區域合作視角下南京都市圈規劃的實踐成效及反思*

楊柳青 季菲菲 陳 雯 YANG Liuqing, JI Feifei, CHEN Wen

0 引言

都市圈是城鎮化發展到一定階段的地域空間組織形式，也是根據比較優勢進行產業專業化分工的經濟協作區。空間形態上表現為具有“核心—邊緣”結構的城市群，基于發達的軌道交通網絡，通過要素資源的集聚擴散實現跨行政區的緊密社會經濟聯系，最終實現空間帕累托最優[1-2]。

國內外都市圈發展經驗表明，都市圈的構建是市場與政府共同推動的結果。1850年代起，為了應對快速城市化背景下經濟活動與行政邊界沖突，基于區域一體化的都市圈規劃成為西方國家解決跨行政區域協調問題的有效政策工具。戰后“恢復經濟”的頭20年，土地使用監管和城市開發投資策略是都市圈規劃爭辯的重點，這一階段的都市圈規劃重視城市形態和空間組織，是系統全面的藍圖式“總體規劃”框架[3]。1980年代，“談判”規劃理念的出現使得促進都市圈優先合作事項談判的區域合作實踐研究增多，都市圈規劃成為各利益主體 “討價還價”的陣地，并引入一系列促進發展、利于規劃實施的規劃決策準則。對“談判”式規劃的爭論集中在對政治民主性的質疑，因為規劃決策準則掌握在政治家和大財團手中[4]。1990年代，受“新自由主義”思潮的影響，有學者進一步提出協商共識下協作的規劃工作方法[5]，強調公眾參與和順應市場規律，重視協調規則建立和配套法律制度設計。至此，跨界地區的沖突解決從政治談判轉向依法行政，監管依據也從自由裁量轉向精確的監管規則。國內都市圈規劃的研究開始于1990年代。隨著城鎮化發展和交通通訊技術進步，我國的城市發展開始突破固有的行政區范圍，然而，分權化改革加深了行政區經濟壁壘。為打破行政區經濟，2000年前后，江蘇省率先進行省內三大都市圈的規劃實踐，都市圈規劃問題逐漸引起政界和學界關注。嚴重敏最早論證了跨行政區區域規劃的必要性[6]；沈潔，張京祥提出都市圈規劃不同于傳統區域規劃的新理念[7]；鄒軍指出都市圈規劃工作重點是在完備的縱向控制體系中，增加橫向的溝通，建立協調對話機制[8]。陶希東認為都市圈規劃體制機制、政策創新不足阻礙了都市圈區域一體化的步伐[9]。2010年之后，城市群和區域一體化的背景下，跨界區域成為都市圈區域合作過程中的關鍵節點[10]。都市圈規劃研究重點開始轉向都市圈跨界區域合作過程與治理模式的研究，例如蔣費雯、羅小龍對江陰—靖江跨界合作園區的研究[11]和姚江春等對粵港澳大灣區規劃協作的研究[12]。

綜上所述，國內外都市圈規劃研究主要集中在對發達國家都市圈發展規律的理論研究和都市圈規劃經驗的介紹，以及對國內都市圈規劃編制實踐的研究，由于國內都市圈發展時間較短，所以國內對區域一體化過程視角下都市圈“規劃實施傳導機制”和“實施成效”的研究還不多見。南京都市圈是長三角一體化建設的重要載體，也是長三角帶動中西部地區發展的重要傳導區域。經過近20年的發展，南京都市圈逐漸走上制度化和規范化的道路，尤其是在《南京都市圈規劃（2002—2020）》與《南京都市圈區域規劃（2012—2020）》實施以來，取得豐碩的區域合作成果。本文在半結構式訪談的基礎上總結南京都市圈規劃實踐及其對都市圈融合發展的引導作用，反思區域一體化過程中規劃實施依然存在的問題。一方面可以完善都市圈規劃的實踐方法論，另一方面也可促進南京都市圈規劃動態修正和政策及時調整，同時為其他都市圈建設提供經驗借鑒。

