社會組織參與社區養老服務供給的理論探究

曹宇寧 葉民英

摘要：隨著人口老齡化現象的加劇，養老問題成為社會民生的熱點問題。傳統家庭養老模式功能弱化、養老需求復雜化、社會人口流動遷移等諸多原因，導致了現階段我國養老服務體系構建的缺漏。社區養老形式是順應社會需要、時代要求而不斷進行改革的成果，也是未來養老服務供給的趨勢，社會組織參與社區養老服務的潛力不容忽視。而在目前的制度框架下，社會組織參與社區養老存在制度保障不完善、監管評估不健全、自身內部實力欠缺等諸多困境，亟待探索切實可行的實施方案和發展路徑，為社會組織參與社區養老體系的構建提供更完備的制度保障。

關鍵詞：社會組織;社區養老服務;公共服務

中圖分類號：C93 ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2019）03-0021-06

傳統的居家養老服務功能逐漸弱化，而公辦、社會辦養老機構遭遇信任度降低等發展瓶頸，單一的政府供給或民辦機構養老，已經難以充分滿足當前社會老年人對養老服務的多元需求，因此支持社會組織力量參與養老服務業具有現實必要性。“社區養老”模式將政府、專業養老機構、社會組織以及家庭的力量整合起來，將專業的養老服務引進社區，讓老人實現在社區中妥善養老的目的。社區養老在我國仍是一種新興事物，這種形式能夠更好地整合社會資源，能夠有針對性地為老年人提供合適、合理、合情的養老服務，具有公益性和自主性。社區養老模式尚未大范圍推廣，其在主客觀上均存在實現上的困境，發展社區養老服務的具體實踐路徑值得探究。

一、 社會組織參與社區養老服務的理論淵源與現實意義

（一）社會組織參與社區養老服務的理論淵源

1.福利多元主義理論與公共服務供給多元化

福利多元主義理論是對社會政策的一種宏觀分析范式，該理論認為社會福利供給者不應該局限于國家，應當由政府、個人和市場多元控制、多元負責、相互補充。福利多元主義理論的核心在于分權和參與，即福利供給應當由中央下放給地方、政府分散到市場、社會和社會服務團體。社區養老服務供給是老年人獲取養老服務的重要組成部分，目前我國并沒有對此高度重視，社區養老的潛能尚未開發完全。

公共服務多元化供給，就是指在政府引導下的、以社會組織為主的一部分社會力量參與到公共服務供給中去，從而實現供給主體的多元化。同時，渠道和機制的多元化也不能忽略。社會組織作為可以提供社會服務的供給主體之一，從理論及實踐層面有力促進了公共服務體系的多元性、高效性、普適性發展。從我國養老服務的發展趨勢上看，社會組織參與公共服務供給是實現公共服務多元化供給的必由之路。

2.第三方管理理論

“第三方管理理論”與“政府失靈理論”“市場失靈理論”并蒂而生，該理論認為公共活動的進行并非單一依靠代表國家公權力的政府部門，而是由政府和非政府部門共同為實現公共目標通力合作。該理論還倡導社會組織也可以分擔乃至負責一部分社會福利的供給，社會組織通過競爭獲得政府授權而參與進社會福利供給中，從而提高公共服務的效率和品質。廣義地看，“第三方”是指除了政府和市場以外的、來自“民間”的組織、非正式團體或者個人。在第三方管理模式中，公共服務由被動客體轉變為積極主體，政府發揮引領和監督的作用，提高了公共服務運行的回饋率和質量。

（二）社會組織參與社區養老服務的現實意義

積極推動社會組織投身社區養老服務供給是社會轉型的必然要求。在轉型過程中，政府對自身功能角色重新進行定位，改以往的單一供給者為服務購買者、監督者、政策制定者，同時社會組織則以服務提供方的角色參與社區養老服務，建構起“政府-社會組織”良性互動關系，以提供質量更好、效率更高的養老服務，為之后引入供給方市場競爭機制鋪路。

社會組織作為提供社區養老服務的供給方，能夠在相當程度上彌補因政府失靈、市場失靈而導致的公共服務供給不當。隨著人民生活水平的提高，老年群體的養老需求也不斷多元化、復雜化，社區養老服務的內容也需要不斷豐富，政府因其負擔的諸多既有責任，難免精力不足，無法及時跟進養老服務的需求創新，社會組織的參與可以充分發揮其市場調節能力強、執行力強的優點。

