農村土地流轉狀況與對策研究

任金花

摘 要：以靈丘縣土地流轉的現狀為研究對象，分析農村土地流轉的概念、形式和特點，結合實際探討影響土地流轉的不利因素，并提出相關建議，以期在今后的土地流轉工作中提供參考。

關鍵詞：土地流轉；農村；建議

文章編號：1004-7026（2019）01-0026-03 中國圖書分類號：F321 文獻標志碼：A

1 農村土地流轉的概念和形式

1.1 概念

農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的必然選擇，對于推進適度規模經營、解決棄耕問題、促進土地使用權進市場有十分重要的意義。

1.2 形式

1.2.1 出租

出租是指承包經營權人在不改變原承包關系的前提下，將其承包經營權發包給第三方并收取租金的行為。這種形式是發包人在承包期內將承包權轉移給另一方，但與土地所有權人的合同關系并沒有解除，這種轉讓方式簡便易行，大多農戶采用這種形式。

1.2.2 轉讓

轉讓是指土地承包經營權人將承包經營權一次性轉讓給其他個人和組織的行為。這種形式因土地而形成的權利義務關系發生了轉變，所以，土地所有權者有權解除與原土地承包人形成的合同關系。

1.2.3 互換

互換是指土地承包經營權者自愿將其承包經營的土地相互交換的行為。這種行為直接以交換的方式完成交易，交易完成后，雙方的土地承包經營權也隨土地的改變而改變。

1.2.4 參股

參股是指將土地使用權作價入股合作社或其他經濟組織，形成股份制經營的經濟行為。由于土地使用權變成股權，農民對土地沒有實際控制權，但通過股權方式來獲得經濟利益。通過參股的方式，可以使合作社等經濟組織整合資源，促進農業規模化經營，實現農戶與合作社“雙贏”。

2 靈丘縣概況及土地流轉的現狀

靈丘縣位于山西省東北部，大同市東南角，地理坐標為東經113°53′～114°33′，北緯39°31′～39°38′。東與河北淶源縣、蔚縣接壤，西與山西省繁峙縣、渾源縣毗鄰，南與河北阜平縣交界，北與山西省廣靈縣相連，相傳以戰國時趙武靈王葬此而得名。靈丘縣境內群山環繞，素稱“九分山水一分田”，總面積2 732 km2。全縣轄3鎮9鄉、255個行政村、186個自然村。全縣人口24萬人，其中農業人口20萬人，2017年農民人均純收入7 271元。

靈丘縣耕地總面積33 104.8 hm2，截止2017年底，流轉土地面積已達6 376.2 hm2，占全縣總面積的19.26%。其中，口頭協議的土地流轉占較大比例，約4 982.8 hm2，占全縣土地流轉面積的78%以上。從流轉形式來看，轉包5 361.6 hm2，占流轉面積的84.09%；轉讓113.2 hm2，占流轉面積的1.78%；置換856.9 hm2，占流轉面積的13.44%；其他形式44.4 hm2，占流轉面積的0.69%。

3 土地流轉的特點

分析靈丘縣農村土地流轉現狀，呈現以下特點。

3.1 流轉區域不平衡

經濟發達的鄉鎮相對來說就業門路較寬，收入來源廣泛，對土地的依賴程度較低，而且土地平坦肥沃，易于集中連片經營，這些鄉鎮土地流轉面積較大。如武靈鎮、東河南鎮分別流轉767.6 hm2、1 288.3 hm2，占全縣流轉面積的12%、20.2%。經濟欠發達的鄉鎮的農民仍然把土地當作收入的主要來源，有很強的依賴性，這些鄉鎮土地流轉面積較小。除了武靈鎮、東河南鎮外的其他10個鄉鎮共流轉4 320.2 hm2，占全縣流轉面積的67.8%。

3.2 流轉程序不規范

從流轉時間看，長的有二三十年，也有三五年不等。一些有經濟實力的組織或個人通過合同的方式從農戶手中流轉大面積土地，用于發展種植、養殖等綜合開發，這種土地流轉規模較大、時間較長，有10年以上，甚至30年。也有一些通過口頭約定的方式進行互換和出租，流轉時間較短，有的甚至一兩年，這種土地流轉一般規模不大，手續也不正式，互相之間沒有約束力。據了解，通過合同方式流轉的1 393.4 hm2，占全縣流轉面積的21.8%，口頭協議方式流轉的4 982.8 hm2，占全縣流轉面積的78%。

