面向城市更新的武漢市控規編制研究與實踐

彭 陽 申 潔 PENG Yang, SHEN Jie

0 引言

2008年，《城鄉規劃法》賦予控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）在我國規劃體系中的法定地位——既是落實城市總體規劃和分區規劃的工具，又是建設項目規劃管理的法定依據。控規編制的合理性、科學性和適應性，直接影響到城市建設的效率和質量。

武漢市經歷了2008年、2012年兩輪控規的全面編制和整體優化，建立了通則式的標準化編制和管理框架[1]，對中心城區規劃管理的依法行政、高效行政發揮了關鍵作用。隨著我國經濟開始步入新常態，大城市中心城區功能和建設基本穩定，已逐步進入存量更新時代[2]。武漢市的城市更新工作主要通過“三舊”改造的方式開展，改造方式正在從過去大拆大建、增量擴張的建設模式向存量改造、小步更新的模式轉變[3]，改造目標從低效土地的再利用向城市功能和服務品質的整體提升轉變。這就要求控規的編制和管控模式也應向適應這種變化的精細化模式轉型[4]。2015年中央城市工作會議提出“著力解決城市病，不斷提高城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市”的發展目標，而隨著中心城區人口的加速聚集，各類公共服務設施（以下簡稱“公服設施”）在規模、品質、建設速度等方面均難以滿足新老市民的需求，上學難、就醫難、停車難等問題日益尖銳，迫切需要優化現行控規以緩解設施用地和建設矛盾。為適應城市更新的新變化、新要求，武漢市在2017年開展了第3次整輪控規編制工作。希望本輪編制進一步改善控規成果的科學性和適應性，提高規劃管理的針對性和精準性，使控規具有更高效的服務經濟建設的能力和更規范的支撐管理的能力。

圖1 武漢市2012版控規成果形式

圖2 武漢市2012版控規編制模式示意圖

1 武漢2008版、2012版控規編制模式回顧

1.1 “分級分層”的均質化編制模式

2008年，武漢市借鑒天津、南京等城市的經驗，建立控規導則和控規細則兩個層次的規劃編制體系，提出“以控規導則和控規細則為主導、局部控規相補充”的控規編制體系，并將成果內容納入規劃管理“一張圖”[5]。在主城區678 km2的范圍內，劃定88個控規編制單元，在此基礎上細分900余個控規管理單元，并率先完成控規導則的全覆蓋。控規細則僅在城市的窗口地區、重點功能區和局部地區進行編制。編制單元以城市快速路及干道、山體、湖泊為邊界，協同考慮城市功能組團來進行劃分，平均規模達到5—10 km2。控規導則以編制單元為對象，對編制單元的主導功能、人口規模、用地性質、各類公服、“五線”和開發強度進行“剛性”和“彈性”管控。

1.2 “結論嵌入式”的公服及市政設施控制

2007—2012年，武漢市聯合相關部門相繼編制包括普通中小學、養老設施、醫療衛生設施、文化體育設施、菜市場以及社區服務中心等專項規劃。在進行控規編制時，將這些成果的核心結論結合控規導則各編制單元的人口規模和各類設施的配置標準，在各編制單元內進行分配并進行總量控制，且根據基礎設施的建設模式和類型，分別采取實線控制、虛線控制、指標控制和點位控制等方式[6]。

1.3 “規則鏈接式”的指標設定

控規導則（圖1）的核心指標包括用地性質、開發強度等。為提高控規導則的控制性和靈活性，武漢市相繼編制《武漢市主城區用地兼容性規定》 《武漢市主城區用地建設強度管理暫行規定》等一系列專項管理規定，對各類用地的可兼容用地性質、用地兼容程度、兼容比例等，及各類用地在不同區位、不同規模、不同條件下的建設強度做了規定。為保證用地控制的科學性和靈活性，將這些管理規定作為控規導則的重要組成內容，一并上報審批，從而獲得相應的法定地位。這些管理規定可結合城市建設水平的提高和城市發展需要，不斷更新優化，并單獨報市政府審批，無需啟動控規導則的調整程序（圖2）。

