TOD地區與次級區域的規劃協調探討

劉 泉 LIU Quan

近年來，國內的TOD（Transit Oriented Development）規劃實踐成果越來越豐富，涉及高鐵、城際軌道、城市軌道、BRT和城市公交等不同類型軌道公交沿線及站點地區的開發建設。在這些實踐中，大部分規劃建設往往更加注重TOD站點半徑400—800 m范圍內的區域，將工作重點集中在核心地段。特別是站點綜合體本身的一體化開發，而對TOD站點地區（以下簡稱“TOD地區”，本文主要指城市軌道站點）與外圍地區的規劃協調關系則缺乏關注。

從TOD概念的產生來看，彼得·卡爾索普（Peter Calthorpe）在1990年代提出這一理念時，構建了TOD開發的直接影響區（即本文所稱的TOD地區）與毗鄰的次級區域（Secondary area）兩個圈層協調發展的結構，其意義在于在無序蔓延的環境中促進開發建設向站點地區集聚，對城市形態進行優化，使城市居民的工作生活依托軌道公交實現低碳出行，從而達到改變生活方式、優化空間環境的作用。

TOD地區的功能與強度集聚是相對于外圍地區形成的概念。在開發總量相對不變的情況下，此漲則彼消。總體結構上站點地區高強度開發簇群形態的出現，依賴于對非TOD地區進行相應的規劃控制，外圍區域特別是次級區域會產生怎樣的變化同樣值得重視。因此，有必要對TOD次級區域的概念和內容進行更加綜合的理解，將這個較容易被忽略的圈層區域作為獨立的對象進行解讀研究、總結經驗、提出對策，以便增強TOD站點地區規劃整體實效的發揮。

1 TOD次級區域的概念解讀與空間界定

1.1 概念解讀

卡爾索普的TOD模型可以大致劃分為兩個圈層：TOD規劃建設直接覆蓋的區域，包括核心商業區、住宅區和公共設施用地等，一般為站點周邊半徑400—800 m的地區；次級區域圈層為TOD直接影響地區以外至覆蓋半徑為1.6 km、支持TOD發展，同時又避免與站點地區的集聚功能形成競爭的區域[1]53-56。

從概念界定來看，TOD理念下的部分規劃實踐沿用了卡爾索普的次級區域概念，或使用了與次級區域名稱不同但意義相近的其他名詞。如美國佛羅里達州TOD規劃中提出的公交支持區（Transit supportive area）[2]、日本東京多摩地區軌道站點覆蓋范圍以外距離站點1—5 km形成點狀的功能發展區——機能展開地區[3]、郭大奇等以沈陽為例提出的外圍發展區[4]、鄒偉勇以廣州為例提出的間接影響區[5]、楊曉春和陳淑芬以香港為例提出的間接腹地[6]以及譚敏和魏曦提出的擴散區[7]等概念。這些概念從不同層面詮釋了TOD次級區域的內涵。總體上，次級區域可以理解為位于鄰近TOD地區“外圍”，受到TOD功能“間接影響”，能對TOD開發進行“支持”，甚至能夠在更大尺度上進一步“開展”相應功能的區域。

雖然TOD規劃往往強調與周邊地區的協調發展，但并不是每個TOD規劃項目都會明確提出次級區域的空間概念。這是因為卡爾索普關于次級區域的界定與軌道覆蓋范圍和軌道站點距離有關。

如果整體考慮不同類型軌道甚至公交網絡的建設，理想狀態下可能形成TOD全覆蓋（網絡化）的地區，如城市中心區不同軌道公交站點密集，影響范圍相互重疊。規劃實踐往往會更加關注對站點半徑400—800 m以內區域的規劃設計和控制引導，次級區域的影響一般較弱。而在城市外圍郊區等軌道站點TOD覆蓋密度較低的單一線路（廊道化）拓展地區，次級區域的探討具有較大的必要性。卡爾索普的TOD規劃理論模型和早期規劃實踐正是以輕軌交通連接的美國郊區化蔓延區域為對象開展的工作。由于TOD開發的目的在于對過度蔓延的郊區形態進行優化，塑造各類中心，而軌道線網覆蓋范圍有限，站點地區以外往往存在大量的非TOD地區。因此，TOD地區與次級區域的空間關系更受到重視。基于上述觀點，針對美國夏洛特、我國上海和深圳等城市開展的研究，也得出城市外圍TOD覆蓋半徑大于城市中心TOD覆蓋半徑的結論，體現了通過TOD規劃統籌更大尺度空間區域整體發展的設想[8-10]。