3.3 流轉效果不理想

由于整個農業還屬于弱質產業，建立在這種基礎之上的土地流轉效果就可想而知了。據調查了解，全縣流轉土地13 hm2以上的種養大戶、合作社、家庭農場的大部分成本居高不下，經濟效益仍較低，因此，流轉雙方的積極性都不太高。

4 影響土地流轉的不利因素

實踐證明，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必然選擇，是農村經濟發展的大趨勢。然而，在調查中發現，由于主客觀因素的制約，靈丘縣農村土地流轉還存在不少困難和問題，成為影響土地流轉的不利因素，主要表現在以下方面：

第一，農民思想保守，分散田塊不利于流轉。“土地是命根子”的思想觀念可以說在我國農村已根深蒂固，有幾千年的歷史。因此，要想改變這種觀念也不是一朝一夕的事。靈丘縣是國定貧困縣，信息閉塞，文化經濟落后，大多數農民受教育程度不高，打工缺技能、就業沒保障，只好把土地作為主要的生活來源，依賴性一時難以擺脫。再則，農村的養老、醫療保障水平偏低，社會保障體系還在完善之中，當前農民新農合、養老保險雖然已基本覆蓋，標準也有所提高，但與日益增長的生活水平還有不小的差距。據了解，農村60歲以上的養老金只有100多元，雖然醫療報銷的比例已達80%，但剩余部分對于收入不高的農民來說仍然是不小的負擔。在這種情況下，很大部分土地分散在自耕農民手里，給集中連片開發造成很大障礙。

第二，政府職能缺位，流轉渠道不通暢。目前，靈丘縣農村土地確權工作已告尾聲，為土地依法有序流轉打下了基礎。但由于政府在土地流轉管理和服務方面的缺位，導致了土地流轉不規范，土地流轉供求信息不透明、不對稱，傷害了農民流轉土地的積極性，農村土地流轉進程遲緩。據了解，目前，全縣土地流轉大部分是口頭協議，缺乏規范操作，即使少數有文本的合同也不規范。這樣，一旦發生土地流轉方面的糾紛，很難得到有效解決，流轉雙方的權益難以保障。同時，由于缺乏必要的土地監管手段，導致了農村很多的撂荒地、半撂荒地沒有得到合理流轉，造成了大量土地資源的浪費。

第三，缺乏優勢產業，流轉動力不足。目前，靈丘縣大宗的農作物主要還以玉米、雜糧、馬鈴薯為主，這些傳統的農副產品，不論質量還是數量都不具備優勢。近年來，新培育的中藥材、仁用杏、干果等產業規模不大，很難與市場上的同類產品競爭，對土地的需求十分有限。據了解，全縣農加工企業11家，成規模的養殖戶64家，33 hm2以上規模種糧大戶、合作社26家，這些經濟實體規模不大，效益較低，吸納土地的能力不足。因此，缺乏優勢產業支撐，也是造成土地流轉難的一大難題。

5 相關建議

土地流轉對于農民增收、農業增效、鄉村振興的意義不言而喻，加快土地流轉，推進農業經營規模化，也成為當務之急。因此，應集政府之力、聚社會之資源，積極探索土地流轉的新思路、新途徑、新方法。

5.1 加大宣傳力度，營造土地流轉的社會氛圍

通過廣播電視、網絡、宣傳欄等形式，積極宣傳黨的十九大關于第二輪承包到期再延長30年的政策，宣傳農地流轉“十九條”，給農民吃定心丸。印發圖文并茂、通俗易懂的“小冊子”、宣傳畫等，使黨和政府的土地流轉政策家喻戶曉，從思想上消除農民群眾對土地流轉的一些不必要的顧慮，調動廣大農民積極參與土地流轉的積極性。同時，加強對農村干部、種養大戶、合作社、家庭農場、農企等負責人的培訓，提高他們對土地流轉的認識，引導他們樹立現代農業發展理念，進一步解放思想，加快農業發展方式轉變，走適度規模經營的路子，促進農村土地良性流轉、有序流轉。

