粵港澳大灣區民辦高校聯動發展協調治理機制研究

郭孔生 馬燕霞 許長青

[摘要]自從粵港澳大灣區建設提升到國家發展戰略層面以來，灣區內民辦高校聯動發展、合作發展、協調治理的共識正在逐步形成，而推進灣區內民辦高校的聯動發展，最為關鍵的是協調治理機制的構建。文章通過分析日本東京、美國加州、歐洲、中國臺灣四個國家和地區的高等教育聯動發展成功經驗，明確指出粵港澳大灣區民辦高校要實現聯動發展與協調治理，必須構建整體規劃、綜合改革、協同合作、品牌提升和資源共享五大機制。

[關鍵詞]粵港澳大灣區? 民辦高校? 聯動發展? 協調治理

[中圖分類號]G648.7??? [文獻標識碼]A??? [文章編號]1004-3985（2019）08-0079-07

粵港澳大灣區是一個具有戰略意義的概念，已經從最初的設想變成了國家的戰略性規劃。在《2017年國務院政府工作報告》及黨的十九大報告中，都強調了粵港澳大灣區的建設方向與要求。李克強總理在《2018年國務院政府工作報告》中再次強調，出臺實施粵港澳大灣區發展規劃，全面推進內地同香港、澳門互利合作。通過對比《2017年國務院政府工作報告》和《2018年國務院政府工作報告》可以清楚地看到：粵港澳大灣區的發展規劃，已從“研究制定”階段進入了“出臺實施”階段，成為國家區域戰略的重要部署。粵港澳大灣區不僅是我國從國際視野著眼，進一步擴大對外開放格局的新舉措，也是我國從全球坐標出發，打造國際一流灣區、全面提升國際綜合競爭水平的重大戰略。灣區民辦高校要廣泛借鑒國內外區域高等教育聯動發展、合作發展、協調發展的成功經驗，并結合我國實際不斷總結、提煉、創新，把理論與實踐緊密結合起來，全面打破粵、港、澳三地高等教育在聯動、合作、協調、交流過程中的體制壁壘，建立民辦高等教育聯動發展、合作發展、協調治理的體制與機制，建立粵港澳大灣區民辦高等教育一體化發展新格局，為粵港澳大灣區的建設提供更加強大的智力支持。

一、粵港澳大灣區民辦高校聯動發展的基本理念

現在位于世界灣區之首的是美國紐約灣區，我國粵港澳大灣區將在2030年左右趕超紐約灣區，實現雄踞世界灣區榜首的宏偉目標。為實現這個宏偉的目標，課題組分析了紐約灣區、東京灣區、舊金山灣區的特點，進而發現每一個灣區都是高水平大學甚至是世界一流大學聚集的地方。東京灣區有東京大學、慶應大學（私立）、早稻田大學（私立）、橫濱國立大學等多所高水平大學;舊金山灣區有斯坦福大學（私立）、加州理工學院（私立）、加州大學伯克利分校、加州大學舊金山分校、圣克拉拉大學（私立）、圣荷塞大學、米遜大學等眾多世界著名高等學府;紐約灣區有哥倫比亞大學（私立）、康奈爾大學（私立）、紐約州立大學、紐約大學（私立）、羅徹斯特大學（私立）等多所世界一流的大學。目前，雄踞世界灣區榜首的紐約灣區擁有的最具實力的世界一流大學大部分是私立大學。由此可見，世界一流灣區的建設要有一批世界一流的大學作為支撐，特別是兼具科技創新精神的私立研究型大學，其承擔著灣區建設過程中的重大任務，扮演著非常重要的角色。因此，粵港澳大灣區能否在2030年實現“世界第一灣”的宏偉目標，其中一個重要的任務就是多建幾所高水平、世界一流的研究型大學，尤其是民辦的研究型大學。