在國內學者關于TOD地區與周邊區域協調發展的話題探討中，也有部分研究及實踐雖沒有采用次級區域的概念，但研究內容涉及這一范疇，如宋昀和湯朝暉[11]、鄒偉勇[5]就關注到新加坡新市鎮軌道站點地區的開發沒有局限在MRT（Mass Rapid Transit，即大運量快速交通）站點周邊地區本身，而是結合次一級的LRT（Light Rail Transit，即輕軌交通）軌道站點，對MRT周邊更大范圍進行整體建設的現象。而日本矢島隆和家田仁則以東京為對象進行研究，認為軌道與軌道之間的“間隔性地區”作為開發建設的洼地，是未來規劃建設的重點[12]。

可見，如何看待次級區域與如何界定TOD概念有關。以新加坡為例，如果把著眼點集中在MRT站點，那么，其外圍LRT站點地區的開發可以理解為MRT站點TOD開發的“擴大（Extend）”，但如果將LRT站點地區的開發本身也作為一種TOD，那么，新加坡新市鎮的建設則超出了某類軌道站點TOD開發的含義，而可以理解為是一種多種層級類型的TOD開發構成的體系。如北美地區的TOD規劃建設就強調不同城市特征與不同層級軌道公交系統形成的綜合分類體系[13]，從更為整體的視角對城市TOD系統布局進行統籌。因此，TOD次級區域既可以看作是中心站點TOD開發影響的外圍地區，也可以視為次級TOD開發形成的獨立體系，并與中心站點相結合構成整體TOD網絡。

1.2 空間界定

在TOD規劃設計實踐中，哪些部分是TOD直接影響的區域，哪些部分是次級區域，這一界定雖然很大程度上受到卡爾索普TOD模型的影響，同時也依賴于規劃師如何認定TOD地區的空間邊界及通過TOD布局所要達到的規劃意圖。由于TOD規劃的類型和模式并不唯一，所以次級區域的尺度也往往是多樣的。其中“是否位于步行尺度之外”是界定次級區域空間范圍的重要參照①由于不同案例中TOD地區的步行尺度并不相同。因此，次級區域的空間范圍也會因為案例的區別存在差異。。

從布局上看，TOD次級區域是指與TOD地區相鄰的外部區域，而不是泛指所有的非TOD地區。按照卡爾索普的定義，次級區域在抽象模式上是個環狀圈層，其內側邊界由TOD直接影響區的邊界確定，而外邊界之所以對應半徑1.6 km，主要是考慮了這一距離是美國輕軌站點的典型間距，并且是社區層面一個便利店正常運營所需的市場范圍[1]82。卡爾索普自己承認這種僅以輕軌為對象構建的TOD模型具有一定的局限性[14]。因此，考慮到國情差異，其尺度界定和具體內容設置對于發展階段和模式完全不同的中國來說僅具有參考意義，而不能直接照搬沿用。不同規劃實踐中，TOD地區的邊界存在差異，可能是半徑400 m、600 m或800 m不等。所謂的次級區域也因對象不同而形成尺度與范圍的變化。

美國的部分實踐沿襲了卡爾索普次級區域的尺度，如佛羅里達州TOD公交支持區半徑0.8—1.6 km[2]3；卡羅爾·阿特金森—帕隆博（Carol Atkinson-Palombo）和邁克爾·庫比（Michael Kuby）對菲尼克斯的TOD規劃研究同樣采用了半徑0.8—1.6 km的緩沖區范圍[15]。而在中國及日本的部分實踐或研究中，次級區域邊界劃定則更為靈活，與卡爾索普差異化發展原則接近，但尺度并不一定相同。如郭大奇等以沈陽為例，按照步行尺度、功能影響、地價分布和開發強度等要素進行評價，提出外圍發展區為半徑0.8—1.6 km的區域[4]；鄒偉勇以廣州為例，借鑒新加坡經驗，提出的間接影響區則是半徑500—800 m以外至1.5—2 km之間的范圍[5]；楊曉春和陳淑芬以香港為例提出的間接腹地是指步行5—8 min、距離500—600 m的直接腹地以外至自行車或常規公交5—10 min、距離1.5—3 km之間的環狀區域[6]。日本多摩地區的軌道站點規劃模式與TOD模型結構類似，將站點周邊地區布局分為“業務商業市街地地區”（實測距離站點約1 km以內）和“復合市街地地區”（實測距離站點約2 km以內）兩個圈層②“業務商業市街地地區”和“復合市街地地區”的空間劃分與TOD的圈層劃分方式并不完全一致，但從中心向外圍形成服務中心和混合地區的理念是近似的，且在空間尺度上也與美國的TOD具有可比性。，不過兩個圈層在實踐中布局靈活，“復合市街地地區”的局部用地可能距離站點很近，而“業務商業市街地地區”的局部用地也可能距離站點很遠，在兩個圈層外的更大尺度區域（1—5 km）會進一步選擇具有開發潛力的“機能展開地區”（站點輻射范圍以外的重要功能節點），形成整體發展格局[3]39。總體上，次級區域的尺度界定依賴于站點地區開發的條件與水平，一般處在400—800 m與2—3 km之間的靈活區間內。

