軌道交通資產管理問題及對策研究

閃靜

摘 要：隨著城市化進程的加快，城市軌道交通近年來快速發展。國內大中型城市近年來均開始投資修建地鐵，城市之間也不乏相互交流地鐵建設經驗，取長補短。軌道交通資產是提供公共交通服務的物質基礎，能夠支持經濟社會全面發展，也是財政收入的來源渠道之一。城市軌道交通資產管理是一項復雜、艱巨的系統工程，涉及專業多、時間跨度大、資產種類與數量龐大，在管理的維度上還涉及建設與運營等因素。然而，軌道交通領域目前普遍存在重建設、輕管理的現象，資產管理存在轉固不及時、家底不清、浪費甚至流失以及相關制度建設滯后等問題。從北京市軌道交通現狀來看，由于還未形成系統的管理辦法，相關單位職能及管理流程欠規范，造成資產入賬不及時，資產后期變動缺少基礎數據，給資產管理帶來了難度。文章分析了北京市軌道交通資產管理存在的問題，提出改進資產管理的建議，并提出需要地方政府層面協調解決的資產管理事宜。我們認為軌道交通作為一個新興行業已初具規模，軌道交通資產管理存在的問題也具有高度相似性，但資產管理主要局限于各軌道交通企業，那么各地行業主管部門是否就軌道交通資產管理形成全面管理體系，是值得我們未來探討的方向。

關鍵詞：軌道交通；資產管理；管理主體；會計核算；稅務籌劃

一、前言

北京市軌道交通歷經了2008年-2018年十年的飛速發展。截止2017年底，北京市軌道交通已通車線路22條，運營里程608公里，在建線路20條，線路長度338公里，未開工線路4條，線路長度55公里。巨大的投資增長帶來了軌道交通資產的持續大量增長。由于軌道交通資產屬于基礎設施，其公共的屬性決定了只能由政府作為投資人。企業作為政府出資代表代政府持有軌道交通資產，對資產管理不夠重視，投資、建設、運營環節存在脫節現象，后期資產管控中出現諸多難題。筆者以北京地鐵為例，從資產管理主體、價值管理過程、稅務模式分析、會計核算政策以及實物管理標準五個方面對軌道交通資產存在的問題進行探討，并提出改進建議。同時提出了地方政府需要在資產管理中協調解決的事宜，以期從管理主體、管理方法、監管責任等方面改進軌道交通行業資產管理。

二、北京市軌道交通資產特點

（1）資產管理主體多元化。北京市地鐵采用三分開體制，即“投資、建設、運營”由不同的公司來負責。北京市各條地鐵線路均采用項目法人制，成立法人公司（即線路投資公司）。線路投資公司負責地鐵建設資金的籌資和投資，地鐵建設委托建設管理公司，線路建成通車后委托運營單位運營。在軌道交通資產管理過程中，三個主體各司其職，發揮各自公司在專業領域的優勢，保證軌道交通資金供給、軌道交通建設和軌道交通運營。

（2）專業性強、數量大。軌道交通固定資產是指軌道交通線路投資所形成的資產，主要包括土建、線路、車輛、通風、空調、采暖、給排水及消防系統、供電、通信、信號、電梯與自動扶梯、自動售檢票、乘客信息系統、火災自動報警、環境與設備監控、站臺門系統、路網中心、通用設備、測量設備、綜合監控、人防技防等專業，具體按照《北京軌道交通資產管理信息系統編碼規范》進行界定。2017年底，北京市軌道交通轉固資產1435.98億元，在建工程1913.62億元。