鑒于此，必須達成灣區高校聯動發展、合作共贏的共識，特別是要達成民辦高校聯動發展的共識。民辦高校聯動發展就是指在粵港澳大灣區內的各民辦高校密切聯系、協同合作，通過學科結構與專業結構的戰略調整，打造科學合理、各具特色、差異發展的學科群與專業群，實現灣區內各民辦高校特色學科與特色專業的協同發展、優勢互補，從而優化灣區學科結構和專業結構，提升灣區內民辦高校的科技創新與研發能力，增強民辦高校的國際競爭力。要實現國際競爭力的提升，這種聯動發展不能僅局限于粵港澳大灣區的民辦高校，應該在教育、產業、科技、經濟、政策之間，構建一種更為寬廣的聯動發展與協調治理的整體規劃機制。

民辦高校的聯動發展與協調治理是粵港澳大灣區一體化發展的重要組成部分，也是灣區創新型人才培養的重要保證。這種聯動發展可以推動高等教育領域的深度合作與共贏發展，對于實現粵港澳大灣區建設的遠景目標具有非常重要和深遠的意義。2017年7月1日，國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區、澳門特別行政區四方代表，在香港共同簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。該協議第一個合作原則就是“創新驅動”，明確指明了建設創新共同體，集聚創新資源，開展創新及科技合作，打造全球創新高地以及高水平的全球科技創新平臺，完善區域協同創新體系，把粵港澳大灣區建設成為國際科技產業的創新中心。這樣的新形勢與新定位，對粵港澳大灣區高等教育聯動發展提出了更高的要求。

目前，粵港澳大灣區民辦高校的最重大課題是：如何更好地總結以往的成功經驗，加大改革創新的力度，加強創新成果的轉化，構建開放型的區域協同創新體系，為粵港澳大灣區經濟發展方式的轉變提供思想引領與智力支持。粵港澳大灣區民辦高等教育聯動發展基本目標是通過建立粵港澳大灣區民辦高校跨區域聯動發展、創新合作、協調治理機制，建立互利、共贏的合作關系，加快推進區域民辦高等教育一體化發展的新格局，共同構建與粵港澳大灣區大融合、一體化發展相適應的民辦高等教育新體系。重點是準確貫徹“一國兩制”方針，力求打破“一國兩制三稅區”在政治制度、經濟制度、文化制度的區域壁壘，促進各類高等教育資源可以跨區域合理流動，實現民辦高等教育資源在粵港澳大灣區內的優化配置。圍繞粵港澳大灣區建設的總體戰略部署，通過改革促進聯動，通過創新加強協調，共同組織實施民辦高等教育聯動發展協調治理的改革項目，共同制定灣區內民辦高等教育聯動發展與協調治理改革發展的配套政策與制度。此外，還要全面加強高等教育聯動發展與協調治理的統一領導。

民辦高等教育聯動發展要立足現實水平，著眼長遠目標，既要有長遠的總體規劃，又要有詳細的總體框架，既要注重聯動發展的戰略性和協調治理的前瞻性，又要注重聯動發展的針對性和協調治理的可操作性。當前甚至今后一個很長的時期內，在招生考試制度改革、人才培養模式改革、教師培養培訓基地建設、民辦高等教育發展戰略研究等方面要進行聯動與合作。在民辦高等教育領域進行聯動與合作的重點項目包括：粵港澳大灣區創新型民辦大學合作共建項目、粵港澳大灣區民辦高校共享專家庫合作項目、粵港澳大灣區民辦高校教學資源共享合作項目、粵港澳大灣區研究生與創新型人才聯合培養基地項目、粵港澳大灣區民辦高校學生互換交流合作項目、粵港澳大灣區學生就業網絡一體化合作項目、粵港澳大灣區社區培訓與城鄉教育合作培訓項目等。

二、區域高等教育聯動發展的國內外案例考察

區域高等教育聯動發展在國內外都有非常成功的經驗，課題組以日本東京、美國加州、歐洲、中國臺灣四個區域作為案例考察對象，為大灣區民辦高等教育聯動發展提供了有意義的參考經驗。