1 歷次南京都市圈規劃編制過程

1.1 南京都市圈的提出

20世紀80年代中期，南京的經濟輻射范圍開始突破行政區范圍。跳出行政區在更大范圍內組織空間是南京城市有序發展的內在要求。2000年前后，我國的區域發展從行政區主導向經濟區與行政區并重轉變，在空間上的競爭表現為對經濟腹地的搶奪，對南京及周邊城市發展來說，打破行政區抱團發展是激烈的區域競爭背景下的必然選擇。另一方面，南京從建國之初的“中央直轄市”，到1993年“長江下游重要的中心城市”，其政治經濟地位不斷下降，鞏固南京長江下游區域中心城市地位迫在眉睫。因此，江蘇省委省政府于1999年在《江蘇省城鎮體系規劃》中提出“南京都市圈”，它也是全國最早開始建設的跨省都市圈。

1.2 2002版南京都市圈規劃編制特點：發展為主, 協調為輔

2003年發布的《南京都市圈規劃（2002—2020）》（以下簡稱“2002版規劃”）由江蘇省住建廳組織編制，其規劃目標包括提高南京都市圈的綜合競爭力，推進區域共同發展；鞏固提升南京在長江流域的中心城市地位；促進都市圈規劃范圍內各城市的協調發展。此外，文本明確提出“規劃對江蘇省內部分提出要求，對江蘇省外部分提出發展預測和建議”。由此可見，規劃是以上級政府意志為主導的城市政府間合作行為，規劃目標側重于發展，協調只作為探索內容。從規劃編制過程看，由于未建立利益協調平臺，各城市間缺乏交流，無論是省市級政府之間還是平級政府之間都存在信息不對稱。體現在規劃內容上，規劃對區域內各城市的發展缺乏細致的差異化分工和具體的協調內容。另一方面，規劃內容強調重視城鎮體系空間結構和形態的健康發展，依舊帶有計劃經濟時代的規劃特征。雖然有關區域協調發展的表述僅占1/70，但為后來都市圈市長峰會、都市圈發展論壇等城市間交流協商平臺的出現埋下了伏筆。從規劃實施安排看，規劃并未明確具體的實施工作機制，官方也沒有出臺過規劃實施指導意見，再加上都市圈規劃在法定規劃體系之外，因此可操作性不強。

1.3 2013版南京都市圈規劃編制特點： 發展與協調并重

2013年8月都市圈最高黨政領導團聯合發布《南京都市圈區域規劃（2013—2020）》（以下簡稱“2013版規劃”）。其規劃目標包括綜合實力明顯增強，現代產業體系不斷完善，自主創新能力提升，基礎設施共建共享，公共服務共通共榮，區域協調機制基本完成。根據兩版南京都市圈規劃特點（表1），與2002版規劃相比，都市圈工作重點由“發展”轉向“發展與協調”并重，這和都市圈發展階段的轉變以及《長江三角洲區域發展規劃》與《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》兩大國家戰略是分不開的。與2002版規劃不同，2013版規劃是由南京市發改委牽頭聯合其他7個城市共同編制，其間進行了充分的協商交流，各個城市部門自下而上的積極參與改善了基礎數據、發展訴求的信息不對稱。規劃內容上，2013版規劃對都市圈存在的發展問題進行詳細研究，不僅強調目標導向還強調問題導向。空間功能分區方法上，結合資源環境承載力和長三角轉型發展、產業轉移，增強了分區方法的科學性和政策供給的精準性。協調內容安排上，結合自下而上的協調需求與自上而下的發展目標，更加具體和細致。規劃實施安排上，引導建立都市圈協調機構，針對不同部門提供相應的協調工作思路，提升了規劃實施可操作性。規劃實施監督方面，規劃建議納入地方政府考核體系，鼓勵完善地方法規，以科層式的監督管理為主，缺乏法制化、市場化手段的激勵。

