鞏固和完善農村基本經營制度

李飛 周鵬飛

摘 要：2017年11月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議第一次審議了《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》。2018年10月，第十三屆全國人大常委會第六次會議第二次審議了修正案（草案）。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議第三次審議后通過了修正案。修正案重點圍繞農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權”分置，農村土地承包關系保持穩定并長久不變、土地二輪承包到期后繼續延長，完善土地承包經營權權能，維護進城務工落戶農民土地承包權益，保護婦女土地權益等重大問題作了修改。為了全面理解這一事關億萬農民的重要法律制度，十三屆全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員劉振偉對法律修改作了解讀。

關鍵詞：農村；經營制度；土地承包法；修改

答：《中華人民共和國農村土地承包法》于2002年8月經第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，自2003年3月1日起施行。2009年8月，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議作出決定，將法律中的土地“征用”修改為“征收、征用”。2017年11月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議第一次審議了《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》。2018年10，月第十三屆全國人大常委會第六次會議第二次審議了修正案（草案），12月第十三屆全國人大常委會第七次會議第三次審議后通過了修正案。

2002年的農村土地承包法，對穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，維護農村土地承包經營權人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，發揮了重大作用。實踐證明，農村土地承包法確立的農村基本經營制度是符合國情的。農村土地承包法實施以來，我國經濟社會快速發展。從宏觀層面看，國家工業化、城鎮化、信息化加速推進，對農業農村經濟發展和農民增收提供了強有力支撐，但在土地、資金、勞動力等生產要素流動上，又對農業和農村經濟發展提出新挑戰。從農村內部看，隨著農業農村現代化水平的提升，大量富余勞動力轉移到城鎮就業，各類新型農業經營主體大量涌現，土地流轉面積擴大，規模化、集約化水平提高，土地經營方式呈現多元化格局。農業產業化、水利化、機械化、標準化及科技進步，都對完善農村土地制度提出新的要求。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權“三權”分置及經營權流轉的格局；維護進城務工落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，依法規范權益轉讓；允許承包方以承包土地的經營權入股和發展農業產業化經營，探索承包土地的經營權融資擔保；健全工商資本租賃農地的監管和風險防范制度，加強用途管制，嚴守耕地紅線；建立完善土地承包經營權確權登記制度；保障農村婦女的土地承包權益；在農村集體產權制度改革中確認農村集體經濟組織成員身份等。黨的十九大報告進一步明確提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。把被實踐檢驗行之有效的農村土地承包政策及實踐中的成功經驗轉化為國家法律規范，是完善農村土地承包法律制度首先要考慮的問題。

2 問：土地承包法這次修改了哪些內容？

答：主要有9個方面的內容：

2.1 明確了農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權“三權”分置

在2013年召開的中央農村工作會議上，習近平總書記指出，“要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權‘三權分置及經營權流轉的格局。“三權”分置改革是繼家庭承包責任制之后農村改革的重大制度創新，從理論和實踐豐富了農村雙層經營體制的內涵。家庭聯產承包責任制實現集體土地的“兩權”分離，主要解決調動億萬農民的生產積極性問題，“三權”分置主要解決農業適度規模經營、集約化經營及發展現代農業問題。

2.1.1 集體土地所有權

農村集體土地所有權是經歷了土地改革、初級社、高級社、人民公社等發展階段，由自然資源與國家、集體長期投入形成的。我國憲法規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。物權法規定，農村集體土地“屬于本集體成員集體所有”。農村集體經濟組織或者村委會代表集體經濟組織行使所有權，享有對土地占有、使用、收益和處分的權利。我國農村集體土地所有權集體所有制同全民所有制一樣，是社會主義經濟制度的基礎。修改土地承包法，需要與憲法及相關法律銜接好。

農村改革初期，土地承包經營權是按照債權思路設計的，當時的立法傾向是防止集體所有權侵犯土地承包經營權。2007年制定的物權法，將土地承包經營權界定為用益物權，集體所有權侵犯承包經營權的問題從法律上得以解決。

這次修改土地承包法，立足于堅持集體土地所有權制度，清晰界定集體土地所有權與土地承包經營權的權利內容，防止集體土地所有權虛置，做到權利平衡、不相互擠壓。

原土地承包法將集體土地所有權的權利內容界定為發包權、監督權、管理權及法律、法規規定的其他權利。修改后的土地承包法，對集體經濟組織在土地發包、土地流轉、土地用途管制、土地合理利用、土地經營權融資擔保管理等方面的權利進一步細化（十四條、四十五條、四十六條、四十七條、六十四條）。

2.1.2 土地承包權

土地承包權是承包地流轉后從土地承包經營權中分置出來的，農戶擁有土地承包權是農村基本經營制度的基礎。實踐中，取得承包權有兩個條件：具有本集體經濟組織成員資格（成員屬性）；與發包方簽訂了承包合同，獲得了承包地（財產屬性）。

土地承包經營權與土地承包權的權利主體都是土地承包方。承包方的權利：一是承包期限內使用承包地，自主組織生產經營和處置產品的權利；二是承包期內出租（轉包）、互換、轉讓、入股、交回承包地獲得收益的權利；三是承包地被征收、征用、占用獲得補償的權利；四是承包期內承包人應得的承包收益可以依法繼承，林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼承承包等。土地承包經營權互換、轉讓須在集體經濟組織內進行，互換是為了方便耕作，轉讓是放棄土地承包經營權，發包方需要與新承包方重新確定承包關系（十七條、二十七條、三十條、三十二條、三十三條、三十四條、三十六條）。

在承包地未流轉的情況下，承包方擁有土地承包經營權，既承包又經營（2017年約占全國承包農戶的70%，承包土地的65%）。在承包地流轉的情況下，承包方擁有土地承包權，只承包不經營，經營權流轉給了第三方（目前約占全國承包農戶的30%，承包土地的35%）。流轉是土地承包權設立的前提。如果承包方與第三方的土地流轉合同到期，承包方仍享有土地承包經營權。土地承包權權能中的收益權和受限定的處分權（可以收回土地經營權但不能買賣承包地）是現實存在的，不是虛置的權利。

2.1.3 土地經營權

承包方采用出租（轉包）、入股等方式將承包地流轉給第三方使用后，土地經營權轉移。保障土地經營權人依法享有的合法權益，規范流轉行為，是完善農村土地承包法律制度的一個重點，也是農村基本經營制度的與時俱進。

土地經營權人的權利：一是按照合同使用流轉的承包地，自主開展生產經營并取得收益（三十七條）；二是因改善生產條件、提高生產能力獲得相應補償（四十三條）；三是經承包方同意并向發包方備案，可以用土地經營權設定融資擔保（四十七條）；四是經承包方同意并向發包方備案，可以再流轉土地經營權等（四十六條）。土地經營權人承擔的義務：支付土地流轉對價，不改變流轉土地的農業用途和連續兩年以上棄耕拋荒，不破壞農業綜合生產能力和土地生態環境等（四十條、四十二條）。 （未完待續）