1.日本大東京地區的成功經驗——高等教育集聚。東京不僅是日本的政治、經濟與文化中心，也是日本的高等教育中心。這個地區又稱“日本大東京地區”，主要由“一都三縣”（京都、千葉縣、埼玉縣和神奈川縣）組成。據文部科學省2008年的統計數據，京都23個行政區內擁有的高等教育機構共190所，占日本總數的15.2%，其中，大學134所，設有研究生院的大學就有47所，占日本總數的38.2%。從這些數據可以看出，日本東京地區不僅聚集了日本最優質的高等教育資源，也聚集了日本最優秀的研究型大學。這種優質高等教育資源向政治、經濟、文化中心集聚的“極化”態勢，形成了一種教育與經濟相輔相成、互相促進的良性循環，政治、經濟、文化中心吸引著優質高等教育資源的聚集，而優質的高等教育資源對當地經濟與社會的發展，也發揮著非常積極的促進與引領作用。因此，粵港澳大灣區的民辦高等教育不但要積極引導優質高教資源的集聚，建設創新型、研究型、高水平的民辦大學，而且要多措并舉大力促進民辦高校辦學水平的整體提高，進而充分發揮優質高等教育資源對區域經濟社會發展的積極推動作用。

2.美國加州地區的成功經驗——政府協調治理。在20世紀五六十年代，美國加州的高等教育主要包括三類辦學系統，即加州大學、州立學院和社區學院。這三類系統內的高等院校之間的關系不但復雜而且緊張，沒有統一的教育教學標準，在招生方面更是呈現無序競爭的混亂局面，受到的批評與非議也較多。當時亟待解決的問題首先是要對各類院校的功能進行合理定位，其次是按成績劃定學生的入學標準，最后是解決招生無序競爭的混亂局面。因此， 1960年美國加州對高等教育進行總體規劃，明確規定了三類辦學系統的功能定位：加州大學只能招收綜合成績排位前12.5%的高中畢業生，不但具有碩士學位授予權，而且具有博士學位授予權;州立學院只能招收綜合成績排位前1/3的高中畢業生，只有碩士學位授予權，至于博士學位必須與大學聯合頒發，并且側重于應用領域的研究;社區學院可以招收所有的高中畢業生，這類學院基本是從中等教育升格為高等教育的。這一舉措不但解決了學生入學標準的問題，而且平息了招生無序混亂的局面，其特點主要有兩個方面：一方面是注重調查研究。所有重大的教育決策均由獨立的調研機構進行調查研究，提出合理的可行性建議，然后由加州立法機構以法律形式確定下來。專業機構的調查研究為決策提供重要的理論依據與現實基礎，最終通過共同協商得到統一的意見或結論，其“合約”的性質非常明顯。另一方面是重視內部協調，即通過高等教育系統的內部協調之后制定總體規劃，并通過法律形式把不同系統、不同部門的任務與分工確定下來。美國加州地區的成功經驗告訴我們，要推進區域高等教育的聯動發展，就必須高度重視總體協調下的自我治理。粵港澳大灣區民辦高等教育的發展戰略，不但要充分發揮政府的協調作用，而且要提高民辦高校的自我治理能力，并加強協調機構的建設，成立各類以高校為主要成員的協調委員會。

3.歐洲博洛尼亞進程的成功經驗——共同協調機制。1999年，共有29個歐洲國家在意大利博洛尼亞簽署了《博洛尼亞宣言》，提出了歐洲高等教育進行全面改革的計劃，這個計劃最重要的目標就是到2010年建立“歐洲高等教育合作區”。為了更好地推進改革計劃并實現合作目標，歐盟各國基于部長理事會的合作框架，逐步確立了共同行動的組織架構，并形成了多元協調的治理機制。在博洛尼亞進程的成員國之間，學生可以無障礙地流動學習，其學分可以在不同國家互換，優質課程可以在不同學校共享，教育質量也有統一的標準體系，所有的教育資源可以得到高效充分的利用。歐洲博洛尼亞進程的成功經驗告訴我們：推進粵港澳大灣區民辦高等教育的區域合作，必須打破整個高等教育系統中的行政壁壘，確立共同行動的組織架構，建立并健全民辦高等教育聯動發展、多元協調的治理與合作機制，充分整合并利用粵港澳大灣區優質、豐富、多元的高等教育資源，以提高民辦高等教育的質量，培養創新型、應用型、復合型人才作為改革的重中之重，進而全面提高粵港澳大灣區民辦高等教育的整體質量與辦學水平。

