民辦高校發展中政府責任的兩難困境與突破策略

杜紅玉 黃燦

[摘要]文章闡述了政府責任從指導規范階段到規范扶持階段的轉變，指出了政府在規范扶持民辦高校轉型發展過程中，陷入干預過度和干預不足的兩難困境，進而提出了政府責任兩難困境的突破策略：立足民辦高校的實際情況，實現制度政策的本土化;做好制度頂層設計，推進民辦高校自覺轉型;淡化財政分化體制，著力解決民辦高校轉型的瓶頸問題。

[關鍵詞]民辦高校? 轉型發展? 政府責任? 困境? 突破

[中圖分類號]G648.7??? [文獻標識碼]A??? [文章編號]1004-3985（2019）08-0086-06

2015年10月，教育部聯合財政部、國家發改委聯合發布《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》（以下簡稱《意見》），指出引導地方本科院校的轉型發展是地方政府的責任，政府在地方本科院校轉型過程中要重視配套政策以及轉型推進機制的完善。民辦高校作為地方本科院校的重要組成部分，其轉型發展不僅是自身生存的需要，更是突破自身辦學局限的基本方式。政府要做好規范、引導與扶持工作，通過國家政策的紅利為民辦高校創造良好的發展環境。政府是地方高校轉型的主導者、支持者與規劃者，應積極尋求突破路徑，促進民辦高校的健康發展。

一、政府責任在民辦高校發展中的演變歷程

在公共管理領域，責任承擔方式與責任承擔主體是一種關系型的結構模式。民辦高等教育作為我國高等教育的組成部分，對經濟社會發展做出了貢獻。政府對民辦高校轉型的責任承擔要與民辦高校的發展實際情況相結合，制定科學有效的制度供給來規范、引導民辦高校的發展。從整體來看，改革開放后我國政府在民辦高校發展中的責任承擔主要有兩個階段：指導規范階段和規范扶持階段。

1.指導規范階段。在指導規范階段，政府責任可以稱為指導規范性責任。從中華人民共和國成立到改革開放以前，政府在高等教育體系中扮演著雙重角色——舉辦者與管理者，市場以及社會力量無法介入高校管理過程，民辦高校沒有發展空間。改革開放之初，民辦教育開始逐漸興起，但由于辦學資金短缺以及辦學經驗積累不足，其發展過程較為困難。各級政府面對這些新問題，沒有相應的管理經驗，只能在政府責任承擔中不斷摸索。因此，這一時期的政府責任主要是以“指導發展”形式體現的。一方面默許民辦高校的發展;另一方面地方政府開始制定一些試點性政策，引導民辦高校的規范發展。1993年，國家推出針對民辦高校的高等教育學歷文憑考試試點，“規范發展”已經成為政府引導民辦高校發展的主要政策導向，主要體現在兩個方面：一是規范民辦高校的辦學形式;二是地方政府開始制定促進民辦高校發展的相關制度。

在改革開放初期，鑒于公辦高等教育供給與社會大眾對教育需求之間的矛盾，國家開始放寬社會力量舉辦高等教育的限制，在一定程度上允許社會資本投資高等教育體系。1980年，國家建立了自學考試制度，該制度的實施在一定程度上推動了民辦高等教育的發展，相繼產生了一大批享受地方政府扶持的全日制民辦高校。1987年7月，國家教委發布《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，這是我國第一個規范社會力量辦學的政策文件，明確了民辦高校的法律地位，并對民辦高校的辦學模式和條件、考試與招生制度、經費來源以及資產屬性等作了系統的規定。該政策的出臺促進了一大批民辦高校的誕生，仰恩大學就是其中的代表。1980—1990年是我國民辦高等教育的探索發展時期，到1990年已有450所高校開始舉辦各類形式的復習班以及自學考試。在這個過程中，政府扮演了規范者、指導者的角色，以政策文本為指導，不僅為民辦高校的發展設置了相關的準入標準，也為民辦高校發展提供了空間，起到了重要的推動作用。