（3）不計提折舊政策。根據相關規定，北京市軌道交通資產不計提折舊，資產所需更新改造資金由財政安排更改專項資金。

三、軌道交通資產問題分析

（1）多頭管理，協同管理水平不高。由于北京地鐵投資、建設、運營三分開的體制，導致業主單位、建設管理單位和運營單位三方對資產的管理角度不統一。業主單位按照工程財務決算的口徑對資產進行分類和管理，關注資產轉固、資產變動和資產處置；建設單位依據工程初步設計概算和基建會計制度來管理資產，關注資產自建設到結算過程中的合規性和價值管理；運營單位注重實物運營和管理，關注資產的使用狀況、維護維修和更新改造。在這三種維度下，資產的名稱、分類、價值等信息彼此間有一定的差異，核查并消除差異需要比較長的時間。

（2）價值確認難度大，資產轉固周期長。財務竣工決算是對基建項目最終成果的確認。軌道交通投資大，合同多，工程變更多，加上工期的影響，過程資料難以實現真正的完備與齊全。一旦施工出現問題引起工程變更，會直接導致單項工程結算出現爭議進而影響竣工財務決算。再加上工程結束施工單位人員變動或解散，因此，在啟動決算財務編制工作時，資料的收集、整理就變得很突出。竣工決算的另一個難點是交付使用資產明細表的編制，軌道交通資產專業性強，資產類別多，而這一切都起源于合同，合同簽訂的形式多種多樣，有固定總價合同、有單價合同，如何將合同與資產明細表聯系起來，確實是一個難題。軌道交通工程投資大、合同多，軌道交通資產轉固需要經歷工程結算、結算審計、決算編制、決算評審、決算批復，決算批復是資產轉固的依據。在此期間，有些資產已進行更改或報廢，由于沒有轉固，無法進行賬務處理，造成賬實不符。

（3）稅務籌劃不到位，資產成本偏高。軌道交通企業屬于資產密集性行業，全面營改增對其來說無疑是一個好消息，但由于對稅務籌劃不到位，產權單位沒有享受到營改增的紅利，資產成本偏高。在后續資產管理中，資產原值與實際價值偏離較大，價值管理失真。產權單位是軌道交通的投資主體，也是資產的所有權人。由于北京市地鐵采用投資、建設、運營三分開體制，在建設階段，產權單位將工程建設全權委托建設管理單位，未取得資產建設期的發票形成留抵進項稅。尤其是在全面營改增之后，土建施工也納入增值稅征收范圍，產權單位損失了更多的進項稅額。在運營階段，票款收入直接由運營單位持有并繳納稅款。由于運營單位不能享有資產的建設期進項稅抵扣，所以選擇了簡易征收政策。而產權單位的進項稅長期處于留抵的狀態。上述稅務模式一方面造成了產權單位未取得資產的發票，不能抵扣進項稅，另一方面又造成了產權單位取得的進項稅長期留抵，不能充分享用營改增帶來的抵稅效應。對整個軌道交通行業來講是一種資源的浪費，提高了資產成本，加重了行業稅負。

（4）折舊政策導致資產報廢無法賬務處理，賬實不符

北京市軌道交通資產不計提折舊，資產所需更新改造資金由財政安排更新改造專項資金解決。按照政府補助會計準則，與資產相關的政府補助確認為遞延收益，并在相關資產使用壽命內按照合理、系統的方法分期計入損益。正常計提折舊的情況下，折舊費用計入成本費用，同時將相對應部分的遞延收益結轉至營業外收入，收支相抵對利潤表不產生影響。資產不計提折舊時，遞延收益無法分期計入損益，導致遞延收益 和固定資產金額同步增長，造成資產虛增，同時資產報廢時根據原值確認資產報廢損失，對產權單位利潤表造成巨大影響。

