淺議國有自然資源資產(chǎn)管理

俞忠

摘 要：加強(qiáng)國有自然資源資產(chǎn)管理是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手和有效途徑，有利于全面反映經(jīng)濟(jì)社會活動的資源消耗、環(huán)境代價(jià)和生態(tài)效益，為政府進(jìn)行科學(xué)決策、生態(tài)環(huán)境評價(jià)考核、生態(tài)補(bǔ)償、離任審計(jì)提供重要支撐和依據(jù)。本文在探討國有自然資源資產(chǎn)的概念、可借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)及江西的管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了具體的管理建議。

關(guān)鍵詞：國有自然資源;資產(chǎn)管理;國際經(jīng)驗(yàn);管理實(shí)踐

一、需要厘清的概念

國有自然資源資產(chǎn)管理經(jīng)歷了地理區(qū)劃階段、產(chǎn)權(quán)及監(jiān)管制度設(shè)計(jì)階段、價(jià)值評估階段，但研究和實(shí)踐還有待進(jìn)一步深化提升，在本文探討中有必要先厘清幾個(gè)概念或者說難點(diǎn)。

一是國有自然資源資產(chǎn)的內(nèi)涵和外延。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）定義自然資源為：在一定空間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱。個(gè)人認(rèn)為所有自然資源都是資產(chǎn)，不能以自然資源是否具備稀缺性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值、可界定性和可靠計(jì)量作為確認(rèn)條件，因?yàn)樽匀毁Y源的內(nèi)涵會隨時(shí)代而變化，自然資源資產(chǎn)的價(jià)值會隨社會生產(chǎn)力的提高和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步得到拓展開發(fā)。2017年，財(cái)政部開始試點(diǎn)編制行政事業(yè)單位自然資源國有資產(chǎn)報(bào)告，附表包含：礦產(chǎn)、能源資源資產(chǎn)情況表;水資源、海洋資源資產(chǎn)情況表;土地資源資產(chǎn)情況表;森林資源資產(chǎn)情況表。這四張附表統(tǒng)計(jì)的是一個(gè)非常狹義的實(shí)物性自然資源資產(chǎn)范疇，沒有涉及其廣泛外延。國務(wù)院每年向全國人大常委會報(bào)告資產(chǎn)管理情況，重點(diǎn)是自然資源總量，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度建設(shè)，自然資源保護(hù)與利用等情況。報(bào)告內(nèi)容遠(yuǎn)超出現(xiàn)有報(bào)表，自然資源資產(chǎn)管理還需逐步擴(kuò)展涵蓋生物資源、制度建設(shè)、環(huán)境保護(hù)修復(fù)成本等內(nèi)容，提升管理水平。

二是國有自然資源資產(chǎn)與政府其他資產(chǎn)的內(nèi)在聯(lián)系與區(qū)別。會計(jì)意義上確認(rèn)資產(chǎn)有以下幾個(gè)要素：過去經(jīng)營交易或各項(xiàng)事項(xiàng)形成的、擁有或控制、預(yù)期會帶來經(jīng)濟(jì)利益、能以貨幣計(jì)量。自然資源資產(chǎn)是由國家擁有或控制（不具備明顯排他性和競爭性），因?yàn)槠涫茏匀画h(huán)境影響實(shí)時(shí)變動、同時(shí)兼?zhèn)滟Y產(chǎn)化和生態(tài)價(jià)值雙重特征等因素，所以稀缺但難以貨幣計(jì)量、難以計(jì)提折舊。需要特別指出的是，自然資源資產(chǎn)有時(shí)不僅不能帶來經(jīng)濟(jì)利益的流入，在某種情況下還會變?yōu)檎?fù)債。在開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)過程中，涉及難以計(jì)量但應(yīng)該確認(rèn)計(jì)量的環(huán)境保護(hù)修復(fù)成本、資源管理費(fèi)用和可能承擔(dān)的自然現(xiàn)象責(zé)任，相關(guān)部門管理時(shí)應(yīng)予以充分考慮，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，當(dāng)不利于自然資源資產(chǎn)的延時(shí)責(zé)任出現(xiàn)時(shí)，及時(shí)予以確認(rèn)，合理估算自然資源凈資產(chǎn)，難以確認(rèn)的部分應(yīng)在報(bào)告中重點(diǎn)說明。