4.中國臺灣地區的成功經驗——打造教育品牌。為提高整體高等教育水平，中國臺灣地區從2005年起開始推行“發展國際一流大學及頂尖研究中心計劃”。該計劃要在五年內撥款500億臺幣支持高等教育資源的合理配置，又被稱為“五年五百億計劃”，主要有兩個部分：一是打造國際一流的研究型大學，引入競爭運作機制與績效審核機制，大約用十年時間，培育1～2所大學進入世界大學前100強;二是成立世界頂尖的研究中心，大約用五年時間，培育至少10個亞洲一流的頂尖研究中心。從2018年QS世界大學排名公布的數據看，臺灣大學排名76，已經進入了世界大學前100強。中國臺灣地區“五年五百億計劃”的成功經驗告訴我們：要重視高等教育的聯動發展、合作發展、協調發展，特別要重視高等教育的品牌打造，從而帶動灣區民辦高等教育整體水平的提升，推動整個灣區經濟社會的快速發展。

三、粵港澳大灣區民辦高校聯動發展的協調治理機制構建

1.構建粵港澳大灣區民辦高等教育整體規劃機制。教育、產業、科技相互脫節，大學、產業、政府聯系不緊，是我國經濟與科技發展過程中難以逾越的瓶頸。粵港澳大灣區必須在教育、產業、科技、經濟、政策之間，構建一種聯動發展、協調治理的整體規劃機制。對照國際規則與國際標準，按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指明的重要方向，深入研究粵港澳“十三五”規劃的具體內容與規定，全面領會《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》的精神內核，加強粵港澳大灣區民辦高等教育的戰略規劃，并做好頂層設計，通過充分調查與研究，制定粵港澳大灣區民辦高等教育聯動發展、協調治理的規劃綱要，在規劃綱要中要明確指明粵港澳大灣區民辦高等教育聯動發展、協調治理的發展方向，提出20～30年的戰略目標，厘清聯動發展的戰略思路，確定協調治理的重點項目，制定具體的工作方案與步驟，出臺相應的配套制度與措施等。把推進民辦高等教育聯動發展與協調治理，作為粵港澳大灣區高等教育先行先試、引領創新的重點對象，爭取用10年時間，通過建立創新型聯合大學，引進國際名校等方式，在民辦高等教育領域取得突破性的進展。要提升粵港澳大灣區民辦高等教育具備國際競爭力，必須從國家戰略層面構建國家級協調機制，在教育部統籌下，粵港澳大灣區發展和改革委員會，特別是粵港澳教育主管部門，可以從民辦高等教育的學科建設、專業設置、人才培養模式、校企深度融合、產學研創平臺建設等各方面進行整體規劃。只有整體規劃，才能對各種資源進行整體布局與優化，增強持續發展的能力，使高等教育的綜合實力得以提高，最終把粵港澳大灣區打造成為我國民辦高等教育創新改革的新高地，讓我國的高等教育具備更強的國際競爭力。

2.構建粵港澳大灣區民辦高等教育綜合改革機制。粵港澳大灣區民辦高等教育的綜合改革要貫徹落實中共中央全面深化改革的精神內核，深刻領會國家對整個民辦教育改革的精神實質，抓住國家積極推進粵港澳大灣區建設的重大機遇，積極爭取教育部與粵港澳教育主管部門的大力支持。在貫徹“一國兩制”方針的基礎上，研究探尋粵港澳大灣區民辦高等教育綜合改革的可行性路徑，并突出改革的綜合性、系統性與協同性，從根本上破除“一國兩制三稅區”等不同體制機制帶來的障礙。教育部要與粵港澳教育主管部門共建“國家民辦高等教育綜合改革粵港澳大灣區試驗區”，在辦學體制、學科布局、專業結構、人才培養、校企融合、教師培訓、考試招生、國際交流、資源共享等方面進行創新性的探索和試驗。為了更好地與國際接軌，我們要更多地借鑒國外的成功經驗，如美國聯邦政府在不斷加大對教育與科研的經費投入之外，還通過減免稅費等優惠政策，吸引很多社會資本流向大學和科研機構;為全面推進產學研創平臺建設，美國斯坦福大學還設立了科技園;英國已經有50多家科技園，為科技成果轉化提供了非常好的平臺。總之，構建粵港澳大灣區民辦高等教育綜合改革機制，要大力破除民辦高等教育改革的阻力，全面破解民辦高等教育發展的難題，積極推進粵港澳大灣區民辦高等教育的聯動發展與協調治理。

