協(xié)商視角下的產業(yè)用地更新控規(guī)編制方法初探
——以張江科學城西北片區(qū)控規(guī)為例

為了適應城市資源環(huán)境約束下內涵增長和創(chuàng)新發(fā)展的要求，城市更新規(guī)劃成為盤活存量土地資源的重要途徑。然而，目前城市更新實踐主要是基于明確的更新意愿，或是項目的局部更新。而大量局部項目功能調整和容量提升的影響疊加后，區(qū)域配套或基礎設施等系統(tǒng)性要素難以提供相應承載條件。因此，整單元層面的更新規(guī)劃既需要整體引導片區(qū)的更新框架，又要兼顧多個更新主體的差異需求。如何通過多方主體的“協(xié)商”，兼顧項目的合理性和可操作性，值得探討。

張江西北片是原張江科技園區(qū)最為核心的區(qū)域，土地開發(fā)已經全覆蓋。隨著區(qū)域城市功能提升和產業(yè)格局調整，未來將成為張江科學城核心功能區(qū)域之一，兼具科技創(chuàng)新和城市服務職能。而傳統(tǒng)封閉式大街坊的工業(yè)園區(qū)格局，也在復合兼容、活力多元的發(fā)展趨勢下，面臨整體產業(yè)轉型和功能提升。整個片區(qū)的更新獲得規(guī)劃管理部門以及更新主體的高度重視，并作為城市更新規(guī)劃試點得以順利啟動。

1 整單元產業(yè)用地更新的政策探索

隨著上海一批較早發(fā)展的工業(yè)區(qū)紛紛面臨產業(yè)結構調整和二次創(chuàng)業(yè)，上海市將盤活存量產業(yè)用地納入城市更新管理[1]。上海市相繼在2015年和2017年頒布《上海市城市更新實施辦法》和《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》，鼓勵集約利用存量土地資源，并在2016年推出《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》，鼓勵土地混合使用，激發(fā)城市產業(yè)活力[2]，為存量產業(yè)用地的更新規(guī)劃提供了實施路徑①本文涉及的上海市城市更新政策主要包括《上海市城市更新實施辦法》滬府發(fā)〔2015〕20號、《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》滬規(guī)土資詳〔2017〕693號、《關于增設研發(fā)總部類用地相關工作的試點意見》滬規(guī)土資地〔2013〕153號、《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》滬府辦〔2016〕22號等。。

然而，如何在整單元內統(tǒng)籌這些公共要素還存在許多難點，需要在規(guī)劃實踐中逐步摸索。整單元更新主體的利益訴求多元。市場條件下，土地權利人的更新活動具有明顯的逐利性，將盡可能減少對公共利益的貢獻。公共利益與市場逐利之間的權衡貫穿土地資源重構的全過程；加之各個更新主體對更新政策和實施路徑的認識不盡相同，甚至隨著更新細則的逐步明確，在規(guī)劃編制不同階段也會有不同的意愿表達。因此，協(xié)調的過程需要同步開展實施機制及實施方案的研究，并提供通暢的意愿表達路徑，對規(guī)劃編制提出很高的協(xié)調要求。