在解決民辦高校辦學合法性問題后，政府對民辦高校的責任主要體現在建章立制方面，以確保民辦高校的發展進入規范化路徑。1993年，國家推行了高等教育學歷文憑試點工作，不僅明確了民辦高校專科層次的自學考試方式以及教學方式，也肯定了民辦高校改革的成果。同年8月，教育部印發《民辦高等學校設置的暫行規定》，進一步明確了民辦高等院校的設置程序以及辦學條件。黃河科技大學、北京海淀走讀大學等4所民辦高校被教育部列為首批實施全日制專科學歷教育的試點院校。因此，1993年被視為中國民辦高校發展“元年”。盡管這一時期的民辦高校還是以自學考試教育為主導，但也從非學歷教育開始轉向正規的專科學歷教育，實現了民辦高校發展的轉型。1997年，國務院頒布《社會力量辦學條例》，明確了社會資本的辦學模式與方向，政府開始對民辦高等教育發展履行監督管理職能。由此可見，這一時期政府對民辦高等教育的發展開始明確并規范自身職能，通過出臺相關政策法規規范了民辦高等教育發展的路徑、形式與規模。

2.規范扶持階段。這一階段的政策核心要義是扶持，即國家及地方政府通過出臺相應的政策來激勵民辦高校的發展，促使民辦高等教育發展進入“快車道”。1999年，隨著高等教育擴招政策的施行，社會大眾對高等教育的需求日漸擴大，為民辦高等教育發展提供了歷史契機。進入新世紀后，民辦高校的發展逐漸規范化，2002年全國人大常委會通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》，這標志著政府對民辦高校的管理以及責任承擔從過去的人治走向法治階段，扶持手段從政策指導與規范走向法律規范與政策指導并用階段，政府責任的承擔方式開始多元化和法律化。2005年，教育部正式廢止實施了12年的國家高等教育學歷文憑試點，停止了民辦高校的自學考試制度，并大力發展民辦高校的全日制教育，當年就有15所民辦高校從專科層次升格為全日制本科，最終大部分民辦高校由過去的自學助學教育轉型為正規的專科、本科教育，民辦高校進入了國民教育體系，成為我國學歷教育的重要組成部分。到2010年，隨著國家職業教育政策的轉型，建立現代職業教育體系成為職業教育改革的方向標，為民辦高校的再次轉型提供了契機。部分民辦高校在政策引導下，紛紛向應用型高校轉型，這也對政府責任承擔與履行提出了新的要求與挑戰。

盡管這一階段政策責任的核心要義是扶持，但扶持的前提依然是規范，規范是扶持的另一種形態。我國民辦高校在快速發展中出現了一些新問題，特別是部分民辦高校在生源競爭中擾亂了正常的市場環境，使得民辦高校的發展進入了失范狀態，損害了民辦高等教育的公平性與公益性。在過去的40年時間內，我國民辦高校有時在不具備辦學基礎與條件的基礎上“硬上馬”，通過外延擴張的野蠻方式來實現發展，從而給民辦高等教育發展蒙上了陰影。這些問題在長期積累過程中得不到有效的疏通，只能以矛盾大爆發的形式體現出來。例如，2006年江西省發生了多起在校學生集體打砸民辦高校校園事件，不僅損害了民辦教育的社會聲譽，也引起了各級政府對民辦高等教育的新一輪規范。2007年，《中共中央組織部 中共教育部黨組關于加強民辦高校黨的建設工作的若干意見》明確了民辦高校黨組織的地位與職權;教育部印發《民辦高等學校辦學管理若干規定》，再次對民辦高校的教學、管理等方面工作做出了相應的規范。隨后陜西省、湖北省、福建省等省級政府也相繼發布規范民辦高校發展的相關意見，進一步規范了民辦高校的發展。這些政策主要對民辦高校的辦學過程進行了規范，雖然在一定程度上限制了民辦高校的發展空間，但是為民辦高校的市場競爭、辦學準入等提供了良好的秩序與環境。由此可見，政府對民辦高校的扶持與支持必須以規范為基礎。