表1 兩版南京都市圈規劃特點比較

圖1 南京都市圈空間規劃體系

1.4 都市圈三級空間規劃體系的探索和完善

理論上，隨著都市圈的融合發展，行政區之間的人流、物流、信息流的交換強度會逐漸增強，在空間上呈現出連片發展的態勢。然而由于地方行政分割，產生諸如城際斷頭路、鄰避基礎設施共建共享不足、生態空間割裂等空間規劃不銜接的問題。都市圈區域規劃作為戰略規劃，只能從功能定位和發展政策的角度對宏觀分區起到約束作用，而對物理空間的統籌安排只能提出要求。為解決跨行政區空間規劃脫節的問題，落實都市圈規劃的空間發展目標，有必要探索完善都市圈空間規劃體系。為此，2013年10月，由南京市規劃局牽頭、聯合其他7市城鄉規劃部門共同成立城鄉規劃專業協調委員會，制訂了《南京都市圈城鄉規劃協同推進工作方案》。首先，為進一步明確各城市空間功能導向、空間邊界管制和跨界地區協調發展的相關約定，編制了《南京都市圈區域空間協調技術準則》，開創了我國跨行政區空間規劃協調技術研究領域的先河。其次，通過各個城市總體規劃的拼合分析、摸底排查與多輪會商對接，進一步編制了《南京都市圈綜合交通協調規劃》《南京都市圈區域空間布局協同規劃》與南京周邊7個連片發展和6個聯系緊密的跨界地區發展協調規劃，明確了都市圈空間布局管控、綜合交通發展以及邊界地區在生態保護、城鎮空間、產業發展、公共服務與基礎設施等方面銜接的目標和任務，并要求納入相關城市的法定規劃。最后，上述規劃整合形成《南京都市圈城鄉空間協同規劃》，以此作為指導都市圈區域協調發展和相鄰城市規劃協調的重要依據，搭建起區域規劃與城市規劃上下銜接的重要橋梁，最終形成南京都市圈空間規劃體系（圖1），增強了規劃的權威性與可操作性。

2 都市圈規劃的區域合作引導作用

2.1 以規劃共識促進城市共同體與聯盟產生

2002版規劃的發布標志著都市圈成員城市政府之間的關系由競爭轉變為基于“區域共同繁榮”愿景的城市聯盟，2013版規劃的發布引導城市聯盟合作不斷走向制度化、專業化。最初，南京都市圈的城市合作只在投資領域，合作平臺是南京重大項目投資洽談會。為獲得投資機會，周邊城市紛紛向南京靠攏。這個階段的城市合作依賴于自發產生、投資信息交流為主的“區域經濟網絡”。根據都市圈成員城市加入時間及重大事件（表2），直到2007年第一屆“南京都市圈市長峰會”召開，都市圈成員城市聯合發布了《南京都市圈共同發展行動綱領》，標志著南京都市圈政府合作聯盟的正式成立。自此，都市圈市長峰會作為政府官方合作平臺開始廣泛開展都市圈的戰略研究、論壇、各類專業規劃和專項規劃，并通過共同編制專項規劃、簽署合作協議的形式推動旅游聯合促銷、農產品流通市場構建等。這個階段的城市合作開始有了正式的高層政府合作組織平臺，然而仍缺乏基層的協調、執行合作組織，加上合作協議約束力有限，因此城市合作本質上還是為信息共享打通渠道，并未觸及各行政區的根本利益。2013年8月，第一屆“南京都市圈黨政聯席會”召開，8市聯合成立了“南京都市圈城市發展聯盟”，并根據2013版規劃的目標和意圖，起草了《南京都市圈城市發展聯盟章程》。隨后城市發展聯盟成立了14個專業協調委員會，進一步完善都市圈協同發展的組織安排和工作機制，形成目前較為完善的都市圈“決策—協調—執行”三級合作的“協同工作網絡”，南京都市圈就此走向“區域政治共同體”的時代。