三是評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。有些自然資源資產(chǎn)由多個(gè)職能部門交叉進(jìn)行監(jiān)管，缺少統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，例如：森林資源存在林業(yè)部門和國土部門兩個(gè)不同的統(tǒng)計(jì)口徑。此外，國有自然資源資產(chǎn)價(jià)值量的評估仍處在探索階段，很多自然資源價(jià)值量沒有市場交易和市場價(jià)格（如生態(tài)服務(wù)價(jià)值），目前缺乏得到普遍認(rèn)可的核算標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先易后難，分類施策：一方面將有市場交易的自然資源資產(chǎn)價(jià)值，采用公平市場價(jià)格進(jìn)行估算，如土地資源可以采用扣除環(huán)境污染修復(fù)成本的凈值進(jìn)行估算;另一方面沒有市場交易的自然資源資產(chǎn)價(jià)值，鑒于核算方法不成熟、核算標(biāo)準(zhǔn)爭議性大，建議只做數(shù)量統(tǒng)計(jì)。

二、國際經(jīng)驗(yàn)和啟示

一是建立了較為完善的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。西方發(fā)達(dá)國家逐步建立了以土地為核心的自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系，市場流轉(zhuǎn)體系高度發(fā)展，自然資源產(chǎn)權(quán)上附加了資源、環(huán)境保護(hù)等公共權(quán)利，政府只進(jìn)行有限的利用方式管制，形成混合產(chǎn)權(quán)體制。在美國，自然資源產(chǎn)權(quán)的獲取和交易都要有償付費(fèi)并按照規(guī)定進(jìn)行，開采和利用自然資源須持有許可證，聯(lián)邦政府若使用屬于州政府的土地，必須要征得州政府同意并通過購買而取得，私人部門要在公共土地上開采礦產(chǎn)資源，首先應(yīng)向聯(lián)邦政府土地管理局申請租地，繳納土地租金和礦產(chǎn)資源費(fèi)等。

二是在自然資源資產(chǎn)價(jià)值化方面研究成果顯著。國外自然資源資產(chǎn)價(jià)值評價(jià)方法主要基于市場、收益和成本來考量，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Tinbergen運(yùn)用數(shù)學(xué)線性規(guī)劃來探究靜態(tài)自然資源資產(chǎn)的最優(yōu)配置價(jià)格，Trice和Wood最早運(yùn)用Hotelling觀點(diǎn)建立生態(tài)服務(wù)定價(jià)模型進(jìn)行環(huán)境價(jià)值評估，Esfahani基于能源市場建立資源定價(jià)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。國外研究力量還致力于探索自然資源評估核算與國民經(jīng)濟(jì)核算體系的關(guān)系及對接，Leipert提出在度量經(jīng)濟(jì)進(jìn)步時(shí)，應(yīng)該充分考慮引起資源消耗與環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)活動所帶來的負(fù)面影響價(jià)值。

三是成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。多數(shù)資源大國都設(shè)立了一個(gè)層次比較高、職能比較綜合的機(jī)構(gòu)，整合自然資源資產(chǎn)管理。美國內(nèi)政部是自然資源綜合管理機(jī)構(gòu)，其下屬的美國地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)一行使自然資源綜合調(diào)查評價(jià)職能，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、地質(zhì)、礦產(chǎn)資源、地理與環(huán)境、野生動植物信息等方面的科研、監(jiān)測、收集、分析，對自然資源進(jìn)行全國范圍的長期監(jiān)測和評估。2001年更名的澳大利亞地球科學(xué)局，由最初的礦產(chǎn)資源地質(zhì)調(diào)查過渡到多門類自然資源調(diào)查研究。

四是構(gòu)建多元化自然資源資產(chǎn)經(jīng)營管理模式。不同國家根據(jù)各自國情及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，確定出租或入股的國有自然資源資產(chǎn)收益比例。美國阿拉斯加州石油長期財(cái)富基金、加拿大阿爾伯塔省國家自然資源基金、英國統(tǒng)一基金等兼顧自然資源資產(chǎn)收益的代際公平分享。美國單獨(dú)設(shè)立自然資源收益辦公室，收繳管理權(quán)利金、稅費(fèi)等，實(shí)現(xiàn)年度收支平衡。英國皇家地產(chǎn)局掌管的財(cái)產(chǎn)投資組合確保皇家資產(chǎn)不斷升值和產(chǎn)生效益。大多數(shù)國家還通過投資從國有公司獲取股份收益。