二、我國社會組織參與社區養老服務的現狀

（一）我國社會組織參與社區養老服務體系的主要方式

概括地講，傳統社區養老服務主要由政府購買和政府主辦進行供給。隨著社區養老服務的不斷發展，市場機制被引入，社會力量和社會資本開始參與社區養老服務供給。此舉不僅可以優化社會資源的再分配，提高公共資源的利用率，更能夠促進社會資源積極流入到社區養老等非營利性公共服務中去。

社會組織作為新型供給主體，其參與社區養老服務的主要模式有三種：一是政府購買，即由政府先確定所需服務項目的標準和要求，然后通過公開招投標的方式確定某社會組織是否具有提供該項服務的資格;二是政府委托承包，即政府通過與社會組織簽訂協議，從而將社區養老供給委托給社區組織;三是社會組織自行創辦養老服務機構，為老年人提供社會組織財力、物力、人力能夠支持的一系列養老服務。

（二）我國社會組織參與社區養老服務的問題剖析

1.外部制度環境欠缺

我國對社會組織一直實行雙重管理制度，即由民政部門和社會組織直接主管部門共同管理。一個社會組織從萌芽到成熟，各類登記備案手續繁瑣，活動內容和范圍嚴格受限，使得很多有志于創立社會組織的個人和群體屢屢受挫，阻礙了我國社會組織的進步，直接限制著社會組織的養老服務供給能力。此外，社區養老服務的管理涉及面很廣，至少涵蓋了民政部門、文化部門、衛生部門等等，多頭管理導致部門之間各自為政、協同不善的情況時有出現，所提供的服務或重疊或缺漏，造成了老年群體的訴求無法得到及時回應。

其次，管理社會組織所能依據的法律法規不完善。一方面，已有的相關法律法規較為混雜，其中潛在的沖突之處自不必言;另一方面，社區養老服務保障制度完善度低，行業內規范不明、權利責任的劃分不夠明晰，可操作性不強，而現行的“意見”“決定”“規劃”等文件形式效力不高，尚沒有制定《社會組織法》，導致社會組織在管理監督方面存在很大盲點。

2.政府角色有待轉變

建設服務型政府的內核也要求政府不僅要自上而下的“簡政放權”，更要培養和調動社會力量，將一部分社會管理職能讓渡給有能力的社會組織。而目前社會組織與政府之間合作常常出現摩擦。社會組織在參與社區養老服務供給的過程中，政府對于供給的條款性、格式化要求與服務客體的需求之間銜接不利，社會組織勢必要與政府部門、社區居委會以及被服務者進行多方溝通，不同溝通層次的需求與對策不同，導致參與供給的社會組織在斡旋調解中耗費大量精力。另一方面，政府部門作為委托方必然會要求參與養老服務供給的社會組織進行定期匯報并進行審批，這一過程若無章可循，將導致程序繁雜，造成工作效率低下。

以上種種跡象表明，厘清政府與社會組織之間的關系是厘清社會組織參與公共服務供給的思路之源，其難點主要在于政府部門與社會組織之間的權力讓渡、分工分責、責任承擔沒有清晰的依據，二者目前權力義務上的不平等，時常導致社會組織的拓展空間受到政府部門擠壓。政府相關部門多從宏觀角度統籌把控，但是對于實際操作中的執行細節知之甚少，容易出現游離于現實狀況之上的“架空式”管控干預。這種對社會組織不當約束的做法，不僅與“孵化、扶持社會組織”的初衷相悖，更影響養老服務領域社會資源的有效配置。

3.監管評估機制不完備

我國社會組織從上個世紀80年代開始，經歷了三十年時間的從無到有、從小到大的發展歷程。從實踐效果來看，社會組織對于社區養老服務的支撐作用日益增強，但監管和評估機制發展的制度化進程相對落后，缺乏科學化專業化的機制。這就導致養老服務在推演的過程中缺乏對成效反饋的跟進，不能夠及時調整政策、調節供需。最為主要的是沒有建立一套常態化的監管評估機制。現有的監管主要是社會組織申請創立時的資格審查以及定期年度檢查，前者具有格式化、條款性，不夠靈活，后者檢查的間隔周期較長，且監管標準尚不統一，監管效果欠佳。