表2 都市圈成員城市的加入時間及重大事件

2.2 以規劃實施推動都市圈城市發展聯盟

三級運作機制基本形成

在具體的操作層面上，都市圈規劃作用的發揮必須通過具體的步驟內在于城市運行過程。理論上，有效率的制度安排，通過多方具有對話、共識、互饋乃至互動的平臺、組織和機制構建，可以協調矛盾，增進合作。為此，南京都市圈城市發展聯盟專門設計了3級運作機制，作為自上而下與自下而上利益需求協調的傳導工作機制（圖2）。決策層設聯盟理事會，決策顧問由各成員市書記、市長組成，工作平臺是南京都市圈黨政聯席會議，每兩年召開一次，主要任務是指導南京都市圈合作發展的原則、方向、政策等重大問題決策。聯盟理事會成員由各成員市分管副市長組成，其工作平臺為南京都市圈市長聯席會議，主要任務是落實南京都市圈黨政領導聯席會議決策精神，商議南京都市圈年度工作計劃，確定須提請南京都市圈黨政領導聯席會議審議的重大問題，協調跨區域的重大合作事宜，批準設立專業委員會和相關工作提案等。協調層是聯盟秘書處，設在南京市發改委，同時也是常設辦事機構，負責處理都市圈日常工作。執行層設行業委員會和跨界合作委員會，行業委員會主要任務是研究制定本專業年度工作計劃，商討開展項目合作的措施，協調解決本行業跨區域的合作發展問題。跨界合作委員會由《南京都市圈區域規劃》中規劃建設的“共建重點增長區域”所涉及的相關區縣組成，協調跨界地區合作發展。

2.3 以規劃平臺吸聚更多主體關注, 促進城市合作聯盟不斷發展壯大

從治理的角度看，都市圈規劃的實施也是一個多元主體治理的社會過程。雖然不是主導力量，非政府合作組織也在南京都市圈發展過程中起到重要作用。根據南京都市圈非政府合作組織/平臺的變化（表3），最初，南京利用自身科教資源優勢在學界和政界發起開放式論壇交流平臺，除了邀請都市圈一線工作領導、企業精英和專家學者，還吸引了公眾與媒體參與其中。事實證明，都市圈規劃實施配套的多數具有問題針對性的政策和專項規劃都來自論壇達成的行動共識。企業合作組織方面，以各類招商平臺和產業集群發展合作組織為主，例如“南京都市圈智能制造發展聯盟”、“南京都市圈智慧零售網絡”等。促進都市圈產業集群化發展的同時鞏固了南京在生產、生活服務功能上的核心地位。文化合作組織方面，主要以公共文化主體合作以及民間文化活動交流為主，例如“南京都市圈公共博物館聯盟”和都市圈范圍內不定期舉辦的文化藝術作品的交流活動，促進文化發展傳承的同時，也加深了民間對南京都市圈身份的認同感。媒體合作組織方面，都市圈先后成立“南京都市圈新媒體聯盟”和“南京都市圈城市廣電協作聯盟”，促進了都市圈企業宣傳和旅游產業消費互動，提升了南京都市圈的曝光度和知名度，起到輿論監督規劃實施的作用。從最初的政界、學界到后來的商界、文化界、媒體界，南京都市圈城市合作聯盟的隊伍不斷壯大，這種多元社會治理的現象在西方被稱為新區域主義，然而，與西方的市場主導不同，南京都市圈是由政府主導的。

