新形勢下行政事業單位資產管理信息化建設新思路

朱丹

摘 要：2017年底，中共中央印發了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，要求建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度，這也倒逼行政事業單位需做好摸清家底、規范國資管理等一系列工作。但從每年上報的行政事業單位資產報告中可以看出，仍然存在家底不清、資產管理數據不實等問題。如何通過信息技術提升資產數據的準確性、真實性和完整性顯得尤為迫切，本文立足上海地區經驗，提出行政事業單位國有資產信息化建設新方案，并介紹其實施效果，為打破行政事業單位資產管理信息化建設“一收就死、一放就亂”尷尬處境，推進各地區、各部門以及各行政事業單位資產管理信息系統的建設提供參考。

關鍵詞：行政事業單位;資產管理;信息化;部署方案

一、行政事業單位資產管理信息化建設現狀及問題

為加強和規范行政事業單位國有資產管理，及時并動態了解各行政事業單位國有資產使用情況，近些年來，各地財政部門基本采用大集中部署模式，統一部署安裝資產系統，并建設共用數據庫，財政部門、主管部門和行政事業單位通過在線操作資產系統，進行日常的資產管理和審核事項。此種方式的優勢在于節約了資金，各主管部門和行政事業單位無須另行花費資金開發和安裝資產系統，同時，在軟件運維和數據統計上也相當便捷，各行政事業單位可以在線進行報表錄入，財政部門和主管部門也可以實時查看。

從這幾年運行情況來看，大集中部署方式在初期資產管理工作中取得了一定的成效，但從長遠來看，這種部署方式也不可避免地存在較多弊端。

1.較難滿足單位內部資產管理需求

按照財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》）的相關要求，資產管理是行政事業單位內部管理的重要環節，且不同行業類型的行政事業單位內部資產管理均有所不同，但大集中部署的資產系統往往偏重于審核和統計業務，較難適用于各行政事業單位內部的資產管理需求，為此也很難實現資產數據的動態管理。

2.無法實現資產保管使用責任到人

大集中部署的資產系統給每個行政事業單位只提供一個用戶名，單位資產管理部門無法通過系統將資產分配到各使用部門和使用人，各使用部門和使用人也無法通過系統查看自己名下的資產，為此很難將資產保管使用責任落實到人。

3.無法準確計提折舊和攤銷數據

按照財政部印發的《政府會計準則第3號――固定資產應用指南》（財會〔2017〕4號）、《政府會計制度―行政事業單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號）的相關規定，2019年開始，各行政事業單位均需每月對固定資產、無形資產等計提折舊或攤銷，并記入單位的相關費用中。但大集中部署的資產系統涉及單位較多、卡片數據管理情況較為復雜，為此其計提折舊（攤銷）時容易出現差錯，這勢必影響單位每月費用的核算。

4.無法對接單位其他業務系統

按《內控規范》的相關要求，行政事業單位應結合本單位實際建設預算、財務、資產、合同和基建等一體化系統，實現數據共享、相互制約等。但由于大集中部署的資產系統數據庫無法對每個行政事業單位開放，從而造成了行政事業單位資產管理“數據孤島”的現象，嚴重影響資產數據與單位其他業務系統數據的共享共用，也無法實現資產數據的動態化管理。

5.系統響應率較低，用戶體驗較差

大集中部署方式往往對服務器和網絡的要求較高，為此較多單位均反映登錄資產系統較慢，甚至還經常發生無法登錄的情況。同時，由于大集中部署的資產系統無法為每個用戶進行個性化設置，為此較多單位反映資產系統操作不夠簡便，使用體驗較差，這也是目前仍有大量行政事業單位需要操作兩套資產系統的原因。

上述問題在很大程度上影響了行政事業單位使用該資產系統的動力，較多單位為了應付資產報表的編報工作，基本在年底才登錄該資產系統進行增減卡片的操作，這也就是為什么每年統計資產數據時均出現數據不真實、不準確和不完整的情況。