2 深圳整單元更新規(guī)劃的經驗借鑒

深圳的城市更新源于“完全城市化”的特定語境，自2004年陸續(xù)出臺一系列城市更新辦法和相關細則，挖掘存量土地的建設潛力，拓展城市發(fā)展空間，為其他城市的城市更新提供了豐富的理論和實踐經驗[3]。深圳建立了涵蓋城市更新專項規(guī)劃、年度計劃和單元規(guī)劃的管理機制[4]，從宏觀和微觀層面對更新規(guī)劃加以引導。但是由于市場項目式更新缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌，中觀層面的規(guī)劃層次尚有缺失，因此在《深圳市城市更新專項規(guī)劃（2016—2020）》中提出，重點加強政府主導的更新，統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)劃層次，在該層面明確開發(fā)容量上限、配套設施、開放空間布局和規(guī)模等系統(tǒng)內容，實現(xiàn)從宏觀目標調控、中觀統(tǒng)籌協(xié)調到微觀開發(fā)控制的整體規(guī)劃體系[5]。在華為片區(qū)的更新規(guī)劃中開展片區(qū)更新的“協(xié)商式”規(guī)劃實踐，形成規(guī)劃大綱和子單元規(guī)劃兩個層次的規(guī)劃編制和管理。其中，規(guī)劃大綱層次統(tǒng)籌各項系統(tǒng)性的規(guī)劃條件。子單元規(guī)劃則鼓勵各相關權益方的博弈，將大綱中彈性內容與市場和實施情況結合，細化為具體方案和子單元規(guī)劃指引[6]。綜上，深圳在城市更新實踐中，針對總體需求和更新項目的偏差，已經嘗試通過中觀層面的規(guī)劃加以統(tǒng)籌，并在片區(qū)層面的規(guī)劃中開展實踐。

表1 深圳與上海城市更新規(guī)劃體系比對表

表2 張江西北片區(qū)城市更新核心要素一覽表

反觀上海的更新規(guī)劃，由于并不存在深圳“完全城市化”的特定背景，因此更新規(guī)劃主要結合實際需求，依托控制性詳細規(guī)劃的既有體系，銜接開展城市更新評估、城市更新實施計劃和全生命周期管理等過程。中觀層面主要在整單元控規(guī)編制的同時，通過納入城市更新“7+1”方面的公共要素②包括城市功能、公共服務設施、歷史風貌保護、生態(tài)環(huán)境、慢行系統(tǒng)、公共開放空間、基礎設施和城市安全7個方面的公共要素。以及區(qū)域整體更新的要求③根據《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》，對于整體轉型區(qū)域提出加強公共綠地、開放空間控制，增加公共服務設施等公共要素補償原則，包括規(guī)劃地塊開放空間用地占城市建設用地的比例應不低于15%，規(guī)劃公共服務設施用地占城市建設用地的比例應不低于10%，道路間距控制在200 m以下等。來統(tǒng)籌。在規(guī)劃編制過程中剛性條件的底線標準、彈性內容的協(xié)商原則，均需要在實施過程中反復打磨（表1）。

3 張江西北片區(qū)更新要素概況

城市更新責權重構過程中，核心要素的不確定性往往制約更新的進程。這些要素包括更新主體、更新收益、供地渠道、產權保障和公共利益等[4]。根據現(xiàn)行的城市更新辦法和新區(qū)相關政策，各更新要素概括如表2所示。

因此，在其他因素較為明確的情況下，更新收益和公共利益成為本次更新實踐中多方主體充分溝通并達成共識的關鍵。需要通過有針對性的規(guī)劃編制方法，搭建協(xié)商互動平臺。

4 整單元更新規(guī)劃編制的主要方法

4.1 提供多元主體全過程的協(xié)商通道

城市更新中的博弈即便沒有引發(fā)結構性變動，但仍然對社會變革與發(fā)展具有推動作用[7]。因此政府在更新建設中應建立起更新主體參與的機制，使其擁有表達意見的自由。在上海市城市更新流程的基礎上進行深化，在涉及多方協(xié)商的各個環(huán)節(jié)中，細化協(xié)商要點，打通協(xié)商通道（圖1）。

圖1 基于上海市城市更新流程的多主體全過程協(xié)商通道

表3 公共要素控制底版一覽表

更新評估階段中，在編制更新評估報告環(huán)節(jié)廣泛征集公眾意見和發(fā)展訴求。編制單位根據上位規(guī)劃《張江科學城建設規(guī)劃》要求，向片區(qū)企業(yè)宣傳張江科學城產城融合和用地功能多元復合的規(guī)劃理念，以及基于前期景觀概念方案的公共空間設計原則；同時，對片區(qū)內企業(yè)開展全覆蓋的企業(yè)轉型需求調研和公共設施配套需求調研，由企業(yè)根據自身的發(fā)展情況，反饋更新意愿和設施配套需求。由此，形成區(qū)域公共要素清單，明確區(qū)域內各類公共要素的建設要求。