二、民辦高校在發展中政府責任的兩難困境

民辦高等教育是一種商業投資行為，但與普通的商業投資行為不同，其具有一定的商業投機屬性與公共產品替代屬性，擁有事實上的公益性特征。換言之，民辦高等教育通過私人資本的投資解決了政府在教育公共財政方面的壓力，為經濟社會發展做出了貢獻，政府要履行自身責任，對民辦高校的轉型發展進行扶持。但教育市場具有不可控的特質，無法要求政府對民辦高校發展進行主動干預。同時，教育市場還具備不完全性的特征，民辦教育本質上是一種市場行為，在這個過程中政府干預也可能不足，無法為其市場失靈提供更多的支持。由此可見，政府過度干預與干預不足均是政府責任承擔的不當之處，也是政府責任兩難困境的現實反映。

1.政府過度干預。第一，政府政策文本的指導思想前后矛盾，影響了民辦高校的轉型發展。1997年，國務院發布《社會力量辦學條例》，該條例既是對過去十多年民辦教育的總結，也是對1993年部分民辦高校開始舉辦全日制專科學歷教育的一種鼓勵，從而推進社會資本進入高等教育領域，解決政府財政供給不足的問題。該條例的主旨是強調中央與省級政府要對社會資本進入高等教育提供政策便利，要大力支持并強化引導。由此可見，該條例的基調是以鼓勵、扶持為主。同時，該條例還強調，在必要的時候要嚴格控制社會力量舉辦高等教育。法規及政策的矛盾思想，使得投資者、管理者對于民辦高校的態度出現了前后躑躅，以致保守性思維主導了民辦高校的審批工作。1999—2001年，我國民辦高校的數量增幅較為緩慢，1998年全國僅審批了12所高校，1999年僅為37所，增長率不足公立高校的3%，在校學生數量還不到全國高校學生總數的1%，部分省份的民辦高校審批甚至處于停滯狀態。改革開放之后，民辦高校的發展一直處于探索階段，為不影響投資者及社會資本的積極性，政府并未急于給民辦高校進行法律定位。但1999年12月，民政部發布《民辦非企業單位登記暫行辦法》，該辦法將民辦高校界定為民辦非企業法人。這種法律定位不僅使投資者和舉辦者無法分享民辦高校發展帶來的收益問題，也使民辦高校無法享受與公立高校一樣的優惠政策與待遇。盡管2016年修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》，對民辦高校做了營利與非營利性劃分，但辦學收益的分配依然沒有明確化。這種政策的前后矛盾，使得民辦高校在激烈的社會競爭中不僅無法享受政策帶來的紅利，反而提高了辦學成本，在一定程度上挫傷了投資者的積極性。據有關學者統計，1996年召開中國首屆民辦高等教育委員會大會時，有400多位民辦高校負責人出席，到2002年只有40人出席會議。在短短的幾年時間內，90%的民辦高校被淘汰出局。當然，除了政策因素之外，民辦高校自身經營不善也是一個重要因素。

第二，政府對民辦高校辦學實踐過程的不當干預。從1993年民辦高校取得全日制教育資格以來，政府對民辦高校辦學過程的干預是較為突出的，主要體現在民辦高校制訂招生計劃、制定學費政策以及規則專業設置等方面，政府沿用公立高校的教學和評估標準來要求民辦高校的發展進程。長期以來，民辦高校在高考招生體制中處于附屬地位，導致其在招錄批次、重點學科及專業建設等方面均處于次要地位，降低了民辦高等教育的社會認可度。就招錄批次而言，民辦高校的生源范圍較小，要在985、211、教育部直屬高校、省級重點公立高校、普通公立院校之后招生，基本處于本科第三批次或是專科高職層次。從2016年開始，山東、天津等部分省市取消了第三批次之后，部分民辦高校才得以進入本科第二批次行列內進行招生。由此可知，考生進入民辦高校，通常是一種無奈的選擇，這也進一步降低了民辦高校的社會認可度，使得部分民辦高校難以完成招生計劃。從民辦高校的設置與準入標準看，盡管國家政策文本對民辦高校的設置標準相對寬松，但部分地方政府還是要求民辦高校與同類公辦高校設置標準保持一致或是參考同類公立高校的設置標準。例如，2000年山東省政府頒布的《山東省高等職業學校設置暫行辦法》指出，民辦職業院校的設置標準及辦學規模可以適當放寬;但2006年《山東省教育廳關于加強民辦教育管理若干規定》則指出，民辦學校的設置標準應當與同級同類公立學校的設置標準相同，或是參照公立學校的辦學設置標準執行。這種政策導向的日漸收緊，使得民辦高等教育在發展中失去了特色，以致民辦高校與公立高校同質化競爭，無法充分展示其靈活的辦學優勢。