圖2 南京都市圈城市發展聯盟三級運作機制

表3 南京都市圈非政府合作組織/平臺的變化

2.4 以規劃意向引導眾多合作事項落地, 取得了較大一體化成效

2.4.1 基礎設施共建共享

跨界基礎設施合作成果體現在跨界軌道交通和國省干線的合作建設與跨界基礎設施的共建共享。跨界軌道交通方面，通過多輪談判共同組建區域性交通投資項目公司，依據行政邊界內的站點數及里程數劃分出資比例，都市圈內城際地鐵項目成功探索了跨行政區域基礎設施的投融資機制，例如寧句（南京—句容）S6號地鐵線。國省干線方面，通過規劃統籌了國省干線快速化改造的建設時序，解決了南京都市圈層面存在的城際公路“斷頭路”和“瓶頸路”問題，例如已經完成的江蘇省122省道南京句容段的快速化改造。跨界基礎設施方面，按照“投資者受益、使用者付費和管理者獲補償”的方式探索了跨界基礎設施共建共享機制，例如寶華鎮以市場化購買的方式成功接入南京市龍潭自來水廠以及南京馬鞍山邊界垃圾焚燒處理廠的共建共享。

都市圈基礎設施一體化建設、管理過程中依然存在問題。一方面，區縣之間跨界道路建設資金保障能力差，例如市級財政只負責國省干線和軌道交通建設，跨界的城市主干道、次干道歸區縣級財政負責，其建設與否和建設水平與區縣政府財政和地方領導的項目協調能力直接相關。因此，目前都市圈中部分城市間快速路的銜接處于失序狀態。另外，規劃審批周期不一致，例如副省級城市南京的城市規劃由國務院批復，而都市圈其余市縣的規劃審批在省里，審批周期不一致，導致規劃建設時序上的不一致。

2.4.2 公共服務共通共榮

公共服務合作成果主要體現南京優質教育、醫療資源的釋放與公共交通可達性的提升。教育合作方面，南京優質教育機構主要通過辦分校、做培訓的方式進行教育資源及理念輸出，例如南京瑯琊路小學在滁州建立分校。醫療合作方面，建立“南京都市圈公共衛生服務網絡平臺”，實現了都市圈醫療機構統一掛號、檢查檢驗結果統一查詢；以建立醫聯體的形式推進南京市三甲醫院與周邊城市合作辦醫。就業統籌方面， 2018年首次舉辦南京都市圈文化人才專場招聘會；醫保方面，實現了寧鎮揚范圍內異地就醫聯網結算。綜合交通合作方面，南京跟馬鞍山、滁州完成兩條高速收費站合設，同時正在抓緊研究寧鎮高速收費站外遷；南京都市圈所有城市實現航班查詢、機票銷售、異地候機服務的無縫對接；寧鎮揚范圍內實現公交刷卡一卡通；為打通交通最后一公里，南京都市圈開通了南京—馬鞍山、南京—句容、南京—儀征等城際公交，提升了都市圈居民出行的便利度。

優質公共服務領域，地方保護主義也時有發生。例如，在南京都市圈內部，教育領域存在的“不得跨區域招生”、醫保領域存在的“醫保報銷目錄不一致”等現象。但也不難理解，優質公共服務并非公共物品，具有競爭性和非排他性，地方保護政策是為了保障行政區內納稅人的利益，都市圈內的優質公共服務資源沒有義務“撒胡椒面”似地進行分配，因為城市的福利體系與財政稅收息息相關。因此，中心城市優質公共服務對周邊城市的輻射不在于資源輸出和共享，而在于成功管理經驗和模式的輸出。公共服務水平提升的關鍵還是經濟的發展和財政收入的提高。