3.完善粵港澳大灣區民辦高等教育協同合作機制。一是加強“產學研創”協同效應。通過借鑒世界三大灣區的發展經驗可知，灣區的經濟建設與發展要有與區域經濟相適應的高等教育系統，這一點在美國舊金山灣區體現得最為充分。硅谷奇跡的出現，歸根結底是硅谷從20世紀50年代開始就形成了產學研協同創新機制。可以說，硅谷成功的過程就是大學與區域經濟協同發展系統形成與進化的過程。因此，粵港澳大灣區要成為世界級灣區，最關鍵的就是要構建“產學研創”協同合作機制。二是加強民辦高等教育會商機制的制度化建設。在廣東民辦高校聯席會議的基礎上，根據項目與部門的分工完善常設性的聯席機構，全面建立并健全“粵港澳大灣區民辦高等教育會商機制”。隨著綜合改革的推進與深入，要嘗試建立“部—區會商機制”，即教育部與粵港澳大灣區會商機制，定期就大灣區民辦高等教育改革發展過程中遇到的重大決策、管理體制、聯動機制、協調機制等問題，探索解決之道。為保證常設性的聯席機構可以正常運轉并發揮作用，粵港澳大灣區的政府部門要投入適量資金，建立保證資金來源的共同基金，這樣不僅可以對聯動發展進行定向投入，也可以為協調治理提供獎勵配套。三是成立民辦高等教育協調機構。該機構根據實際項目與實際問題的需要而設立，可以是臨時性的，也可以是長期性的。例如，針對教學方面的問題，可設立教學聯盟;針對畢業生就業方面的工作，可設立就業聯盟;針對教師科研能力與科研水平的提升，則可設立科研聯盟。此外，還可以圍繞某方面的突出問題，以專題研究的方式進行深入的研討;或圍繞某些重大問題，以項目合作的方式合理有效地推進聯動發展、協調治理、利益共享的合作機制。粵港澳大灣區民辦高等教育聯動發展協調治理組織，要每年舉辦民辦高等教育協作發展論壇。廣東省民辦教育協會年會與民辦高校聯席會應側重粵港澳大灣區民辦高等教育發展戰略方面的研究，要加強協商研究粵港澳大灣區民辦高等教育改革與發展、聯動與協調、交流與合作過程中的各種重大問題，并倡導粵港澳大灣區民辦高等教育主管部門與民辦高等學校的聯動與協調，為我國民辦高等教育跨區域協作發展探索寶貴的實踐經驗，提供可供參考或復制的典型示范;建立粵港澳大灣區民辦高等教育聯動發展與協調治理領導小組及辦公室，共同商討灣區內民辦高等教育聯動發展與協調治理的政策，并開展專題研究為粵港澳大灣區各地政府及教育部提供決策咨詢意見或建議。