二、新形勢下行政事業單位資產管理信息化建設若干思考

《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，明確提出國務院要強化責任擔當，采取有力措施，切實摸清家底，建立健全全國各類國有資產管理報告制度，并向全國人大報告全口徑國有資產的“明白賬”，自覺接受人大監督;同時明確了地方政府建立向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度的具體要求。這也就意味著行政事業單位國有資產管理工作迎來了全新的挑戰，如何通過信息化精準、動態地統計資產數據并向人大報告將是各部門、各單位急需考慮的問題。

從目前來看，大集中部署的資產系統的問題根源是不被各行政事業單位所接受，不能為各行政事業單位所用，其結果也就造成很難獲取準確的資產數據，顯然這種部署方式已不符合新形勢下資產管理工作的需要。為此，建議在當前形勢下，可以依據《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》（國辦發〔2017〕39號）要求：“建立物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯的政務信息資源大數據，構建深度應用、上下聯動、縱橫協管的協同治理大系統”，按照中央“簡政放權、放管結合、優化服務”的精神，加快調整部署方式，從大集中部署方式轉變為分級部署方式，即財政部門和主管部門按照自己的監管要求建立資產監管平臺，行政事業單位結合本單位內部管理需求建設單位版資產系統，而后按照統一的數據標準通過服務器將資產監管平臺與單位版資產系統實時對接，實現數據“互聯互通、數據共享”，此種部署方式的優勢在于：

1.有利于提升財政部門監管效能

大集中部署模式下，財政部門容易充當“保姆”角色，費心費力建系統，但往往效果并不好。若采用分級部署方式，財政部門只需研究和發布相關業務規范標準和數據接口標準，供各部門、單位建設資產系統所用。如此財政部門就可以靜下心來專心打造適合自己使用的監管平臺，并可利用資產監管數據開展資產配置和資產績效等研究工作。

2.有利于發揮主管部門參與監管的活力

大集中部署方式下，主管部門很難利用資產系統對所屬行政事業單位資產管理工作實施監管。若采用分級部署方式，主管部門則可結合本部門行業特性，在資產監管平臺中增設相應的監管指標，如此，主管部門就可以通過資產監管平臺開展更多的個性化監管模式。

3.有利于提高行政事業單位資產管理水平

采用分級部署方式后，各行政事業單位就可以按照財政部門和主管部門發布的業務規范標準和數據接口標準，結合本單位內部管理需求，建設單位版資產系統，并與單位內部其他業務系統進行對接，從而使資產數據在各業務系統中流動起來，讓數據由“靜”變“動”，逐步實現資產動態管理。

雖然分級部署方式既能滿足財政部門、主管部門的監管需求，也能滿足各行政事業單位的內部管理需求。但凡事知易行難，分級部署方式也同樣存在系統建設標準制訂難、系統建設周期長等問題，這也是亟待我們解決的問題。

三、上海市行政事業單位資產管理信息化建設的實踐經驗

工欲善其事、必先利其器，要管好行政事業單位國有資產，就必須打造一套好用的資產管理系統。2014年底，上海市財政局在對資產系統大集中部署方式運行多年的情況進行分析后，認為資產管理問題的根源還是在單位，要想徹底解決資產管理中家底不清、賬賬和賬實不符等問題，就必須讓各行政事業單位充分利用好信息化手段。為此，上海市財政局充分發揮創新意識，深入單位調查研究，加快調整資產管理信息化建設方案，并取得了一定的成果。

1.調整部署方案

為了讓資產系統能為行政事業單位所用，上海市財政局將大集中部署方式進行了部分調整，行政事業單位可結合本單位實際管理需求建設單位版資產系統，為避免分級部署后出現“一收就死、一放就亂”的局面，上海財政要求單位版資產系統通過服務器與財政資產系統進行實時對接，確保資產數據實時更新。