國內也有一些規劃實踐提出的“協調區”或“影響區”概念和空間范圍與次級區域是有所區別的，如2015年住房和城鄉建設部出臺的《城市軌道沿線地區規劃設計導則》中將軌道站點地區劃分為距離站點300—500 m的站點核心區與距離站點500—800 m、步行15 min以內的軌道影響區[16]。珠三角城際軌道站場TOD綜合開發規劃中，則提出站場周邊半徑300 m范圍為核心區，300—800 m范圍為協調區[17]。這些影響區或協調區被界定在步行10—15 min范圍內，受到站點開發的直接影響，與站點的空間聯系較為直接，應該作為TOD地區整體規劃建設的內容進行考慮，所謂“協調”是相對核心區而言，可以理解為TOD地區內部的協調，而跟TOD地區與次級區域這種內外協調關系存在明顯不同（圖1）。

2 TOD地區與次級區域規劃協調

形態布局上，次級區域與TOD地區的關系可以在中心地理論和同心圓學說的視角下進行解讀（圖2）[18]。與TOD地區相比，次級區域既在一定程度上受到軌道站點地區開發建設的影響，同時也是相對獨立的發展區域，二者的規劃協調關系具有外部性、間接性和相對性3個方面的特征，體現在布局、交通、功能3個方面（圖3）。

圖1 TOD次級區域的空間范圍（左）與TOD地區內部協調區的空間范圍（右）

圖2 公交線路與城市中心體系

2.1 相對獨立的組團化空間布局

所謂次級區域，即不能完全依賴于軌道站點中心的區域。因此，次級區域不單是TOD地區婚禮蛋糕狀圈層模式的繼續擴大，也形成相對獨立的組織結構，具有各自獨立的功能中心。但作為緊鄰TOD地區的區域，和距離更遠、且與站點完全無關的非TOD地區又不相同，其開發建設受到TOD地區的間接影響，須重視與站點地區的空間聯系。從相關實踐的總結來看，包含TOD地區和次級區域的更大尺度上的TOD規劃布局，多采用站點地區中心集聚與外圍組團化住區單元相結合的空間結構模式。

TOD規劃作為新城市主義理念的一部分，重視方案布局的結構完整性，設置提供服務的鄰里中心及邊界明確的社區結構。這種形態模式在北美及亞洲不同城市的TOD實踐中較為普遍。如卡爾索普1990年代設計的普萊瑟（Placer）新城、德賴克里克農場（Dry Creek Ranch）社區等，除了對TOD地區進行空間設計以外，也在更大尺度上對TOD地區與周邊住區組團的空間關系進行規劃布局，強調次級區域的鄰里中心與軌道站點的順暢連接[1]151,163-164。此外，澳大利亞的西澳大利亞州TOD規劃[19]、新加坡依托不同層級軌道站點形成的新市鎮規劃以及借鑒新加坡鄰里中心模式的中新天津生態城等國內部分新城規劃均反映了這種組團化的空間組織方式，體現了將TOD地區和外圍鄰里住區作為整體進行系統考慮的思路③宋昀和湯朝暉注意到在新加坡榜鵝新市鎮軌道站點周邊地區的開發中，MRT站點更多地承擔了通勤車站的交通樞紐角色，站點半徑600 m內并沒有進行大量住宅開發，而公共住宅建設更多集中在與MRT站點接駁的兩條LRT輕軌沿線的7個站點周邊。鄒偉勇在廣州市軌道交通沿線站點周邊綜合開發工作中提出借鑒新加坡經驗，在廣州市外圍地區的軌道廊道沿線擴大TOD的影響范圍，形成E-TOD（Extended-TOD）的模式，以促進更大范圍的整體發展。。