實施計劃階段中，在明確更新項目和更新主體環(huán)節(jié)由張江管委會搭建溝通平臺，編制單位提出公共要素配置要求和適用政策，上階段有更新意愿的企業(yè)據此調整更新意愿，并落實在控規(guī)初步方案中。在編制建設項目意向性方案環(huán)節(jié)由張江管委會牽頭匯總已有明確調整意向性方案。對于暫無方案的區(qū)域，由編制單位提出典型地塊調整的意向方案，利用城市設計明確系統(tǒng)性要素的管控要求，如市政道路、公共通道、綠化空間、容積率和建筑高度補償條件等方案設計原則，并與主要更新主體達成一致。在確保公共利益的前提下，充分尊重更新主體的意見，形成更新單元建設方案草案同步納入控規(guī)草案征詢公眾意見。在簽訂項目協(xié)議環(huán)節(jié)，張江管委會牽頭統(tǒng)一協(xié)調，與更新主體簽訂項目協(xié)議。對于納入近期更新區(qū)的所有地塊，更新主體需確認承擔的公共要素、改造方式和完成時限，并簽署更新承諾書。編制單位同步編制更新實施計劃，并納入控規(guī)編制文件，同步報審。

在項目審批階段，規(guī)劃管理部門將實施計劃納入出讓合同的規(guī)劃設計條件，編制單位提供所有更新地塊全生命周期管理清單。更新主體報送更新建設項目方案，并適用規(guī)劃執(zhí)行程序。

4.2 利用城市設計管控系統(tǒng)性公共要素

4.2.1 公共要素控制底版

根據上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則，更新主體應提供不小于15%的用地面積用于建設城市道路、開放空間、公共通道；或提供不小于15%的規(guī)劃建筑面積用于補充提升公共要素，并在實施計劃階段匯總更新項目意向性方案。而各自為政的更新方案，很難充分考慮系統(tǒng)性要素的布局。因此，在本次規(guī)劃的編制過程中引入城市設計方法形成一套公共要素控制底版，作為與企業(yè)溝通的基本原則，從而主導系統(tǒng)性要素的重構。

根據城市設計方案，將控規(guī)附加圖則的管控要素提早納入控制底版中，并提出相應的管控要求。重點保證開放空間、道路系統(tǒng)、公共設施以及活力界面等要素在片區(qū)內的整體性管控（表3）。

由于存量規(guī)劃中公共要素的落實需要協(xié)商，難以一步到位，在協(xié)商過程中應根據區(qū)域發(fā)展特點首先明確公共要素的優(yōu)先級，確保對區(qū)域發(fā)展最為關鍵的要素得以落實，再逐步落實“錦上添花”的其他要素。因此將“公共開放空間”的貫通作為公共要素底版的核心內容，以“打通24小時向市民開放的綠框公園”作為關鍵，優(yōu)先鼓勵開放圍墻，貫通公共空間，進而逐步提升設施配套品質。

公共開放空間的形式包括兩種，一是在有條件劃定獨立用地的區(qū)域以公共綠地的形式落實；二是在難以劃定獨立用地的區(qū)域，鼓勵開放企業(yè)圍墻，通過劃定地塊內部需要對外開放的附屬綠地，實現(xiàn)開放空間的貫通（圖2）。

表4 拆除重建類及插建類地塊的實施建議

圖2 城市設計方案的開放空間示意圖

圖4 拆除重建類典型地塊意向性方案

圖3 公共要素控制底版

圖5 插建類典型地塊意向性方案

為了最大限度維持原有權利人的權益，同時兼顧開放空間的持續(xù)活力，提出公共開放空間劃示原則為：（1）可操作性。將現(xiàn)狀建設空白區(qū)域，或者有余量的已建設區(qū)域，優(yōu)先納入。（2）連續(xù)性。結合景觀設計方案“綠色畫框”，優(yōu)先保證畫框周邊開放空間的連續(xù)性。（3）寬度保證。保證綠框公園的寬度達到45 m以上，為多樣化文化、體育和社交等活動提供空間。（4）實施保證。對于開發(fā)用地集中成片且更新意愿強烈的區(qū)域，主要是張江股份和張江集團用地，優(yōu)先考慮拆除重建，以便公益要素實施落實（圖3）。

