農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素與對策

陳曉宇 杜金向

摘 要：歷時3年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款國家級試點取得了一定成效，積累了大量的經(jīng)驗。在分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可行性的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素，提出了相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：抵押貸款；農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)

文章編號：1004-7026（2019）01-0064-02 中國圖書分類號：F832.43 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可行性分析

1.1 國家政策大力支持

2015年8月10日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，決定進(jìn)行國家級的抵押貸款試點。深化農(nóng)村金融改革，加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的金融支持力度，賦予農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資功能，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，盤活農(nóng)村的資金、資源、資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2016年3月15日，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，明確了具體的試點辦法。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，無論是通過家庭承包的方式還是合法流轉(zhuǎn)方式獲得承包土地經(jīng)營權(quán)，只要符合規(guī)定，均可以向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。由此，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在國家相關(guān)政策支持下，正式登上歷史舞臺。

2018年中央一號文件發(fā)布了關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，指出要強(qiáng)化金融服務(wù)方式創(chuàng)新，提高金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不僅獲得國家相關(guān)政策的大力支持，更是配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面開展的重要舉措，是決勝全面建設(shè)小康社會的重要舉措。

1.2 國家法律層面的支持

根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第184條規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。我國《擔(dān)保法》第37條也有同樣的規(guī)定。但為了穩(wěn)步推進(jìn)國家級試點、深化農(nóng)村金融改革、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）暫停上述法律條款的實施。也就是說，關(guān)于集體所有農(nóng)戶承包的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，在試點地區(qū)已經(jīng)不再適用。這就賦予了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的功能[1]。

1.3 農(nóng)民對該政策的支持

隨著農(nóng)村改革逐漸深入和農(nóng)民對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)勢愈加了解，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量越來越多。大型機(jī)械設(shè)備、農(nóng)業(yè)初始投入等需要大量資金，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從自身利益出發(fā)，迫切希望能以土地經(jīng)營權(quán)作抵押來取得貸款融資，以便于更好開展規(guī)模化、集約化、機(jī)械化生產(chǎn)。一般農(nóng)戶也有以土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押進(jìn)行貸款來獲得生產(chǎn)資金的需求。因此，從自身利益出發(fā)，農(nóng)民普遍支持該政策。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素

2.1 抵押物價值評估體系不健全

我國，土地價格評估體系不健全，缺乏專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)。耕地作為抵押物確定價值，往往參考土地流轉(zhuǎn)價格，而土地流轉(zhuǎn)價格是根據(jù)以往年度產(chǎn)出農(nóng)作物的價格或土地租金價格評估的。此外，部分金融機(jī)構(gòu)采用內(nèi)部評估、借貸雙方協(xié)商等方式來確定抵押物的價值，存在一定的道德風(fēng)險，在實際操作中也會遇到很多困難。土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系不健全，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放大額度長期貸款的積極性不高[2]。

2.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場不發(fā)達(dá)

首先，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)有待加強(qiáng)。雖然多數(shù)試點縣建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但平臺建設(shè)落后、管理跟不上、服務(wù)不到位、缺乏相關(guān)專業(yè)人員。其次，產(chǎn)權(quán)交易鏈條不完整。大部分農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)是私下交易的，交易雙方私下商定并簽署合同。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心不了解這些交易信息，平臺掛牌價格偏離市場實際，沒有人接盤，無法完成交易。此外，大部分農(nóng)民市場意識薄弱，甚至不知道有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的功能大打折扣。

2.3 抵押貸款風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不完善

首先，在出現(xiàn)重大自熱災(zāi)害或疫情導(dǎo)致農(nóng)業(yè)損失慘重時，政府只是單純從農(nóng)民角度出發(fā)，為受災(zāi)農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、救災(zāi)款項，沒有考慮到金融機(jī)構(gòu)接受農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物發(fā)放貸款而所遭受的重大損失。部分地方政府使用了風(fēng)險補(bǔ)償基金等措施來降低風(fēng)險，但資金額度較小，無法從根本上解決金融機(jī)構(gòu)損失。其次，農(nóng)業(yè)信貸市場上缺乏愿意幫助金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險的擔(dān)保公司。農(nóng)民取得信貸時，抵押物是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等。抵押物過于單一且流轉(zhuǎn)不便，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有高風(fēng)險性，因此擔(dān)保公司不愿擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)也不愿意為農(nóng)民提供大額長期貸款。此外，保險公司可以在一定程度上分散抵押貸款風(fēng)險，但政府對農(nóng)業(yè)保險扶持力度有限，保險公司只對政府進(jìn)行補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)險種進(jìn)行承保。農(nóng)業(yè)保險種類少，無法充分地為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)抵押貸款風(fēng)險。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施建議

3.1 完善土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系

首先，建立一套標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的土地經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)，將土地面積、產(chǎn)出、投入、地區(qū)差異、相關(guān)配套設(shè)施等各種因素賦予不同的權(quán)重，計算出土地經(jīng)營權(quán)價值。

其次，由政府出面鼓勵設(shè)立專業(yè)的土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行科學(xué)評估，明確土地經(jīng)營權(quán)的價值。信貸機(jī)構(gòu)根據(jù)抵押物價值計算出貸款額度，使得貸款金額有據(jù)可依。如果把風(fēng)險控制在可以承受的范圍之內(nèi)，那么不良貸款出現(xiàn)概率和比重都會極大地降低，金融機(jī)構(gòu)也會更愿意為農(nóng)業(yè)貸款[3]。

3.2 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場

首先，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)。設(shè)置固定交易場所，健全組織機(jī)構(gòu)，完善交易和管理制度。其次，聘請專業(yè)人員管理平臺，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易市場信息服務(wù)、中介服務(wù)、金融服務(wù)的功能。此外，還要加大向農(nóng)民普及金融知識的力度，提高農(nóng)民對于金融知識的理解和運(yùn)用能力，讓更多農(nóng)民參與到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場中來。只有這樣，產(chǎn)權(quán)交易中心的價格等各項信息才會更加市場化，減少信息不對稱和道德風(fēng)險，更好地發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易市場的各項功能。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，有助于金融機(jī)構(gòu)處置抵押物，解決了金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂。

3.3 建立抵押貸款風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

首先，要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，建立相應(yīng)的風(fēng)險補(bǔ)償基金。為了分擔(dān)財政負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)大省可以由省、市、縣三級財政出資建立風(fēng)險補(bǔ)償基金。其次，政府要引入政策性擔(dān)保公司，采用“抵押+保證”的擔(dān)保方式，為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)部分風(fēng)險。同時，政府要加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險范圍，給予更多農(nóng)業(yè)險種以財政補(bǔ)貼。只有解決了金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂，金融機(jī)構(gòu)才有動力去發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，創(chuàng)新出適合的抵押融資模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]時東，翁劍華，肖婷.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押立法思考[J].中國金融，2018（9）：94-96.

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[3]李康麗.富民縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐與思考[J].六盤水師范學(xué)院學(xué)報，2018，30（5）：71-74.