2 城市更新背景下現行控規存在的主要問題及原因分析

2.1 均質化的編制模式, 建設重點不突出

目前武漢市中心城區內約有80%的建成區，城市建設基本完成，區域功能相對穩定，用地權屬相對明晰，居住人群和社會關系也基本固定。城市中心區功能提升、設施完善、效率提升主要依賴于為數不多的更新改造用地。中心區控規的管控對象也應該聚焦于如何用好用足更新改造用地。但現行控規對保留建成區和再開發區域沒有區分，采用均質化、標準化的控制方式，剛性有余而彈性不足[7]，不利于這些再開發用地資源的高效利用和規劃管控意圖的實施。一方面，均質化的編制模式導致可開發區域不明確，各區政府、各土地儲備主體和開發企業資源投放重點不突出，有限的資源分散投入，建設效率受到嚴重影響。同時，分散建設也導致城市建設四面開花，嚴重干擾居民生活，破壞城市環境；另一方面，均質化的編制模式導致規劃的可實施性受到嚴重制約。在本次評估中發現，上一輪控規中部分公益性設施及綠地布局于新建小區或者生產中的企業用地上，拆除和重建難度大。

2.2 分解落實式的公服設施管控, 人—地—設施失衡矛盾突出

落實總體規劃、分區規劃的功能管控、人口分布、設施配建是控制性詳細規劃編制的目的和主要內容。這種管控傳導在面向新建地區時作用較為明顯，但在面向以城市更新為主要手段的中心城區時存在以下問題。

一是人口管控的終極目標與現實過程之間存在矛盾。2016年武漢市中心城區現狀人口達640萬人，已批在建住宅4 400萬m2，可容納110萬新增人口，二者合計達到750萬人，已遠遠超過總體規劃確定的700萬人的控制目標。2012—2016年武漢市中心城區人口增長超過30萬，占全市人口增幅的50%[8]。從武漢當前的經濟社會發展階段、中心城區未來的金融科創產業定位來看，崗位和人口的持續集聚在短期內難以改變。中心城區的人口發展的過程將是一個先升后降甚至持續增長至相對穩定的過程，實際人口超過總體規劃目標人口的狀態雖然只是一個過渡狀態，但仍將持續相當長的時間。

二是人口—設施的規劃協同性存在矛盾。控制性詳細規劃中各類設施管控布局專項規劃編制均以總體規劃的人口分解為基礎，對于人口變化的過程性、設施建設的周期性考慮不足。武漢市在2008年、2012年、2017年3版控規實施評估中均提出設施配建指標低于實際人口需求、設施實施度低于人口增長的問題。根據本輪控規人—地—設施評估，規劃設施難以滿足實際人口需求已經不是個別現象，規劃設施與現狀人口實際需求之間的用地缺口超過30%。設施的實施率則更低，包括中小學在內的12種占地類公益設施實施率不足60%，養老設施實施率不足30%，公園綠地的實施率僅35%。

三是非占地類設施相關配建標準不完善，設施缺口越來越大。武漢市本輪控規評估的一項重要工作是逐一調研并統計非占地類公益設施的規模、使用情況等。按現狀人口需求測算，武漢市非占地類公益設施的規模缺口甚至高達80%。雖然在《武漢市新建地區公共設施配套標準指引》 《武漢市學前教育管理辦法》等文件中已明確規定幼兒園、衛生所等各類設施的配建標準，但在誰開發、誰配套的模式下，當新開發用地或建筑規模較小時，新建項目往往達不到配建標準。這類項目越多，各類設施欠賬越多。不同于以成片新建為主的新城區，中心城區建設以見縫插針的小規模更新為主，單個開發項目用地規模和建筑規模普遍不高，設施欠賬的矛盾也就更加尖銳。