2.政府干預不足。第一，政府對民辦高等教育的認知不足導致的干預不當，即不能為民辦高等教育發展創造一個公平的市場環境。例如，在學費政策方面，中央和部分省級政府一度嚴格控制著民辦高校的學費標準，對民辦高校的學費定價機制實施嚴格的政府指導價，而對公立高校的學費標準則實施寬松的保護價政策，從而導致公立高校從政府部門獲得的生均經費撥款以及學費是同類民辦高校的2倍有余。2014年，《財政部? 教育部關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發展現代高等職業教育的意見》中明確規定，到2017年全國各地的公立高等職業院校的生均經費撥款不得低于每人1.2萬元，在公立高校獲得大量政府財政支持的時候，政府反過來抑制民辦高校的學費標準，這無疑加大了公立高校與民辦高校之間的發展差距。

第二，政府在地方高校轉型發展的政策引導層面存在明顯差異。引導地方高校轉型發展已經成為高等教育發展的現實要求，省級政府是引導地方高校轉型發展的責任主體，但省級政府對于民辦高校的政策引導和支持明顯不足。《意見》中需要轉型的院校包括民辦本科院校在內。但地方政府在制定相關轉型扶持政策時，民辦本科院校往往被排除在外，無法獲得政府的相關扶持。即便能夠從政府部門獲得支持，也不能和公立地方本科院校相提并論，以致部分民辦本科院校在轉型發展中喪失了政策紅利。

第三，政府對民辦高校的轉型方向未能給予相應的政策指導。大部分民辦高校在創立之初就確立了應用型、地方性的辦學定位，在辦學模式、辦學機制等方面與公立地方高校存在著巨大的差異。民辦高校本身就是應用型定位，如何按照《意見》要求進行轉型，轉向何處，地方政府并沒有提供相應的政策導向。民辦高校雖然承擔了經濟社會發展的服務職能，也存在產出效益的溢出效應，但卻未能獲得與公立高校一樣的政策支持。這種干預不足的狀況，不僅嚴重影響了民辦高校辦學空間的拓展，降低了辦學溢出效益，也使得民辦高校陷入了不平等的市場競爭環境中，對民辦高校的持續發展有較大的負面影響。

三、民辦高校發展中政府責任兩難困境的突破策略

民辦高等教育的公共屬性是明顯的，政府應在公共性與市場性之間尋找合理的平衡，探尋突破政策困境的具體路徑。

1.立足民辦高校的實際情況，實現制度政策的本土化。從整體來看，政府對民辦高等教育的認知方式決定了其對待民辦高校的政策態度，也決定了政策支持的具體走向。除小部分捐資助學情況外，我國大部分民辦高校是投資者的商業投資行為，要理性看待其發展過程。民辦高校既然是投資者的商業投資行為，自然需要從投資中獲得相應回報，因此，營利性是民辦高校的基本社會屬性。民辦高校在辦學過程中確實存在可以實現營利的行為與方式，但需要明確的是，民辦高校的營利性不能沖淡其本身的公益性。《中華人民共和國民辦教育促進法》指出，民辦教育是社會主義教育事業的重要組成部分，公共性也是民辦高校的社會屬性。基于此，政府對民辦高校的制度安排與設計，必須要考慮兩種屬性之間的平衡，符合民辦高校發展的實際情況。在營利性與公共性之間，營利性應占據主導地位，其涉及投資者利益，更關系到能不能吸引社會投資者進行投資辦學。政策的導向性極為重要，政府在制定政策時，必須關注到我國民辦高校發展的現實性。民辦高校之所以在轉型發展中遇到種種問題與矛盾沖突，正如有的學者所言，是由于政府將捐資辦學制度的安排轉移到投資辦學的民辦高等教育模式上。在發達國家，私立高校是其高等教育的主要體系，私立高校的屬性是非營利性的，是完全的公益性事業。但我國慈善事業不發達，捐資體系不透明，大部分民辦高校屬于投資者的商業投資行為，而不是無償的捐資辦學行為，不能盲目套用發達國家的政策模式。我國政府對多項教育立法進行了修訂，將民辦學校分為營利性與非營利性兩種性質，但這種分類尚不細化，與社會期待還存在一定的差距，且如何避免政策、法規與法律之間的沖突也是政府需要重視的。為此，政府應轉變管理理念，構建與《中華人民共和國民辦教育促進法》相配套的政策體系，為民辦高校發展創造一個公平的制度環境。只有這樣，才能鼓勵社會資本進入民辦高等教育領域，并起到引導、規范及扶持的政策目的。