五是以保護(hù)為導(dǎo)向的自然資源資產(chǎn)管理體系。多數(shù)國家愈發(fā)注重對自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和合理利用，已經(jīng)由消耗資源的資源型管理模式，向保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)型管理模式轉(zhuǎn)變。日本對私人所有土地的利用也設(shè)置了限制，如對林地上森林砍伐、林業(yè)發(fā)展，以及水資源的使用目的、數(shù)量和時(shí)限等都做出了明確規(guī)定，并通過經(jīng)濟(jì)手段對保全自然資源資產(chǎn)有貢獻(xiàn)者實(shí)行補(bǔ)助制度。

三、江西的管理實(shí)踐

高品質(zhì)的自然資源資產(chǎn)是江西實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、跨越式發(fā)展的潛力和希望所在。為提高自然資源資產(chǎn)管理水平、提升財(cái)政治理能力，江西選取部分有地域典型性的市縣，在2016年開始試點(diǎn)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，全面摸清政府家底，先行核算具有重要生態(tài)功能的自然資源（土地、林木、水），建立自然資源存量及變化統(tǒng)計(jì)臺賬，堅(jiān)持邊改革實(shí)踐邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，注重?cái)?shù)量和質(zhì)量指標(biāo)的結(jié)合，注重提高政府資產(chǎn)管理績效，逐步加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理。

關(guān)于土地資源。主要由國土部門負(fù)責(zé)填報(bào)“土地資源存量及變動表”，指標(biāo)包涵：濕地、耕地、園地、林地、草地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地，但濕地?cái)?shù)據(jù)、林地細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)（天然林、人工林及其他）由林業(yè)部門填報(bào)，農(nóng)業(yè)部門按照《耕地質(zhì)量劃分規(guī)范》《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價(jià)技術(shù)規(guī)程》填報(bào)“耕地質(zhì)量等級及變動表”，并配合調(diào)查草地年末面積。下一步還需重點(diǎn)關(guān)注土壤污染指數(shù)，劃分重點(diǎn)治理監(jiān)管區(qū)域和風(fēng)險(xiǎn)控制區(qū)域，加快設(shè)立土地整治修復(fù)基金。

關(guān)于林木資源。林業(yè)部門負(fù)責(zé)填報(bào)“林木資源存量及變動表”，天然（人工）林分為公益林和商品林，存量增加因素分為：自然生長、造林更新、再分類，存量減少因素分為：采伐、毀林、災(zāi)害損失、自然損失、再分類。另外，還需填報(bào)“森林資源質(zhì)量及變動表”和“森林面積存量及變動表”。

關(guān)于水資源。水利部門負(fù)責(zé)填報(bào)“水資源存量及變動表”（年末存量=年初存量+存量增加存量減少），存量增加因素分為：降水形成的水資源、流入、經(jīng)濟(jì)社會用水回歸量，存量減少因素分為：取水、流出、河湖生態(tài)耗水量。環(huán)保部門、國土部門根據(jù)監(jiān)測斷面或監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)據(jù)填報(bào)“水環(huán)境質(zhì)量及變動表”（年末數(shù)量=年初數(shù)量+年內(nèi)變化），補(bǔ)充說明集中式生活飲用水地表水源地水量達(dá)標(biāo)率、集中式生活飲用水地下水源地水量達(dá)標(biāo)率、湖泊營養(yǎng)狀態(tài)分級、水庫營養(yǎng)狀態(tài)分級等。需要指出的是，考慮到水的流動性，取水量中有很大一部分回歸環(huán)境，因此可以重復(fù)取水，所以將最終用水量作為衡量水資源環(huán)境壓力是一個(gè)很好的思路，可以通過工業(yè)用水調(diào)查、農(nóng)業(yè)用水調(diào)查和自來水廠調(diào)查以及住戶和環(huán)境調(diào)查來提供水資源核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

四、幾點(diǎn)建議

走向生態(tài)文明新時(shí)代的偉大實(shí)踐，迫切要求行政事業(yè)單位準(zhǔn)確、完整提供國有自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)狀及管理情況，迫切要求行政事業(yè)單位發(fā)揮資產(chǎn)管理在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。就新時(shí)代國有自然資源資產(chǎn)管理工作，筆者提出以下幾點(diǎn)思路和建議。