圖3 TOD地區與次級區域的規劃協調

如果將新加坡和廣州的實踐與卡爾索普早期提出的TOD模型及北美和澳大利亞等地的TOD規劃實踐進行對比，可以發現除了強度上的差別，新加坡、廣州的擴展模式在很大程度上與卡爾索普的模型是近似的，TOD向外圍進行擴展可以理解為對次級區域的規劃安排，不同案例中TOD次級區域組團化空間組織和通過次級公交與自行車網絡進行連接的方式也十分相近，在結構上E-TOD（Extended-TOD）并沒有超出TOD理念的范疇，而更多的是在亞洲實踐中對TOD模型進行重新詮釋（圖4）。

此外，在珠三角城際軌道站場TOD綜合開發規劃中，雖然TOD地區被界定為半徑800 m范圍，但實際的規劃范圍往往會略大于這個空間界限，可以理解為是跨越協調區與次級區域的整體地區。從前兩批試點地區的規劃實踐來看，13個方案中除了部分方案本身設定在山邊水邊等特殊地形或功能板塊造成形態不規則以外，共有8個方案在TOD地區的外圍住區采用了設置鄰里中心的組團化設計方式，體現了這一布局手法應用的普遍性（圖5）。

2.2 間接聯系的低碳化交通組織

TOD地區與次級區域的交通聯系究竟是TOD地區內外連接還是內部協調，主要依賴于如何判定TOD地區的邊界。確定TOD地區范圍的主要要素包括步行尺度、用地功能、級差強度和地價分布等。從TOD理念所承載的可持續發展意義來看，步行尺度是核心要素。因此，TOD地區與次級區域的差別在于TOD地區內部的住區組團需要與站點形成直接的步行聯系，而次級區域則位于站點地區步行可達范圍（半徑400—800 m）之外。在可持續發展理念下，次級區域的住區組團與站點地區的聯系需要通過次級軌道、常規公交或自行車等低碳化交通方式進行接駁，與站點地區具有間接（非步行）聯系的特點。

卡爾索普的TOD理想模型及其在普萊瑟新城、德賴克里克農場社區等規劃實踐中均采用了放射線的手法，在TOD半徑600—800 m處設置覆蓋周邊住區的鄰里中心及核心公共空間，或者設置直達較遠社區鄰里中心的通行路徑，保障站點地區與周邊鄰里社區特別是鄰里中心的順暢連接。在次級區域鄰里中心與軌道站點的交通聯系中，卡爾索普的規劃方案提出設置支路進行連接，且強調自行車交通的重要性[1]55,65。

加拿大城市卡爾加里于1995年提出的公交友好（Transit friendly）規劃設計指引明確提出，通過常規公交連接軌道站點與周邊住區鄰里中心的流線[20]。溫蒂·莫里斯（Wendy Morris）以西澳大利亞州金達萊鎮的TOD規劃為例，描繪了站點外圍住區通過公交體系將鄰里中心與軌道站點進行連接的模式[21]。加林娜·塔切瓦（Galina Tachieva）在《蔓延修復手冊》（Sprawl Repair Manual）一書的規劃模型中采用通過社區循環公交（Circulator bus）連接軌道站點與鄰里中心的做法[22]。新加坡新市鎮則采用環狀的LRT軌道連接鄰里中心與TOD站點地區，形成通過公交接駁擴大軌道站點TOD覆蓋范圍的規劃方式[5,11]（圖6）。可見，相關規劃均重視依靠次級軌道或常規公交網絡對TOD站點地區與次級區域進行連接的方式。

2.3 基于整體的差異化功能發展

次級區域在功能上與TOD地區既是一個整體又相對獨立，在一定程度上它依賴于站點中心地區開發的帶動，也強調差異化發展，不宜與站點地區的服務職能進行競爭。基于整體視角的差異化功能發展是TOD地區與次級區域規劃協調的重要內容，對形成TOD中心的可行性具有重要作用。同時，次級區域是個相對獨立的功能板塊，其內外邊界的劃分依賴于TOD地區自身空間邊界的界定以及站點的影響能級。

圖4 TOD規劃實踐中次級區域的空間布局

圖5 珠三角城際軌道站場TOD綜合開發規劃方案中次級區域的空間布局

圖6 TOD規劃實踐中次級區域的低碳化交通連接

圖7 菲尼克斯TOD次級區域內的設施分布

圖8 多摩地區軌道站點外圍的機能展開地區分布

TOD地區與次級區域的功能差異通過公共服務功能的集聚度和混合度的差異體現出來，相關規劃往往會對TOD地區、特別是核心區的公共服務功能的總量、類型和混合度提出相關要求，這在客觀上已經對TOD地區與包括次級區域在內的非TOD地區之間的功能差異進行了明確。如卡爾索普在其模型中提出，在次級區域應該設置不與TOD站點形成競爭功能的公共服務設施，如學校、鄰里中心、小型商店等[1]82，從而保護以站點為中心的功能集聚區的形成。

