淺談基層財政績效與預算管理的融合問題

張喆

摘 要：近來，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》提出全面實施預算績效管理已經成為財政預算工作的重點，確定了市縣預算績效管理體系完成的時間節點，這就使財政部門更加積極推進績效管理工作。本文就績效與預算管理的融合問題進行討論，提出幾點認識。

關鍵詞：預算績效管理；預算編制；預算執行

2018年11月，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，這是黨中央、國務院實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，對于深化預算管理制度改革具有重要意義?！兑庖姟访鞔_要求將全面實施預算績效管理作為當前和今后一段時期財政預算工作的重點，同時也提出了時間節點，即：到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。目前，全國各地財政部門正借著改革的東風積極推進預算績效管理工作，基層財政績效與預算管理的深度融合問題已成為績效管理工作的重點和難點。作為一名基層工作者，現提出以下幾點認識。

一、基層財政績效與預算管理深度融合存在的問題

（1）預算編制方法不能滿足績效管理要求

目前基層財政主要采用定額定員的預算編制方法。按這種方法核算支出，使得各預算單位的公用經費與編制人數及年人均標準掛鉤，無法對基本支出構成的影響因素進行分析，績效管理無法深入。而公用經費的標準還存在大多單位標準偏低的情況，一些單位的基本支出總量不足，難以滿足日常工作的開展，在預算編制過程中為爭取資金，通過申請專項資金等方式來確保單位正常運轉，使預算編制缺失績效約束。

（2）專項資金的投入使用存在績效

部分專項資金的投入核算也是以人數及標準為依據，存在同一項目往往在不同地區、不同條件的單位進行等額投入，資金投入量與實際需求和任務不匹配，缺少嚴格的邏輯關系。項目單位在使用時，根據“?？顚Ｓ谩钡囊?，會存在資金結余或一部分資金無法支出，從而導致專項資金大量閑置，使用績效不高。

（3）績效評價結果在預算編制過程中應用不高

基層財政績效評價結果應用機制還處于探索階段，績效評價較多地停留在反映情況、找出問題、完善管理等定性層面，定量分析較少，評價結果中缺少預算管理、資金核算等方面的量化結論，無法為預算編制提供數字參考。再加之基層績效評價的專業水平有限，評價結果缺乏權威性和客觀性，因此，評價結果在基層預算編制過程中應用不高。

（4）績效管理對預算執行的約束力不高

由于預算編制中績效參與度不高，會導致預算執行時單位“有錢不能用”與“想用沒有錢”的現象。在國庫集中支付模式下，各預算單位的經費不能混用、不易調劑，這樣雖然加強了預算的執行管理，保證了專款專用，但削弱了單位自身對資金的統籌能力，降低了資金的使用效率。一方面預算單位由于資金使用不匹配等情況不主動申請，而財政由于預算執行的壓力急于撥付相關資金及時到達各單位，造成資金閑置；一方面預算單位由于支付進度的壓力，無暇顧及資金的使用效益，為了趕進度突擊花錢，從而造成資金績效管理缺失。

（5）基層財政存在“先天性不足”

基層財政由于自身財力有限，扣除必要支出后，可支配的資金十分有限，基層政府在安排財政資金時，利用績效手段會使部分項目的資金削減，這樣會讓各部門對績效融入預算產生了抵觸情緒。然而，基層財政部門屬于政府的成員單位之一，與各部門是同級關系，由財政牽頭，單方面推進績效融入預算顯得力不從心，存在“先天性不足”。

二、加強財政績效與預算管理深度融合的對策

（1）將績效理念深入到各預算單位

基層財政可以利用自身資源開設專題講座，以績效管理內容為主，結合相關案例為各部門進行講解，通過講座有效擴大績效管理的認知度，強化各部門是預算績效管理的第一責任人意識，推動各單位業務部門和財務部門的工作融合，提高各預算單位績效管理的組織保障工作。

（2）完善基層預算績效管理的制度體系

基層財政應從預算編制、執行各環節入手，找出績效與預算管理的主要融合點，建立適合當地的預算績效管理制度體系。

在預算編制過程中，要加強預算編制與事前績效評價、評價結果應用、績效目標管理的融合。在重大項目支出列入預算時，要對項目開展事前績效評估作為列入預算的參照，項目支出須申報績效目標方可列入預算，并且要與上年項目的績效評價結果掛鉤。

在預算執行過程中，要加強績效監督與績效目標及預算執行進度之間的融合。建立項目跟蹤機制，按照項目進度和績效情況撥款，對存在嚴重問題的要暫緩或停止預算撥款。完善用款計劃管理，使用款計劃的撥付與績效目標實現程度和預算執行進行掛鉤。

（3）創新預算編制的方法和管理模式

基層財政應積極探索預算編制方法存在的不足，將預算編制與績效管理相結合，使“定員定額”變為按照各單位實際承擔職責和工作任務進行核算，提高預算編制的準確性。項目支出應引入第三方論證評審機制，使項目得到充分論證后，根據權重將項目排序，按順序優先安排預算資金。

（4）改革專項資金投入使用的機制

基層財政應及時掌握各單位的實際情況，根據專項資金的不同性質及用途結合實際情況差別對待，根據具體工作任務制定分配標準，同一專項資金在不同時段要根據實情進行不同的分配。另外，基層財政需要適度改進專項資金的使用機制，提高各單位對專項資金的統籌能力，允許專項資金在相近項目間互相調劑使用，削減單位的沉淀資金和財政存量資金。