由于上述原因，近些年來軌道交通資產無法在賬務上進行報廢處理，賬面資產虛增，賬實不符。已無法使用的實物資產需要存儲空間，也為運營單位帶來了困難。

（5）欠缺更新改造標準，無統一頒布的資產使用年限

各項目實施單位申報的更新改造項目無具體更新改造標準，無法精確區分運營維護和更新改造，隨意性較大。業主單位審核也無據可循。對于項目申報單位，如何界定是更新改造還是維修維護全憑歷史經驗。這種模式會導致應當資本化的資產被費用化處理，導致資產流失。軌道交通資產沒有政府部門統一頒布的使用年限規定，雖然目前軌道交通不計提折舊，但是資產使用年限對于資產全生命周期管理有著重要的指導作用。如果沒有資產使用年限數據，產權單位對于軌道交通固定資產更新改造期限和報廢的界定缺少標準依據，難以判定運營單位申請更改或報廢的固定資產是否真正達到相關條件，容易造成未到更改期的資產提前更改，仍有利用價值的資產提前進行報廢處理，無法有效延長資產使用壽命，提高資產使用效率。

四、改進軌道交通資產管理的建議

（1）建立投資、建設、運營三方協同管理框架，構建資產全生命周期管理體系

由于北京市地鐵投資、建設、運營三分開的體制，資產管理呈現碎片化特點，任何一個主體都沒有掌握資產管理的全景圖，三方協同管理框架的建立十分必要。

構建協同管理框架，首先需要統一資產管理維度，包括資產分類標準和編碼、更新改造標準、維修維護標準；其次需要建立軌道交通行業的資產管理制度，設立具體的管理規范和操作程序；再次投資、建設、運營三方應加快資產信息化對接，加強資產的可追溯性。

針對協同管理中各方的權責利，可在委托建設管理協議和委托運營管理協議中做詳細約定，明確彼此在資產形成、移交和運營管理方面的責任，并加強履約意識和責任意識。

軌道交通資產形成歷經前期規劃、工程建設、通車運營、更新改造、報廢退出等過程，全生命周期管理即當資產從一個生命周期階段到另一個生命周期階段時，會留下足跡，創造價值，形成一條價值鏈。對資產生命周期的管理，即對足跡和價值鏈的管理。通過記錄足跡，評估價值，完善和改進形成的價值鏈，從而實現資產的高效利用。

（2）規范竣工決算編制，縮短資產轉固周期。

考慮到決算編制的難點，可在會計科目體系設計時就考慮竣工財務決算需求，除按照會計制度要求設立明細科目，還應當考慮到工程概算、固定資產，將會計科目與概算、固定資產分類結合起來，將竣工財務決算工作提前到日常會計核算中去。

目前軌道交通項目竣工決算年限平均為3年，仍有提升空間。建議在各環節中擠壓時間，例如工程結算可隨工程進展同步進行，無法同步開展的結算可在通車前開展，盡量減少集中大量結算。資產核查和盤點可在工程驗收時同步進行，資產移交也可在恰當的時點提前引入運營單位進行。如果這些過程中的基礎工作做得扎實，會節省后續決算編制環節的時間，也會加快資產轉固的速度。

（3）規范資產發票開具，統籌投資、建設、運營階段的稅務模式。

產權單位是資產所有者，從票產合一的角度來看應該取得資產的發票，建議通過三方合同的形式，即產權方、建設管理方和供應商共同簽訂合同，約定資產的發票開給產權單位，這樣操作可以降低資產成本，解決產權單位進項稅抵稅的問題。

在運營環節，建議票款收入歸產權單位所有，由產權單位繳納稅款，由于產權單位取得了建設期大量的進項稅留抵，在運營開始初期稅負為零，運營后期資產發生更新改造仍然會有大量進項稅抵扣，產權單位幾乎會維持一個零稅負。產權單位和運營單位之間簽訂委托運營協議，向運營單位支付委托運營服務費，運營單位按照服務業繳納稅款，運營單位發生的成本費用也可以抵扣進項稅，綜合來看，運營單位的稅負會降低，產權單位在相當長的時期內維持零稅負，整個行業的稅負都會降低。

