處機制

積極探索社會矛盾糾紛解決的多元化、合理化機制，既是當今城鎮化發展的迫切需求，也是法治社會的重要標志。在矛盾顯現前期，要重視矛盾糾紛的疏導工作，將問題處理在萌芽狀態；矛盾糾紛出現后，要在化解中突出法治教育，落實處理責任，引導矛盾糾紛走上法治途徑。

（1）健全縱向上下聯動和橫向對接聯動機制

矛盾化解主體要根據不同的矛盾解決依據，互相配合銜接，高效解決矛盾糾紛。要以人民調解為基礎，著力抓好“三個對接”，即強化與司法調解對接，加大訴前調解、訴中委托調解和訴后委托執行和解力度，健全人民調解協議司法確認制度，提高人民調解協議的執行效力；強化與行政調解對接，重點加強與矛盾多發領域的行業主管部門對接協調，有效預防和減少行政訴訟；強化與公檢辦案對接，充分發揮駐派出所和檢察院調解的作用，對不夠治安處罰的治安案件和輕微刑事案件積極開展民事調解和刑事和解；強化與信訪工作對接，健全“信息互通、工作互動、結論互享”的工作機制。

（2）探索“社會化”調解等新機制

建立社區（村組）內的民間調解組織，由在社區（村組）內有一定威信的、熱心公共事務的離退休黨員、干部、教師、政法部門工作人員和社區居民自治小組長擔任“和事佬”，充分體現民主自治原則?！昂褪吕小眰兎止へ撠煛⒎制伞⒎诸^落實，將糾紛調解、普法宣傳、居民聯絡工作拓展到社區（村組）每一棟居民樓、每一個樓道。通過這些“社會化”調解機制，力求群眾內部矛盾、居民的生活訴求、社區住戶的問題能夠在第一時間處理和解決。

（3）健全信息公開與輿論引導機制

城鎮化過程中當民眾關心的利益分配情況、房屋分配情況公開不及時、不透明時，就會產生各種各樣的猜想導致謠言四起。政府要及時公布有關信息，如社會矛盾突發事件的起因、發展經過及具體處理手段，處事要公平正義，才能增強民眾的信任感。在社會矛盾調處的過程中，新聞媒體也起著重要作用，媒體的新聞報道要具有真實性、客觀性，杜絕傳遞虛假信息，引導民眾積極采取措施預防和應對社會矛盾，協助政府維護正常的社會秩序，形成積極參與調處社會矛盾的主流輿論。面對矛盾與沖突時，要充分發揮媒體的輿論監督作用，多方求證，既維護弱勢群體的切身利益，又監督政府依法行使權力。[4]

參考文獻：

[1]統計局：2018年人口總量平穩增長 城鎮化率持續提高[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/290551939_162758

[2]楊玲.論預防和化解廣州社會矛盾的法治途徑[J].探求，2014（2）

[3]施美萍、黃燕翔.建立健全基層社會矛盾的預警與化解機制探究[J].長春理工大學學報 （社會科學版），2015（9）

[4]章雅惠.“鎮改街”視閾下危機預防體系研究[D].山東農業大學碩士學位論文，2017

作者簡介：

卿紅（1970--）女，湖南省隆回縣人，中共株洲市委黨校副教授，西南政法大學法學學士，湖南大學法律碩士，研究方向：法理學。