5.2 建立健全土地流轉機制，推進土地流轉規范化建設

農村土地流轉重在完善機制，強化服務，各級政府應為土地流通雙方提供平臺。一是建立服務機構。縣級政府應在農業部門成立土地流轉服務中心，引導建立土地流轉市場，提供發布流轉政策法規信息、規范土地流轉程序、仲裁流轉糾紛等服務；鄉鎮應建立土地流轉服務站，具體負責土地流檔案管理、提供土地供求信息、簽訂流轉合同、調處雙方糾紛等服務。行政村村委會應當為土地流轉雙方提供中介服務，做好土地流轉的基礎性工作，如提供原始信息、為雙方牽線搭橋等。通過縣、鄉、村3級網絡的服務引導，確保土地健康有序流轉。二是建立健全土地流轉監管體系。尤其對土地非農流向要嚴管控，制止各種尋租、隨意改變土地用途、強占強征等侵害農民土地權益的違法違規行為。三是建立價值評估體系。探索以市場機制雙方議價和按單位面積玉米平均產量定價并行的流轉價格形成機制，為土地有償流轉提供合理依據。四是規范流轉行為。對已形成事實流轉但未簽訂流轉合同的，督促流轉雙方簽訂流轉合同，對已簽訂的流轉合同但不太規范的按標準文本要求加以完善。流轉操作過程中要做到程序合法、文本合規、資料完備，推動土地流轉走上科學、規范、有序的軌道。

5.3 強化流轉政策措施，推動適度規模經營

靈丘縣是一個資源富集而開發不足的欠發達山區縣份。當前，國家及地方出臺的一系列土地流轉政策，欠發達的地區也迎來了前所未有的發展機遇。

第一，應積極與京、津、冀、雄地區對接，通過招商引資、給予優惠政策等措施，吸引外地客商投資當地農牧業，拉動傳統產業轉型升級，逐漸發展成當地的現代農業支柱產業。同時，應利用鄰近京、津、冀、雄的區位優勢和交通便利優勢，打開與大型農貿市場、大型超市的銷售通道，以質優價廉的農副產品贏得市場，爭取更多的農業訂單。

第二，出臺政策鼓勵高校畢業大學生、返鄉創業人員及各類專業技術人員領辦、參辦各類新型經營主體，為新型經營主體注入新鮮血液，開展適度規模經營，推動傳統優勢產業上檔次、上水平。圍繞本地干果、苦蕎等特色產業，引導帶動能力強、產業規模大、品牌信譽高的專業合作社、家庭農場新型主體，完善內部管理機制和利益分配機制，吸引一部分農戶以土地參股合作社，不斷擴大合作社的規模，壯大合作社的實力。

第三，發動社會力量投資建設龍頭企業，以參股、租賃等方式流轉農戶承包地，建立苦蕎、干果等特色農產品基地，引導建立農產品綠色無公害生產標準化體系，加強農產品品牌建設，推動傳統產品向高端市場邁進。

第四，資產收益扶貧、農業綜合開發、農村整治工程等項目，應向規模經營主體傾斜，不斷增強這些經營主體吸納土地的能力。

5.4 創優土地流轉環境，引導農村土地流轉健康發展

首先，發揮典型示范引領作用。對于土地流轉達到一定規模的農企、專業合作組織、家庭農場、種糧大戶，按當地產業區劃布局，每年應采取以獎代補、貼息貸款的措施予以扶持和獎勵。樹立當地土地流轉標桿，引導一批農民通過土地流轉的方式實現規模經營，積極探索農村土地流轉的新模式、新路徑。

其次，促進農村勞動力向二、三產業轉移。土地流轉和集約化經營勢必會使大批農村勞動力閑置，這個問題能否解決，直接關系農村社會的穩定。應合各方之力，有針對性地進行實用技能培訓，力推一批中青年勞力在縣內外就業，并保證輸得出、穩得住、有奔頭。

再次，提高農村社會保障的水平。應繼續擴大低保的覆蓋面，提高農村養老金水平，建立兜底保障制度，完善新農合制度，進一步提高報銷比例，將養老、低保、五保、救災、特困等政策措施整合在一起，形成一個綜合功能的農村社會保障網絡，解決農民轉出土地的后顧之憂。