一是科學(xué)界定管理主體，建立健全產(chǎn)權(quán)制度。要用制度管理和保護(hù)自然資源資產(chǎn)，而產(chǎn)權(quán)制度是最重要的基礎(chǔ)性制度。自然資源經(jīng)常作為公共產(chǎn)品被提供，不具備明顯排他性和競爭性（產(chǎn)權(quán)界定模糊），管理者容易缺位或者說忽視。經(jīng)濟(jì)活動中使用、消耗自然資源能帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，也會帶來環(huán)境污染、過度開發(fā)等外部不經(jīng)濟(jì)。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，在確保自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)不變的前提下，將自然資源的可持續(xù)性利用和開發(fā)、管護(hù)和修復(fù)附著在其使用權(quán)上，能夠?qū)崿F(xiàn)在開發(fā)自然資源的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。產(chǎn)權(quán)清晰有利于管理達(dá)到帕累托最優(yōu)，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，市場化的自然資源資產(chǎn)由開發(fā)利用者承擔(dān)管理和保護(hù)的責(zé)任，使其有提高自然資源利用效率的內(nèi)生動力，非市場化的自然資源資產(chǎn)由政府管理和保護(hù)。清晰界定自然資源產(chǎn)權(quán)，政府在宏觀上提高資源配置效率，建立自然資源資產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制與收益返還機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)市場化，促進(jìn)資源開發(fā)收益在相關(guān)主體間合理分配。

二是比較國外典型經(jīng)驗(yàn)，更新管理評價(jià)理念。系統(tǒng)梳理國外自然資源資產(chǎn)管理與價(jià)值評價(jià)理論，研究總結(jié)優(yōu)勢與不足，準(zhǔn)確把握自然資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，建立適合中國國情的自然資源資產(chǎn)管理與評價(jià)體系，完善管理與評價(jià)框架、關(guān)鍵參數(shù)、技術(shù)規(guī)范等。管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)僅關(guān)注自然資源資產(chǎn)賬面的存量指標(biāo)，還應(yīng)密切關(guān)注在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過程中的資源耗費(fèi)量，以及可再生資源的自然增長速度能否滿足人類需求量，要參照現(xiàn)代企業(yè)制度引入“自然資源凈資產(chǎn)”概念，流量和存量管理并重，更加關(guān)注自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和修復(fù)成本、消耗指標(biāo)、使用效率指標(biāo)、極限值指標(biāo)，準(zhǔn)確反映自然資源資產(chǎn)管理成本和產(chǎn)出效益情況，全面考核政府資產(chǎn)管理的績效，實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會構(gòu)建的環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系（System of Environmental-Economic Accounting，簡稱SEEA）更加注重統(tǒng)計(jì)自然資源的投入，以及人類生產(chǎn)生活行為對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)造成的影響，可以作為國民核算體系的一個(gè)重要延伸和補(bǔ)充。

三是以土地為管理載體，深化監(jiān)管體制改革。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。中國人歷來重視土地，建議自然資源部以土地為管理載體，在登記土地資源所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上，明確附著在土地上的水流、森林、山嶺、草原、礦產(chǎn)、灘涂等不同自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、利用限制條件和保護(hù)要求。抓住土地這個(gè)“總開關(guān)”，實(shí)行大區(qū)管理，按地域設(shè)立司局，用管好土地來促進(jìn)管好土地上的自然資源資產(chǎn)及其使用者，將生態(tài)功能突出、土地跨度大的自然資源單列，例如可考慮長江局、國家公園等形式。

四是大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新管理方式。更多運(yùn)用法治化、市場化的監(jiān)管方式，轉(zhuǎn)變行政化管理方式，實(shí)施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管。提高管理數(shù)據(jù)的財(cái)政透明度，推進(jìn)管理成本公開，發(fā)揮人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。要建立強(qiáng)大的調(diào)查與評價(jià)、探測與觀測、模擬與預(yù)測全流程技術(shù)體系，利用衛(wèi)星遙感測繪、地理國情普查等大數(shù)據(jù)，努力突破自然資源資產(chǎn)管理技術(shù)瓶頸，獲取自然資源的數(shù)量、產(chǎn)狀、分布等要素特征數(shù)據(jù)，結(jié)合各門類資源的屬性特征，對自然資源的質(zhì)量、生態(tài)價(jià)值或效益開展綜合評價(jià)。打造自然資源資產(chǎn)管理信息化工作平臺，推進(jìn)各部門工作協(xié)同，實(shí)現(xiàn)信息共享和動態(tài)監(jiān)管。（責(zé)任編輯：蘭卡）