4.2.2 典型更新地塊意向性方案

為加深更新主體對要素控制底版的理解，本次規(guī)劃編制過程中在要素底版控制的基礎上，梳理拆除重建類和插建類兩類更新方式，并設計兩個典型更新地塊的意向性方案。利用城市設計語言闡明更新過程中的方案設計原則，包括企業(yè)需要承擔的公共要素，以及可獲得的參數調整政策。更新主體根據所屬地塊的特征，對后續(xù)建設形成直觀清晰的認識，并與設計單位就方案設計原則達成共識（圖4-圖5）。

根據上海市城市更新實施辦法及相關土地政策，針對意向性方案為更新主體提供現(xiàn)行政策框架下較為可行的實施推進建議。從公共要素的重構，明確權屬、資金來源、實施主體、運營管理、建筑面積或限高獎勵等探索方案實施的路徑，供各更新主體全方位了解更新方案推進過程中各方的權責分工，從而客觀衡量所屬地塊的更新需求和實施難易程度。通過多方主體就實施機制的溝通權衡，大大提升片區(qū)內更新方案的可操作性（表4）。

表5 近遠分期引導更新要點

4.3 基于更新意愿的近遠期引導

由于片區(qū)內眾多企業(yè)發(fā)展階段不同，導致更新意愿的差異。即便是在以更新為主導的片區(qū)內仍有部分制造業(yè)企業(yè)發(fā)展勢頭較好，生產規(guī)模能級較大，暫無更新需求。因此，整單元更新規(guī)劃需正視這些差異，預留彈性，在為具有轉型意愿的企業(yè)提供轉型路徑的同時，避免政策口徑一刀切，不限制暫無更新意愿企業(yè)的發(fā)展，并為未來可能的更新訴求預留通道。

在張江西北片區(qū)的規(guī)劃編制過程中，結合建設開發(fā)難度和多次溝通后的企業(yè)更新意愿，對片區(qū)進行近遠期分期引導，對近期更新區(qū)和遠期控制區(qū)提出差異化的管控要求。其中，近期結合公園建設帶動周邊地塊進行同期開發(fā)。將現(xiàn)狀規(guī)劃參數已經不能滿足科學城總體定位以及西北片區(qū)發(fā)展要求，物業(yè)權利人具有改造意愿，并就更新項目意向性方案及設計原則達成共識的區(qū)域納入近期更新區(qū)。物權人簽訂承諾書后，同步編制更新實施計劃；遠期整體帶動轉型提升，引導自主更新。將現(xiàn)狀建成、物業(yè)權利人尚無改造意愿的區(qū)域納入遠期控制區(qū)，未來需要另行編制實施計劃啟動規(guī)劃調整（表5）。

5 結語

在存量規(guī)劃語境下，從理想化藍圖到可操作方案之間需要反復溝通協(xié)商。本次規(guī)劃編制是在現(xiàn)有政策框架下，對上海市城市更新實施辦法及相關政策的實踐應用。通過建立協(xié)商通道、公共要素底版等方式提升多方博弈過程中溝通協(xié)商的效率，并通過協(xié)商中的信息反饋，對現(xiàn)行框架加以細化，通過近遠期的差異化管控落實協(xié)商結果。對于不斷探索和完善城市更新政策研究，具有一定意義。本次規(guī)劃編制中的創(chuàng)新思路，也已開展經驗總結，納入上海市城市更新機制優(yōu)化研究工作，以細化現(xiàn)行城市更新辦法相關細則。