優化事業單位內部控制的對策研究

吳琳

摘 要：事業單位內部控制是指事業單位為加強對單位業務活動的管理，通過制定彼此相互關聯的制度、規范流程以及實行有成效的措施，對過程中存在的風險進行防范與監控的過程。具體包括靜態的控制和動態的控制兩個層面。從靜態的控制層面上看，內部控制是事業單位為了有效防范和管理控制業務活動的風險而建立的內部管理制度及具體落實適合本單位的控制措施和有效的執行程序；從動態的控制層面上看，內部控制是為實現事業單位以自我約束為目的的內部管理以及內部管理逐步規范化的過程。因此，內部控制是一種制衡約束機制，防控的是風險，而不是對個人的約束，它是將風險控制在可接受范圍內。同時，建立內部控制體系是落實財政部及北京市財政局的文件要求，財政部財會【2012】21號、北京市京財會[2014]125號文件，都明確了要求事業單位開展內部控制建設的工作是為了提高事業單位的管理能力，加強廉政風險防控機制的建設。本文闡述了事業單位內部控制的基本內容、主要目標、現實意義和實施原則，分析了現階段事業單位內部控制遇到的主要問題，并在此基礎上提出了相應的對策建議。

關鍵詞：事業單位；內部控制；風險管理

一、事業單位內部控制概述

（1）事業單位內部控制的基本內容

事業單位內部控制建設以預算管理為主線，以資金管控為核心，以科學的風險評估為基礎，以流程梳理與機制建設為重點，依托信息化手段，將制衡機制嵌入到內部管理制度之中，實現對單位內經濟活動風險的事前防范、事中控制、事后監督的一整套風險防控體系。具體包括靜態的控制和動態的控制兩個層面。從靜態的控制層面上看，內部控制是事業單位為了有效防范和管理控制業務活動的風險而建立的內部管理制度及具體落實適合本單位的控制措施和有效的執行程序；從動態的控制層面上看，內部控制是通過制定彼此相互關聯的制度、規范流程以及實行有成效的措施，為實現事業單位以自我約束為目的的內部管理及內部管理逐步規范化的過程。

（2）事業單位內部控制的目的

有效建立和具體實施內部管理所需要實現的目的是事業單位內部控制的目標，而內部控制目標體現出的是其管理屬性，主要包括五個方面：

1.保證事業單位業務活動的合法性與合理性

事業單位業務活動的合法性與合理性是本單位內部控制最基本的目標。通過制定相關的制度、流程的梳理、實施有效的措施及具體高效的執行，科學合理的保障事業單位在法律法規準許的范圍內展開各項業務活動，符合有關預算、財政國庫、資產、建設項目、會計管理等各個方面的法律法規和相關的規定，防止違法違規行為的發生。

2.保證事業單位資產使用的安全性與有效性

事業單位的各類資產存在被挪用、貪污、違規處置、閑置的風險，或存在賬外賬的資產，因此必須采取有效的監管措施用以保障本單位資產的安全。在能夠確保事業單位資產安全的前提下，還應該保障有效的使用本單位資產。為了將資產的管理與預算的管理、政府采購的管理有機結合，事業單位更應該加以充分利用內部控制建設。優化資源間的配置，充分發揮出資產的效能，提高財政資金的使用效益。

3.保證事業單位財務信息的真實性與準確性

事業單位應當按照內部控制規范要求強化財務核算和預、決算的管理，確保財務基礎信息的真實性及準確性，并通過加強財務基礎信息的分析和成果的運用，為審計部門的監管和單位內部的管理提供信息支持。

4.預防腐敗和防范徇私舞弊

事業單位存在腐敗和徇私舞弊的源頭就在于對權力缺乏有效的監督和制約。內部控制的核心內容就在于相互制約，科學合理的運用內部控制具有普遍意義的規律和最基本的方法，將監督和制約的機制嵌入到單位內部的管理機制當中，加強單位內部監測并進行控制，建立和實施的內部控制要加以充分利用，起到“關口前移”的作用，有效實現預防腐敗和防范徇私舞弊的目的。

5.提高事業單位公共服務效率和效果

事業單位以提高公共服務效率和效果作為本單位業務活動的總體目標，它更是事業單位內部控制的最終目標。它以前四項目標為基礎，前四項目標作為事業單位有效履職的物質基礎，更是實現事業單位提高本單位履職能力和服務效果的目標。

因此，實施內控規范是落實十八屆三中全會精神的重要舉措。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：要深化行政體制改革，堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，把權力關進制度的籠子里，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。