2.4.3 產業園區共建

產業園區合作方面的成果主要體現在通過產業轉移實現都市圈優化開發區的產業轉型和整體產業發展格局的優化。2007年以來，都市圈內逐步合作建成多家跨行政區的產業合作園區，包含政府與企業、園區與園區等多種合作模式、多種產業類型，如寧滁合作產業園、蘇滁現代產業園、寧淮現代產業集聚區、南京經濟技術開發區漣水工業園、江寧經濟技術開發區淮陰工業園、江寧經濟技術開發區淮陰工業園等，有力地推動都市圈地區產業分工合作。例如，蘇滁現代產業園借鑒蘇州工業園區建設的成功經驗，充分利用國家以及安徽省給予的各項優惠政策，在規劃建設、產業培育、科技創新、招商引資、運營管理等方面取得全面進展。馬鞍山博望區積極承接南京產業轉移，發展與南京配套的相關產業，打造新能源汽車核心零部件產業園；句容市寶華鎮利用鄰近南京仙林大學城優勢，積極開展與南京大學、南京林業大學、南京工業職業技術學院等高校合作建設創新創業示范園。

跨區域的產業合作園區建設取得一定進展，也面臨一定問題。一方面，都市圈毗鄰地區基礎設施的不暢通影響產業就近的擴散轉移，以南京江北新區與滁州來安縣之間的汊河大橋為例，從規劃到動工建設經歷近10年時間，影響到兩地區近年來的產業合作進程。另一方面，都市圈內兩地間產業合作意愿不對等，例如博望區、來安縣尋求與南京的產業合作意愿較強，南京受制于行政壁壘，合作意愿相對較弱。最重要的一點，目前區域間產業合作與合作園區共建缺乏健全的基于成本共擔、利益共享的合作機制，導致合作困難或錯失合作機會。例如政府主導的合作園區建設中涉及利益分成、稅收分享、GDP統計歸屬等多方面問題，需要合理的合作機制來協調。

3 都市圈規劃實施的總結與反思

3.1 都市圈規劃有效實施的特征

南京都市圈規劃有效實施特征包括以下幾個方面：

第一，健全組織架構和機制，搭建多主體參與、多層級運作的合作平臺。在南京都市圈區域合作歷程中，政府作為主導力量，最初借助論壇力量強化都市圈成員身份認同感，以規劃共識促進城市發展聯盟產生。探索建立項目合作推進的具體組織安排與制度安排，打通都市圈區域合作需求上傳下達的通道，即 “決策—協調—執行”3級運作機制。

第二，注重規劃引領，形成區域規劃為總攬、專項規劃為支撐、跨界地區協調規劃為重點的空間規劃體系。區域規劃構建了都市圈區域合作的戰略框架，專項規劃依托14個專業協調委員會進一步明確區域合作在該領域的重點方向和項目計劃，跨界地區協調規劃依托跨界協調委員會梳理明確需要邊界地區協調的問題和近期建設計劃。

第三，以南京為中心、以同城化次區域和跨界區域為重點，探索不同空間層次的區域合作路徑。南京與滁州、馬鞍山、揚州等周邊地區合作共建園區推進產業結構與布局的優化調整；以寧鎮揚作為南京都市圈核心區大力推進同城化建設；以南京周邊跨界發展區域作為都市圈區域合作的抓手，重點加強邊界地區空間規劃建設全過程協調銜接。

第四，以項目協調為重點，扎實有序地推進都市圈合作事項落地。2013年以來，每年都市圈市長峰會上簽署系列多邊或雙邊合作框架協議，通過成立合作項目協調領導小組，完善定期會商機制，制定項目推進工作方案，穩步推進都市圈跨區域合作項目落地。

3.2 都市圈規劃實施過程中的問題

盡管南京都市圈規劃實施有規劃文本作為引導機制，城市發展聯盟作為組織保障，3級運作機制作為利益協調機制，但根據訪談資料，規劃實施過程中仍然出現以下困境：基層合作動力不足；跨區域不同層級政府間協調過程中話語權不對等；合作協議約束力弱，導致城市間合作難以進行。從社會運作過程的完整性來看，以上問題可歸結為南京都市圈規劃實施缺乏激勵和約束。