2.3 通則式的指標管控, 局部—全局關系失衡

容積率是控制性詳細規劃的核心管控指標，武漢市現行控規通過規則鏈接的形式由《武漢市強度管理規定》進行地塊開發強度管控，以保證規劃管理的靈活性。《武漢市強度管理規定》結合居住、商業、工業等經營性用地的類型和區位分布劃定了強度分區，每類用地分別賦予3—5個強度級別并規定基本強度，根據地塊規模、交通條件等賦予調整系數，由基本強度指標和調整系數共同決定某地塊的額定強度指標[9]。在《武漢市強度管理規定》的執行過程中，可以看到中心城區有一些較為特殊的問題：一是中心城區現狀住宅建設存在套型面積小、人口密度高的特點，本身已經存在交通擁堵和設施不足的問題，按強度分區來執行的新開發地塊，加劇了片區的人口密度，與總體規劃的人口疏解目標不一致；二是中心城區由于現狀建設密度較高，再開發成本往往也比較高，再開發的強度指標存在突破額定強度指標的情況。多個再開發項目的局部突破導致片區總量規模的突破，加劇片區人口集聚、交通擁堵和設施不足的問題；三是通則式的強度指標管理缺乏對控規單元片區整體結構的再校核機制，與民生緊密相關的教育、綠地等設施和用地欠賬越來越大，設施補足機制卻沒有建立。

2.4 對群體訴求和經濟可行性關注不足,規劃調整較頻繁

控規導則的調整對各個城市而言都是“量大面廣”的“日常工作”，是中國城市快速發展中無法回避的現實問題[10]。回顧過去5年現行控規調整最頻繁的項目類型，主要包括居住和商業用地之間的互調、公共停車場和加油站等市政設施用地復合利用后的用地性質調整，以及在編制單元內對占地類公服設施位置和邊界的調整等。

各類公服設施和公園綠地的調整，一是由于現行控規對設施布局的科學性不足、實施性考慮不夠，獨立占地的新增設施用地僅拆遷成本就非常高，而各區拆遷和新建設施能力有限；二是由于市場的趨利性，那些不需要捆綁配套建設各類設施的用地往往優先被出讓，先易后難的建設模式在聚集人口的同時忽略設施建設，導致人口、設施的矛盾加劇；三是在實際管理中，當建設用地成本過高、征收安置困難時，往往將尚未建設的設施向片區內其他待建地塊上調整，存在調整地塊更難實施的問題；而那些垃圾轉運、污水處理、變電設施等鄰避設施，調來調去往往最終只得與公園綠地復合建設，實際上是降低了城市的環境水平。

3 武漢市新一輪中心城區控規編制的方法及主要內容

武漢市本輪控規充分融入城市更新的理念和規劃管控方法，以適應經濟新常態、遵循城市發展的客觀規律、破解現行控規管理適應性和實施性不足的問題為目標，第一是建立“人本化”的編制理念，將規劃的中心從“用地和建筑”資源的分配轉向“人”和“人的需求”，切實做到“以人為本”，根據人的特點定功能，根據人的需要配設施；第二是基于城市更新的特殊性自始至終貫徹“可實施”的規劃要求，跳出新區規劃、擴張建設的慣性思維，從大刀闊斧的粗線條管理轉向手術刀式的精細化管控，區別對待建成區和更新建設區，制定針對性的編制內容和管控要素，讓更新建設區的建設更高效，讓城市建設對建成區的干擾最小化；第三是建立“動態化”“客觀性”的評估機制，將控規編制從藍圖式的管理方式向動態監控、客觀評估、漸進調整的方式轉變，運用數據平臺進行控規更新和規劃調整仿真模擬，支撐規劃管理的科學決策。