（3）事業單位內部控制工作開展的原則

1.全面性原則。事業單位內部控制應當貫穿于單位業務活動的決策、執行和監督的全過程，實現了對本單位業務活動的全面監控。

2.重要性原則。在全面控制的基礎上，事業單位的內部控制更應該重點關注本單位重要的業務活動及經濟活動的重大風險。

3.制衡性原則。事業單位內部控制應當在單位內部形成部門管理、職責分工、業務流程等方面相互制約和相互監督的機制。

4.適應性原則。事業單位內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外部條件的變化、單位業務活動的變化和管理要求的提高，不斷進行完善和修訂。

二、開展事業單位內部控制建設的流程

（1）內部控制準備階段

內部控制工作的實施過程，需要對事業單位已有的內部控制情況進行梳理，在梳理的基礎上予以完善，形成符合財政部和北京市財政局要求的內控工作成果。需要單位相關部門提供資料。

（2）進行風險評估

為確定事業單位業務活動存在的風險，需對當前可能存在的風險進行全面、系統和客觀的評估，作為完善內部控制的基礎。

內部控制評估包括單位整體方面和具體業務流程方面。單位整體方面的評估，包括內控的工作組織、機制建設、完善內部管理制度以及關鍵崗位人員的管理等情況。具體業務流程方面的評估，包括預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等。

（3）梳理業務活動風險點

風險評估完成后，需從各個業務所面臨的內外部環境入手，研究各種環境對本單位內部控制所產生的負面作用，采取各種有效的方法進行風險定量和定性的評估。根據業務特點查找存在的風險點，組織有關人員，針對單位部門和崗位的設置進行研究和分析，從專業的視角分析事業單位業務活動中存在的各種風險，尤其是對經濟利益流出的具體風險進行全面的分析。組織業務人員或者專家，確定業務中存在的風險點以及具體業務流程中的風險，提出整改措施。

（4）撰寫風險評估報告和內控工作手冊

該部分為事業單位內控工作的結果，最終形成一套完善的內部控制工作手冊，使各種業務活動都能夠從手冊中找到依據執行，真正做到有據可依。

（5）總結及試運行

內控手冊形成后，要總結內控建設工作經驗，匯總內控工作成果；制定事業單位內部控制體系運行計劃和完善機制，并進行試運行。事業單位開展內控體系試運行期間要進行風險測試，及時反饋執行中的問題，執行機構要及時研究，提出應對措施，修改完善單位內部控制手冊。

三、目前事業單位內部控制存在的主要問題

（1）部分事業單位重視程度不夠

部分事業單位在開展內部控制建設階段初期存在內部控制觀念淡薄等問題，其原因首先在于單位領導重視程度不夠，對內部控制工作開展的原則認識不到位，內部控制的意識薄弱，只重視單位的發展，而忽略了本單位的內部控制。其次，財務人員對內部控制制度理解不深刻，整體的專業素養亟待提高。最后，項目人員對內部控制的知識缺乏基本的了解，將內部控制工作看成僅僅是財務部門的事情，與自身關系甚小，而將此項工作作為一項任務來完成，導致工作進度較慢，效率不高。

（2）重大事項決策機制普遍缺失

部分事業單位未建立重大事項的集體決策機制，權力運行中決策權、監督權、執行權三權不能做到相互制約，職責不夠明確。未建立領導班子集體決策科學化、制度化、專業化的有效機制，重大事項不是根據相關規定和本單位的實際情況來認定而是不顧實際情況，只追求當前利益。特別是規模小的事業單位，難以形成集體決策機制。

（3）事業單位業務層面制度不完善

有些事業單位在業務層面的制度不健全不完善，包括固定資產的管理、采購的管理、合同的管理等幾項重要的經濟業務制度，一方面是缺少制度，大部分都沒有建立起完善的管理制度，另一方面經濟業務管理職責不清晰、未明確歸口管理部門，例如固定資產管理、采購管理等方面普遍存在上述問題。同時，有些事業單位雖然制定了一系列的內部控制制度，但是沒有嚴格執行各項規章制度，內部控制制度只是流于形式，而為真正落實到具體工作中，最終導致有章不循，違章不究，未能將內部控制制度發揮其應有的作用。

（4）固定資產管理不規范

有些事業單位規模較小、資產量不大，資產管理部門缺失，對固定資產的管理不夠規范。首先，固定資產購置預算編制缺少可行性研究報告，決策和審批程序不明確。其次，購置固定資產后未設置臺賬，領取時未有出庫手續，缺乏對固定資產實施有效的管理。最后，未對固定資產進行分類、編號。存在未定期盤點或未留存盤點資料等情況，未能對固定資產實施有效的管理。