2.制訂兩個標準

為規范單位版資產系統的建設工作，上海財政組織業內專家共同研究資產管理業務規范標準和數據接口標準，各行政事業單位應以這兩個標準為基礎，結合單位管理實際需求，建設本單位資產系統。若資產管理有新的業務發生，上海財政則能及時調整業務規范標準，各行政事業單位也將按照標準相應地調整系統。

3.嚴格驗收機制

為避免行政事業單位無序開發單位版資產系統，確保單位版資產系統與財政系統上下聯通、數據共享。上海財政要求各軟件公司先墊資開發單位版資產系統，開發完成后再向財政部門申請驗收，然后上海財政組織專家按照業務規范標準和數據接口標準開展驗收工作，驗收通過則發布公告，行政事業單位可根據驗收公告向財政部門提出上線申請。

經過幾年的努力，目前已通過專家組驗收的上海哲凌科技有限公司開發的單位版資產系統深獲各行政事業單位好評，既符合單位內控需求，又簡單易用，較多單位在使用后又提出大量的個性化開發需求，如增加資產可視化管理、存貨管理、儀器設備管理、共享平臺以及要求與單位財務系統、辦公OA系統進行對接等。

從調整部署方案的實際運行效果來看，雖然上海市財政局這條路走得很艱辛，但各主管部門及所屬行政事業單位紛紛為上海市財政局點贊，均認為這種建設模式是解決資產管理問題的最好途徑，尤其是單位版資產系統中“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的建設理念，大大減輕了單位資產管理部門的工作量，并能有效防止國有資產流失現象的發生。同時，通過這種部署模式，各行政事業單位資產數據逐步從靜態轉為動態，如此，主管部門和財政部門才能向人大公開真實的資產報告，才能向財務提供準確的折舊（攤銷）等數據，才能完整地進行決策分析，才能為后續資產管理改革事項的推進奠定基礎。

四、行政事業單位資產管理信息化建設展望

隨著行政事業單位國有資產橫向不斷拓展、縱向不斷深入，資產管理信息化建設已然成為行政事業資產管理工作中最重要一環。

然而目前，行政事業單位資產管理信息化建設處在“一收就死、一放就亂”尷尬處境。財政部門按大集中模式部署資產系統時，由于控制較緊，各行政事業單位往往應付了事，毫無主動性，整個資產數據死水一潭;若財政部門放開資產系統的建設工作，各行政事業單位又會按自己想法建設系統，結果又會造成資產數據上下不通，使主管部門和財政部門在統計資產數據和進行數據分析時左右為難。

筆者認為上海市行政事業單位資產管理信息化建設實踐及其取得的成果對于解決目前行政事業單位資產管理信息化建設“一收就死、一放就亂”的尷尬，并進一步推進資產管理信息化建設有著重要的啟示。因而筆者在分析上海行政事業單位資產管理信息化建設實踐經驗的基礎上，根據財政部第35號令、36號令中關于財政部門、主管部門和行政事業單位職責定位的相關規定，提出下一步行政事業單位資產管理信息化“以點帶面、點面結合”的建設新模式。

財政部門、主管部門打造“面”上的資產管理監管平臺，做好審核、查詢、預警和績效考核等工作;行政事業單位則根據財政部門、主管部門的相關要求，打造“點”上的單位資產管理信息系統，做好資產日常管理工作，并與“面”上的資產管理監管平臺實時對接。如此，既可以以“點”上的資產數據帶動“面”上的數據分析和績效考核，又可以通過“面”上的數據分析和考核結果監管“點”上的資產管理工作。通過這種建設模式，財政部門就可以扔掉“保姆”角色，騰出手來干更重要的事，行政事業單位也可以發揮創造力，主動管理單位資產，從而真正實現“數據共享、互聯互通、放而不亂、放管結合”的動態資產管理新目標，促使資產管理信息化在確保資產安全完整、提高資產使用效率等方面發揮積極作用，更好地服務于資產管理改革大局。

（責任編輯：蘭卡）