（4）創新不計提折舊下資產報廢處理方法

根據我市現行的軌道交通資產折舊政策，軌道交通資產不計提折舊，由市財政局單獨安排更新改造專項資金用于滿足必要的更新改造工作需求。一方面，固定資產計提折舊，根本目的是保證在一定的期限內固定資產在實物形態上得到更新；在價值（貨幣）形態上得到補償。產權單位對軌道交通資產不計提折舊，收到更新改造專項資金計入“遞延收益”，使用更新改造資金形成新的資產計入“固定資產”，原資產報廢時沖減“固定資產”和“遞延收益”。軌道交通不計提折舊只是階段性的增大了企業的資產價值，當資產報廢處理后增大資產價值的問題就解決了，從長期來看這種核算模式與計提折舊本質上是一致的，是符合企業會計基本原則的。

（5）建立更新改造實施標準，研究軌道交通資產使用年限。

針對更新改造標準不完備造成的申報隨意性和有可能造成的資產流失，產權單位應聯合政府相關主管部門制定并出臺軌道交通資產更新改造實施標準和細則。建議產權單位聯合運營單位完成軌道交通資產各專業現有更新改造情況的調研，包括更改年限、更改方式、更改原因，在調研的基礎上可聘請專家對各類資產出具更新改造實施標準和細則，使得更新改造工作有據可依，充分清楚。

軌道交通資產是公共基礎設施，具有為公眾服務的特點，雖然現階段不計提資產折舊，但使用年限仍然是資產的一種重要屬性，北京市軌道交通發展歷史悠久，通車線路眾多，可以對資產歷史數據進行分析和歸納，統計每一專業資產的出廠使用壽命、實際使用時間，結合日常維修數據和國家對相關資產的年限標準，制定北京市軌道交通資產使用年限標準，并由政府部門頒布執行。

（6）爭取政府部門的政策支持

由于北京市地鐵投資、建設、運營三分開的體制，資產管理分布在三家企業當中。資產管理縱向涉及各級企業、國資委，橫向牽扯發改委、財政局、交通委等多個主體，需要執行各個層面的法律、規章、制度等，因此需要政府層面的重視、參與、決策。建議地方政府層面著手協調解決的資產管理事宜包括：

1.頒布軌道交通行業資產管理制度

企業頒布的資產管理制度只能約束本企業，由于投資、建設、運營三家企業資產管理的視角不同，需要權威、統一的管理規定指導開展具體工作，政府頒布的行業資產管理制度無疑是最恰當的。管理制度應涵蓋資產生命周期各階段，同時應標準合理、操作可行，成為各管理主體的操作指南。

2.加強政府層面組織管理

軌道交通資產管理牽涉政府部門眾多，有必要成立專門的工作組，集中式管理。例如北京市設置了軌道交通重大事項指揮部來統籌負責地鐵建設期間的事宜，那么資產管理也可按照上述模式設置專門機構作為牽頭部門，統籌安排資產管理事宜，高效方便。

3.設置有效的激勵手段。

為提高資產管理效率，促進企業改進資產管理狀況，政府層面有必要通過績效考核、問責等手段設置一套指標體系，對資產管理主體進行系統的、全面的監管。

五、結束語

總之，軌道交通行業正在逐步發展和壯大，受各地投資體制和管理要求的影響，軌道交通資產既呈現出一些共性又不缺乏個性的特點，隨之也出現了各種各樣的問題，筆者以北京市地鐵為例，對軌道交通資產的特點和管理問題進行了分析，提出了解決建議，并呼吁政府主管部門層面為軌道交通行業的發展給與政策支持，為未來的軌道交通資產管理積累經驗。

參考文獻

[1]蒲軍. 城市軌道交通資產管理的探討[J]各界，2017（18）：40-41.

[2]劉元明. 軌道交通資產管理存在的問題及對策研究[J]財會學習，2018（14）：199-200

[3]許慧娟. 軌道交通企業資產管理問題與措施分析[J]財會學習，2018（1）：196-196.