（5）采購管理不規范

部分事業單位采購管理不規范，例如固定資產、辦公用品、委托服務等采購，未設置采購歸口管理部門，由各需求部門自行組織采購，采購資料不完整、決策程序不完善、采購過程缺少監督檢查、成果缺少驗收等情況。

（6）合同管理不規范

某些事業單位對于合同的管理存在以下幾方面的問題：一是有些事業單位未明確合同的歸口管理部門，未對合同進行統一管理、統一編號，未建立合同臺賬。二是缺少對合同的簽署管理，未按照規定的權限和程序進行簽署，合同專用章的管理制度不完善。三是合同散存在各業務部門中未進行歸檔，合同執行情況也缺少匯總分析、報告等，財務人員對合同的收付情況缺少核對檢查。

（7）預算管理不夠規范

部分事業單位存在預算編報程序不規范、預算編制過程未留存紙質資料、審核過程未簽字留痕等情況。例如基本支出部分預算普遍缺少支撐材料，內部審核過程也沒有審核人簽字確認。容易出現職責不清，出現問題無法追根溯源的情況。同時，預算執行差異率較大，主要存在經營收支部分的差異。

四、加強事業單位內部控制建設的應對措施

（1）提高事業單位的重視程度

首先，各事業單位領導要對內部控制建設工作的重要性要有充分的認識，全力支持開展內部控制制度建設工作。其次，加大對財務人員的培養力度，提高專業素養。最后，加強項目人員對內部控制的理論學習，提高項目人員對風險的分析和判斷的能力。通過集體學習，交流討論等各種形式的培訓，增強全體人員的風險管理意識，使事業單位各層級都能重視此項工作的開展。

（2）加強事業單位重大決策制度

認真梳理事業單位的人員配置及業務特點，建立適合自己單位的“三重一大”決策制度，例如規模較小的事業單位，建議吸收中層干部或骨干人員到重大事項議事決策過程中，解決了因領導職數少、難以做到民主決策的問題。同時，加強外部審計、積極支持上級單位及財政部門審計監督等措施，有效彌補監督不足等問題。

（3）加強業務層面制度建設

事業單位應完善預算、收入、支出、固定資產、采購以及合同等六大業務層面的制度，明確各項重要經濟業務的歸口管理部門、崗位職責以及業務流程，從根本上解決業務層面制度不健全的問題。加強對制度執行及效果的監督，將各項制度真正落實到工作實踐中，使每項工作的開展都有據可依。

（4）完善資產管理辦法

事業單位應完善資產管理辦法，明確資產管理要求。首先，各事業單位應成立專門的固定資產管理部門，由該部門根據本單位實際需求編制本年度固定資產購置計劃，按照審批程序確定購置固定資產預算。其次，由固定資產管理部門按照相關要求統一采購，符合政府采購的固定資產應走政府采購程序。再次，應建立固定資產臺賬，將資產的管理責任落實到該資產的實際使用人。最后，嚴格按照管理辦法定期組織全面清查盤點工作，并將完善固定資產盤點記錄，要求資產使用人及盤點人、監盤人等簽字確認。

（5）規范采購業務

事業單位應建立采購管理制度，對各單位采購業務進行歸口管理，明確采購部門職責，建立采購流程圖、采購審批表等，規范采購業務。采購管理部門也應加強過程管理，留存好采購相關資料，及時歸檔，自覺接受紀檢、審計等部門的監督檢查。

（6）強化合同管理

首先，事業單位應建立合同管理制度，明確合同歸口管理部門及其職責，建立合同臺賬，完善合同簽訂前的資質審查、合同談判、合同條款審核、預算審核、合同審批、成果驗收及合同資金收付等方面的要求，加強規范合同管理。其次，制定合同簽署及合同專用章的管理制度，嚴格按照相關制度和程序簽署合同。最后，隨時對合同進行歸檔，項目人員與財務人員定期對合同的執行情況進行匯總，掌握合同的執行進度，保質保量的完成本單位的各項任務。

（7）提高預算的科學性與準確性

事業單位應制定預算管理辦法等措施，讓各單位意識到預算編報過程的重要性，明確預算管理部門及崗位職責，按照預算編制的具體要求，規范預算編報程序，做到每項預算依據充分、每次審核都留有痕跡。同時，加強預算的計劃性與科學性，減少預算的調整，提高預算的預見性，強化預算的約束力與控制力。

總之，內部控制建設是事業單位內部管理的重要組成部分，是事業單位的“指揮棒”。事業單位只有在內部控制的監管下才能實現社會效益與經濟效益共贏，發揮事業單位的真正使命。

參考文獻

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