3.2.1 都市圈規劃實施缺乏激勵

都市圈規劃實施過程由一個個區域合作事件組成，區域合作的動機是發展共贏。在地方政府合作過程中，如果合作對一方的經濟發展沒有益處，既缺乏信任基礎，還要付出協調的交易成本和額外的工作精力，即使有協調機制和政策的存在，對合作預期不占利的一方也不會有合作的積極性。由于經濟發展水平、行政等級、財政實力、政策資源等區域發展條件的不一致，地方政府在跨區域合作的過程中還會出現經濟欠發達地區“一頭熱”的話語權不對等的現象，這是因為合作雙方發展水平過度懸殊導致愈加難以找到共同利益點，導致合作項目在協調溝通階段無疾而終。針對基層合作動機不足的問題，本文認為需要加強發展合作共識的培育，建立基層協調的激勵機制：一方面將都市圈規劃動態評估與官員政績考核體系掛鉤，提高規劃實施人員直接的政治收益；另一方面，按照成本共擔、利益共享的原則建立市場化合作的激勵策略，增加合作雙方的利益捆綁。

3.2.2 都市圈規劃實施缺乏約束

都市圈規劃本身并沒有權力，其權力來自政府部門的行政權力以及規劃配套的法律法規的約束力。然而，都市圈區域規劃的法律地位尚未確立，合作協議無法律強制性，即使是都市圈各市最高領導之間簽署的合作協議，在執行過程中也會出現“上熱下冷”的現象。一方面，合作協議內容“假大空”，沒有分解落實成具體的項目，基層難以進行實施；另一方面，根據訪談資料，作為負責規劃實施的基層團體，最多把合作協議當做領導交代的待辦事項，并不在自己本職工作范圍內。作為基層協調合作方之一，與合作的地方政府之間不存在領導與被領導的關系，即使不合作也沒有任何利益損失。針對基層政府合作缺乏約束的問題，本文認為一方面需要確立都市圈區域規劃的法律地位，完善都市圈規劃實施定期評估的工作機制；另一方面，將都市圈規劃、合作協議分解成具體項目，納入各市需要考核的近期建設規劃或年度城建計劃中，提高都市圈規劃與合作協議的約束力；同時加強規劃實施的公眾參與，做到有法可依、依法行政、定期評估、輿論監督。

4 討論與前景展望

事實上，與南京協同發展，是滁州、馬鞍山等城市參與長三角高質量一體化的最優路徑，而南京作為全國面積倒數第二小的省會城市，要想提升省會城市功能和中心城市首位度，也需要擴大發展腹地。所以雙方都存在合作的意愿和可能。理論上，區域合作的推動有賴于打破分割、促進合作的制度體系的改革創新和開放以增強合作紅利，降低交易成本。只有合作紅利遠大于破除合作障礙付出的成本，且通過多元主體成本—紅利識別機制，傳導一體化的推動意愿，合作才有可能成立。這在國內外都市圈規劃演變歷程中都有所體現，都市圈規劃作用的發揮需要戰略合作內容框架做引導，具體的“決策—協調—執行”工作機制做保障，做好規劃的項目分解再到行動計劃的實施步驟，配套相應的法律進行評估考核，引導多元利益相關方參與控制好規劃實施朝著目標前進，同時還不能忽略基層工作人員實施規劃的動機，做好規劃實施的配套激勵政策。

盡管南京都市圈區域合作已經取得一定成效，但遠遠沒有達到高質量的發展要求，例如區域一體化過程中難以逾越的結構性障礙和制度性障礙，如何進行政策設計和突破性改革，如何設計掛鉤都市圈發展評估的官員考核機制、市場激勵機制都是可以深究的方向。另一方面，都市圈規劃成效評估不能只看經濟增長數據，一體化發展評價指標、都市圈公眾的獲得感、輿論走向等主觀評價指標同樣重要。此外，由于時代認知局限性，都市圈規劃需要因時制宜隨著客觀環境的變化而進行相應的變革，從實際出發、以實踐為目的不斷地解決都市圈空間治理過程中的協調問題是都市圈規劃理論不斷完善的生命力所在。