4.構建粵港澳大灣區民辦高等教育品牌提升機制。一是組建“粵港澳大灣區民辦高教名校聯盟”，通過多校聯動、協調治理，實現資源平臺共享、精品課程資源共用、重點實驗室共建、實習實訓基地共設，推行聯考招生、學分管理和彈性學制，聯盟內實現教師互聘，課程互選，學分互認，就業指導與培訓工作互通，從而全面提升辦學水平，提高人才培養質量。二是設立粵港澳教育合作特區，引進國際優質課程乃至國際名校入駐大灣區。對照國際標準和世界三大灣區，通過與灣區內的著名大學合作辦學，與外地著名高校合作辦學，與國外名校合作辦學等方式，打造粵港澳大灣區獨具特色的創新型大學。例如，可以充分利用香港、澳門兩個特區的現有優勢，在珠海和深圳分別設立粵澳教育合作特區，最終形成輻射整個灣區的粵港澳教育合作特區。引進國際優質課程乃至國際名校到大灣區辦學，實施高水平、全方位的國際合作下“本土留學”，其最主要的目的就是打造大灣區新型的高水平大學群，推動大灣區的高科技產業發展。三是主動適應粵港澳大灣區社會經濟發展的全新定位與要求，為大灣區持續不斷地提供創新型人才，為國際科技創新中心夯實人才培養的堅實基礎。通過動態監測、實時調整的機制，不斷優化大灣區民辦高等教育的學科結構、專業結構、層次結構、類型結構;有重點、有計劃地擴大高技能、創新型、復合型、應用型人才培養規模，有步驟地建設一批特色鮮明的重點專業，打造一批科研共同體，建設一批具有世界先進水平的產學基地。在人才培養方面，要加快創新型、應用型研究生的培養。只有不斷加強科研領域的合作，不斷推進科技開發與創新平臺的建設，才能共同打造粵港澳大灣區民辦高等教育創新體系，培養一支具有世界眼光和前沿水平的創新團隊與專家團隊。

5.健全粵港澳大灣區民辦高等教育資源共享機制。在貫徹“一國兩制”方針的同時，要打破“一國兩制三稅區”帶來的體制機制壁壘，促進民辦高等教育資源在粵港澳大灣區內進行優化配置，實現粵港澳大灣區民辦高等教育資源的開放與共享，特別是優質教育資源的開放與共享。一是硬件資源的共享機制。通過民辦高校共建、共享、互聯、互通的深度聯動，充分提高重點實驗室、大型實驗設備、重點實習基地、省級精品課程、各類圖書文獻等各種教育資源的利用率，盡量減少因重復建設、重復培育而造成的人力、物力與資源的浪費。粵港澳大灣區內應建設“粵港澳大灣區大學城”，推行“粵港澳大灣區高校一卡通”，實現教師與學生在灣區高校的自由參觀和學習，學生通過教育資源共享平臺，可以共享優質課程資源、共用優質名師資源，實現跨校跨區選修課程，教師則可以實現跨校跨區講座授課，因此，必須建立相應的支持與配套制度。二是軟件資源的共享機制。一個地區最大的軟件資源就是人才資源。粵港澳大灣區必須打造可以引領未來的世界一流大學與學科群，并與灣區內世界一流的科技型企業、創新創業隊伍、科技基礎設施和研究機構相匹配，實現高級人才資源的培育與聚焦效應，提高粵港澳大灣區高級人才資源的存量與質量，為產業結構優化升級提供人才保障與智力支持。因此，要實現人才資源的共享機制，其先決條件是要有足夠的人才資源存量。例如，舊金山灣區聚集了150余名諾貝爾獎得主，20名菲爾茲獎得主，40余名圖靈獎得主，這些高端人才匯聚形成了強大的人才向心力，可以吸引全球頂尖級各行各業人才的大集結。相信通過良好的共享機制和制度保障，不但可以持續推進民辦高校間的校際合作與國際高端人才的聚集，而且可以充分拓展教師的學術發展空間，提升教師的學術水平，推進區域經濟聯動發展。

四、結語

粵港澳大灣區民辦高等教育聯動發展與協調治理的研究是一個嶄新的課題，我們必須站在高等教育的世界制高點，順應粵港澳大灣區建設趨勢，構建灣區內民辦高校聯動發展、合作發展、協調治理機制。課題組通過分析日本東京、美國加州、歐洲、中國臺灣四個區域高等教育聯動發展、協調治理成功經驗，指出只有構建整體規劃、綜合改革、協同合作、品牌提升和資源共享五大機制，才能實現灣區民辦高等教育的聯動發展、協調治理，這種創新性研究，對民辦高等教育以及高等教育改革都具有重要的參考價值。

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