4.社會組織內部能力不足

第一，人才人力專業性不足。在國家行政學院某課題組對北京市百余家科技類社會組織的實證研究調查中，結果顯示參與調查的機構平均擁有專業全職工作人員數量不足5人。與社會組織正在和即將承擔的養老工作相比，缺乏專業性人才人力問題普遍存在。導致這一問題產生的原因有四：一是與其他行業相比，社會組織從業者工資待遇較低，就業崗位吸引力較弱;二是缺乏專業培訓，在崗人員得不到能力提高;三是在崗人員多為社區閑散人員，其本身并非對養老事業抱以熱情，多以兼職形式參與其中;四是我國社會組織與志愿服務體系之間溝通較少，使得社工志愿群體無法長期穩定地在社會組織內服務。綜合以上原因，我國目前所能提供的養老服務水平與養老服務需求相比質量較低。

第二，資金來源不足。目前，已經投身于養老服務的社會組織吸納運營資金的途徑主要有三種：首先最傳統的方式是接受政府財政撥款，二是在社會上公開募集善款，三是向服務客體收取合理的費用。但由于社會慈善機構在我國缺乏傳統公信力，慈善機構在我國民間吸納的資金可謂杯水車薪。近年，國家社科基金重大項目小組針對上海浦東新區、深圳、成都、武漢、長沙等八個城市（區）為調研對象，參與調查的有397家社會組織，結果顯示其中有343家（占調研總體的86.4%）社會組織在內部運營方面存在困難。其中，167家（占調研總體的42.1%）社會組織財務狀況堪憂。不言而喻，資金短缺是我國社會組織獨立發展養老服務亟待解決的難題。

第三，公信力不足。社區居民往往對一些文娛類的社會組織了解較多，而對社會組織提供養老服務信賴度較低。由于社會組織的非營利性，不少社區居民甚至對社會組織提供的“免費體檢”“上門洗浴”等低成本、低收費養老服務表示質疑，甚至認為沒有人會做“不賺錢的買賣”。由此可見，社會組織在社區養老服務中的公信力有待提高。

三、優化我國社會組織參與社區養老服務的路徑

政府、社會組織、社區居委會、社區居民任何一方都不能獨立支撐社區養老服務行業，必須交由多元主體合作治理，明確各主體在社區養老服務中的功能定位和角色差異，深度挖掘、激發社會組織參與社區養老服務的潛力，共同致力于解決社區養老問題。

（一）健全社會組織參與養老服務的配套法律制度

目前，《社團管理條例》《民辦非企業單位管理條例》及《基金會管理條例》等文本是社會組織管理的主要依據。根據現有社會組織相關政策法律及其運行實施的狀況來看，我國社會組織參與養老服務供給的法律法規位階層次不高，而且由于各個省份的實際情況不一而導致相關法律法規紛繁復雜。近年頒布的《慈善法》雖然有所統領，但并沒有實質性改善正式法律法規嚴重缺失滯后的情況。

完善社會組織參與養老服務的配套法律制度，首先要抓緊開展立法工作，確保各種類型的社會組織都能夠獲得合法地位，并在運行過程中有法可依;其次要對現有的各類法律法規進行梳理、篩查，爭取早日建立一個以《社會組織法》為統領的協調一致的社會組織監管法律體系。

（二）厘清政府與參與養老服務社會組織的關系

政府與參與公共服務的社會組織之間的關系，并不應該單純被定義為客戶與供方關系，而是多層次的關系，主要包括三個層次。首先是政府對社會組織的指導關系，政府應當以豐富的社會管理經驗對參與養老服務的社會組織加強引領和指導，幫助參與養老服務供給的社會組織建立完善的內部管理機制。其次是供需關系，政府作為購買一方需要對供給方的財力、人力、服務能力等多方位的供給能力進行考察篩選。第三是合作關系，高質量的服務必須依托于良好的合作環境，在社會組織參與養老服務的過程中，政府與社會組織兩方將發展成為合作共同體，共同受社會監管。