3.1 劃定動靜分區, 針對性制定編制內容和管控指標

為實現分類管控、將規劃管理重心更好地聚焦于城市的可改造區域，本次控規編制的第一步就是結合城市更新和“三舊”改造，根據土地的權屬、現狀建設質量、規劃審批信息，將中心城區的用地以地塊為單位，劃分為“保留現狀用地” “保留規劃用地” “整治提升用地”“改造重建用地”4類[11]。“保留現狀用地”是指規劃期內建筑形態、用地性質、開發強度等各項指標維持現狀不變的用地，現狀人口固化到地塊；“保留規劃用地”指用地經法定程序審批，尚未啟動建設或正在建設的用地，其控制指標嚴格按照已審批的規劃、國土相關文件執行，新增人口按人均居住面積反算并納入總人口規模核算；“整治提升用地”指現狀建設整體保留，根據完善配套設施、提升用地功能、改善環境品質等需要，進行立面改造、環境整治的用地；“改造重建用地”可理解為傳統的開發重建用地。從規劃優化和可操作性的角度出發，在地塊控制上，將改造重建用地定義為“動區用地”，將其他用地定義為“靜區用地”。動區以承擔區域功能提升、產業轉型、服務升級為主，管控重點在于公服設施補足、用地性質和開發強度管控；靜區以升級設施、改善環境、重組交通為主，管控重點在于利用邊角地挖潛街頭綠地、公共空間、低效建筑進行再利用補足設施欠賬等。

3.2 重構規劃單元體系，“人—地—設施”聯動, 實現“7+1”公益類設施有效落地

現行的控規編制單元主要依據城市主次干道系統和江河山體等自然資源，與街道、社區等社會管理網絡關聯度低，存在一個編制單元內有多個社會管理主體，或一個社會管理主體都沒有的情況，導致規劃的各類設施實施主體不明確而難以推進。本輪控規不再劃分規劃編制單元和規劃管理單元，按照區、街道、社區行政區劃重建規劃單元體系，并依照新的單元范圍開展規劃編制工作，實現控規實施與行政管理體制的對應，為人口容量測算、公共設施配套、明確規劃實施權責等工作創造條件。

在重構規劃單元體系的基礎上，結合保留地塊人口、居住用地審批信息、居住用地規劃信息，精確測算每個單元的規劃人口總量、各年齡段人口規模，并結合交通評估、市政設施承載力評估進行修正，合理預留人口彈性。按照“以地定人、以人定設施”的思路，評估各級各類設施的現狀和規劃服務水平、規模缺口及覆蓋缺口。設施規模適度“超配”，設施規模缺口評估不但包括對新增人口的新增設施需求測算，也包括建成區域的歷史欠賬核查；其中，養老、基礎教育等設施供給以滿足常住人口需求為目標，交通、水、能源供給等基礎保障設施的規模測算則以常住人口、半年以下暫住人口和跨市域通勤人口在內的實際服務人口為對象。設施布局評估不但要評估設施布局利用效率和便利性，也要評估現行規劃中設施布局的可行性，對于布局在現狀和規劃保留用地內等完全沒有實施可行性的設施需明確標示。

設施補足基于以下3個思路：一是優先在“改造重建用地”內補足各類設施，將設施分為獨立占地類設施和復合建設（不獨立占地）類設施，占地類設施的增補優先占用原規劃居住用地，復合建設類設施的增補可在原規劃公服設施用地上布局，與原規劃公服設施進行復合建設；二是對于現行規劃已控但沒有實施可行性的設施，采取“凍結已控，規劃新增”的“雙控制”模式，只有“改造重建用地”上新增控制的設施建設完畢，原規劃控制要求才能夠取消；三是鎖定并建立“設施銀行”，鎖定各類保留用地及整治提升用地上的現狀設施用地，這類用地不允許進行房地產開發，而只能在公服設施用地之間流動，當其現有功能不再有必要時，可改建為其他公服設施或建設為城市公共綠地和開敞空間（表1）。

3.3 明確配建清單, 統一配建比例, 促進設施建設

現行控規管控模式由于分離了人口管理和強度管理，就單個地塊進行成本與可行性論證，存在建筑規模（尤其是居住建筑規模）突破原控規控制要求，各類公服設施規模無法相應增加的問題；同時，在編制單元內進行各類設施總量控制的模式無法對市場的建設行為形成足夠的約束，各類設施建設滯后于房地產開發。為避免這類問題，本次控規在延續現行控規分級控制經驗的基礎上，重點對設施控制及配建模式進行細化規定。一是強化規劃單元內各類占地類公服設施的控制力度，要求用地規模不可減少、布局不可調整，邊界可結合具體情況微調；二是細化非占地類設施的控制要求，明確列出規劃單元內需配建的非占地設施清單，包括非占地設施的類型、規模和布局建議。