由于次級區域依托公共交通作為出行方式，本身也可能形成TOD開發。因此，其功能布局應該以整體考慮的思路作為指導，特別是其中心功能應該具有鄰里中心的主要職能。比如新加坡新市鎮中心依托MRT進行連接，而位于次級區域的鄰里中心則依托LRT站點進行開發。在規劃實踐中，新市鎮中心與鄰里中心在容積率、用地布局、公共設施配置上均存在差異，而不同的鄰里中心是否有LRT支撐，其功能配置也不相同[23]。這種對不同層級組團的功能配置要求也可以理解為是TOD地區與次級區域的功能安排差異。

此外，TOD地區與次級區域的關系如同相互咬合傳送動力的齒輪，在促進軌道站點地區發展的同時，也為周邊其他地區的發展提供動力。因此，次級區域的規劃建設應重視重要的資源節點和開發潛力地區與軌道站點的空間聯系，將TOD地區以外的部分重要建設地區與TOD開發統籌考慮，從而實現TOD地區與周邊地區的整體開發。帕隆博和庫比在對菲尼克斯的研究中就在站點半徑1.6 km的區域內明確標識出學校、博物館、公園、動物園和機場等設施及公共資源的分布，體現了對TOD規劃整體性的認識（圖7）[15]。而卡爾索普近年來在中國珠海北站地區、重慶兩江新區公交先導區等地所開展的規劃實踐中，也提出將距離站點800 m以外的區域有選擇地納入TOD地區的整體發展思路[24]。

日本多摩地區的軌道站點規劃中，除了劃分為“業務商業市街地地區”和“復合市街地地區”以外，也會在外圍更大尺度的區域選擇開發潛力較大，且遠期通過道路交通優化能夠與站點地區形成緊密聯系、功能設置上具有一定獨立性的節點作為“機能展開地區”進行重點開發，以帶動外圍地區的發展。以八王子站為例，規劃將周邊其他站點地區、高速路出入口等重要的交通節點以及較有改造潛力或特色的新開發地區或工業區等納入建設計劃，促進片區的整體開發（圖8）[3]42-45。

3 結語

在我國城市軌道交通建設規模迅速擴大的時期，如何在站點地區進行TOD開發建設成為重要的規劃建設內容。但由于時間較短，相關實踐對TOD的認識和理解依然處于探索階段，在快速發展過程中也暴露出多方面的問題④如2015年（第十屆）城市發展與規劃大會上，珠三角地區的某城市領導因該市TOD站點地區的規劃布局與理論模型的空間形式差異明顯，而提出困惑與質疑。。特別是在TOD規劃的影響范圍和開發時序界定等方面，不同規劃實踐中的理解和操作也不相同，這些認知上的差異對規劃運作和實際的建成形態均產生巨大影響。因此，從TOD規劃的基本理念解讀空間布局模式，探討TOD地區和次級區域的規劃協調關系，特別是分析國內外實踐，總結相關經驗，對規劃實踐工作具有指導意義。

TOD地區的內與外是相對的概念。次級區域如何劃定依賴于如何界定TOD地區本身的空間范圍。在空間和功能方面，次級區域既與TOD地區構成整體，也具有相對獨立的組織結構，甚至覆蓋距離更遠的潛力發展節點。在交通方面，與站點地區聯系的間接性（步行尺度以外）要求次級區域采取以次級軌道公交或自行車交通來與軌道站點接駁的方式，導致次級區域本身也具有采用TOD模式的可能。因此，TOD規劃應該進一步擴大范圍，以更加整體的視角介入，對TOD地區與次級區域進行統籌，使二者不再是內外之別，而是形成由不同層面TOD開發構成的網絡體系。基于次級區域的這種空間特點，結合相應的案例總結，可以發現TOD次級區域的規劃應該關注空間、交通和功能3個方面的組織關系，并有針對性地提出構建相對獨立的組團化空間布局、完善具有間接聯系特征的低碳化交通組織以及協調基于整體的差異化功能發展等策略，以便促進兩者進一步協調發展，從而更加充分地發揮TOD規劃效果。