厘清政府與社會組織的關系，是為了優化供求雙方合作方案打下基礎。以往的政府采購、政府委托模式下的養老服務供給，缺少供需協商和分配，社會組織往往都是被動地“要什么、給什么”，從需求方（服務客體），中間層級（社區、街道、政府）到供給方（提供養老服務的社會組織）三者之間的供求關系不協調，供求鏈不順暢。要想提升社區養老服務供給質量，供給方案就必須細化到每個細節。為此，適時引入協商機制，制定優化程序不失為一種能夠有助于政府監督、協助社會組織優化供給方案的好方法。厘清政府與社會組織的關系，是二者之間的合作的基石和保障。強化公權力與社會組織之間的合作，能夠正面拉動社會組織參與社區養老服務的供給水平，推動社會組織參與社區養老供給服務快速有效進行。

（三）完善監管評估機制

落實監管評估機制有利于促進社會組織不斷完善服務，同時給老年群體選擇養老服務提供一個客觀參考標準。第一，要建立專項執法監督檢查機制，包括但不限于對提供養老服務的社會組織的日常管理進行查問，逐步建立社會組織內部管理重大事項備案公布、換屆審批、信息公開等制度體系，讓參與養老服務的社會組織在合法合規的情況下有效運行。第二，建立定期評估機制，通過社會組織進社區等研討、座談活動，提高社會組織在服務客體中的公信力，為社會組織更好的發展壯大鋪路。第三，要搞好服務滿意度調查回訪，通過對已經接受服務的人群和可能接受服務的潛在客體進行交流走訪，準確把控社會組織運營現狀，考察社會組織在提供養老服務時是否能夠保質保量、還需要哪些服務類型。在適當的時機可引入第三方評估機構對養老服務供給方進行等級劃分，維護良性競爭環境，確保養老服務供給方的供給質量。

養老服務體系建設的更好實現離不開政府規范管理，這就包括要通過建立完善全面的監督管理體系，加強對社會組織的預警監督、管理監督和隨時監督，健全社會組織風險分級預警機制，做到監管覆蓋全、覆蓋強、覆蓋準，貫穿我國社會組織參與養老服務的整個過程。此外，更加精準的監管離不開民政、財稅、審計、司法等聯合監管機制，政府需與上述部門聯合組建完備的監管網絡體系，搭建一個完善的“監管—反饋—改進”模式。同時，提高社會組織法人責任意識也很重要，應當積極探索如何將負責人本人利益與組織利益掛鉤，督促負責人及時發現問題、解決問題。

（四）推進參與養老社會組織自身能力建設

一是加強人才隊伍建設。專業化、職業化的人才隊伍是社會組織得以完成養老服務供給的關鍵所在。構建人才隊伍體系，要根據所提供服務的性質、內容、繁重程度進行細化安排，并根據服務客體的需求進行個性化人員配置，做好員工崗前培訓和常態化技能培訓。同時，社會組織內部可以通過制定獎勵機制，與國內已經發展成熟的志愿社工團體組建合作，鼓勵志愿者參與養老服務。對于接受服務的不同年齡階層對象，可以有針對性的配置不同年齡階層的服務人員，力求提供定制化、人性化的養老服務。

二是解決資金來源問題。目前參與養老服務的社會組織資金來源渠道少、數量少，不能用純公益的視角依靠社會捐助來“開源”，應當從頂層設計上對養老服務業的供給參與方提供財政支持，包括財政補貼、財政劃撥等等。除了“開源”政策，運用各種政策安排為社會組織“節流”也十分必要，例如對于社會組織租用場地的優惠減免、稅收減免，還可以對參與養老服務的個人予以個稅優惠等等。為社會組織注入資金，要有規劃、有計劃，要充分明晰其所提供服務的市場需求，不能一味追求資金覆蓋面和集中度而忽略了資金利用率、轉化率。充分的按照市場的思維模式去思考社會服務供給，才能形成良性發展的局面。

三是提升社會組織公信力。大多數養老服務客體仍停留在固定養老金養老的意識狀態，對社區養老這種新興模式不甚了解。政府可以利用自身的公信力和號召力，推廣宣傳參與養老服務的社會組織，向對社區養老有興趣、有需要的群體，細致介紹社會組織與社區養老共同提供養老服務的模式，提升服務客體對其信任程度，拓寬社會組織參與養老服務的參與度。

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責任編輯：李 鋒