2.做好制度頂層設計，推進民辦高校自覺轉型。民辦高校有獨立的法人地位，政府應尊重民辦高校的法人地位，通過政策扶持引導民辦高校的轉型發展。當前，我國高校撥款完全依靠政府，這種特殊的辦學經費劃撥體制，使得高校與政府之間形成了一種人身依附關系。政府不僅是高校的投資者，也是高校的管理者，對高校的發展具有較大的話語權，對高校的辦學過程以及具體事務有干預的動機與行為。但這種人身依附關系在民辦高校并不存在，民辦高校是社會辦學，屬于自籌經費，從而導致政府出臺的促進地方高校轉型發展的相關政策，只是針對公立高校，而不包括民辦高校。如果一項政策專門針對民辦高校，就在政策上注明“民辦”二字，而針對公立高校的相關政策，則并無“公立”二字。由于長期的體制作用，政府對于地方高校轉型發展的公辦管理思維，不自覺地被移植到民辦高校管理領域，使得部分支持政策出現了“水土不服”的局面。這就要求政府對民辦高校進行扶持時，應轉變相應的管理方式及目標，出臺相關的政策文件，有針對性地做好民辦高校轉型的制度設計。具體而言：第一，注重地方政策與國家立法的一致性，地方政府在制定相關條例或政府規章的過程中，要明確自身的權力范圍，為民辦高校轉型創造一個良好的法制環境。第二，地方政府不能對民辦高校進行直接干預與管理，要強化其對轉型發展的服務、引導與監督。第三，地方政府在制定相關政策時，要引入更多的社會力量進入民辦高校辦學體系，提升民辦高校轉型發展的活力，解決其經費不足的問題。第四，完善現代職業教育體系，將民辦高校轉型發展納入現代職業教育體系，使其能夠享受體系的政策紅利。

3.淡化財政分化體制，著力解決民辦高校轉型的瓶頸問題。政府是民辦高校轉型發展的責任主體，要在管理、干預及引導過程中有所為，有所不為。就有所為而言，政府應立足于我國民辦高校發展的實情，做好設計與細化工作，轉變管理思想，為民辦高校發展創造一個公平、寬松的環境。就有所不為而言，政府對于民辦高校的辦學過程，特別是專業設置、學科建設、教學過程等不應該過多干預。政府在創造相對公平的環境之后，應該致力于解決困擾民辦高校轉型的兩個瓶頸問題。第一，專業發展問題，主要是師資問題。當前我國民辦高校師資較為短缺，師資力量不夠強大，其重要原因就是教師待遇不足、晉升路徑不暢通。政府應加大政策支持，明確民辦高校的教師待遇，完善民辦高校教師職稱評定辦法，為教師的專業發展創造寬松的政策環境。第二，嚴重的資金困境問題。當前我國很多民辦高校是負債經營，盡管部分學校在辦學中略有盈余，但這些盈余資金根本不能應對教師專業發展、學科建設以及學校轉型的需要。我國省級政府對于地方公立高校轉型發展最重要的政策扶持就是財政支持，但這種政策并未全面惠及民辦高校。我國地方政府應根據本省財政狀況，加大對民辦高校的經費支持及補貼力度，積極推動民辦高校的轉型發展。

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