為避免“挑肥揀瘦、先易后難”的地塊建設，促進各類公服設施建設，本輪控規首先核算新增占地類設施用地在“改造重建用地”中的占地比重，結合武漢市過去5年項目拆遷比的經驗值，將“改造重建用地”中40%的用地規劃為各類公服設施用地和公共綠地。為避免“就地改造”帶來的用地“碎片化”問題，設施配建以規劃單元為基本單位統籌平衡，列出補足清單，要求新建項目捆綁代建周邊占地類公服設施或拿出40%的用地（或建筑規模）建設公服設施和公共綠地（表2-表3）。

表1 各區設施補足情況一覽表

表2 地塊控制指標一覽表

表3 地塊補充要求

3.4 構建動態綜合評估平臺, 實現控規調整的科學評估與實時監控

為避免現行控規調整頻繁、調整缺乏依據、自由裁量權過大的問題，本輪控規構建了動態的綜合平臺。綜合評估平臺全面整合了地塊分類屬性、用地性質、現狀及規劃人口信息、現狀設施用地及規模、規劃設施用地及規模等信息，可動態測算某塊用地所享受的人均設施規模指標及設施覆蓋率。當調整某用地的性質和開發強度時，該規劃單元內的人口規模、人口分布也相應變化，各個地塊的人均設施指標、設施覆蓋率水平可自動測算。該平臺一方面可用于支撐控規調整決策，通過模擬不同方案時的區域服務水平來優選方案，另一方面也將及時動態地錄入規劃審批信息，用于規劃進度實時監控的更新。

3.5 新增對保留用地、整治用地的規劃控制要求

保留用地、整治用地內存在大批獨立的利益主體，土地權屬分散，在不涉及土地重新開發的情況下，難以快速地補充設施、完善空間。本輪控規主要從公共空間環境品質出發，一是梳理交通網絡，結合一些大型居住社區內部的商業街，加密支微路網，在現有次干道、支路道路紅線內重新劃分路權，增加慢行和步行空間，形成連續的慢行、步行網絡；二是控制挖潛公共空間，結合用地權屬，挖潛街頭零星用地、空地等，控制為口袋公園或公共空間，梳理商業設施、商務建筑后退道路紅線的空間，將低效利用的大片停車場控制為街頭開敞空間和公共綠地；三是結合評估，明確保留用地的設施缺口，形成設施清單，待現狀保留建筑進行功能置換時，可以部分改造為公共空間，滿足保留區域的設施缺口（圖3）。

圖3 成果圖則形式（青山區QS-01管理單元控規）

4 結語

我國一二線大城市、特大城市的中心城區已進入存量發展時代，傳統大拆大建、以增量換增長的發展和管理模式難以為繼。存量時代的到來使得城市的空間品質、文化特色日益受到關注，宜居水平和環境質量也成為新時代的民生需求。控制性詳細規劃作為我國規劃許可和建設管理的法定依據，在維護城市公共利益、完善城市功能、激發城市活力方面發揮著舉足輕重的作用。控規編制既要適應城市發展各個階段的需求，不斷充實和完善，適時調整內容重點和管控方式，也要始終面向規劃實施，面對日益多元的社會關系及更加復雜的權屬關系，積極探索推動實施、增進社會福祉的編制和管理方式。本文基于武漢市新一輪控規編制，提出存量時代面向實施的控規編制應盤清家底，細化用地分類，并在此基礎上結合現狀和規劃人口分布、存量土地和資源分布進行精準的設施布局、設施補足，同時探討保留區內控規編制的管控內容。希望武漢的探索能為同行提供一些啟發。