生態文明視角下自然保護區外圍地區規劃對策探討
——以長白山國家級自然保護區外圍地區為例

1 問題的提出

截至2016年，我國已建立各種類型、各種級別的自然保護區2 740處，總面積達147萬km2，約占我國陸地國土面積的14.8%。在這些自然保護區中，有近80%處于老少邊窮地區[1]。為平衡自然保護區及周邊地區生態保護與經濟發展，我國各級自然保護區中有80%左右在發展旅游。在自然保護區成為旅游開發熱點的過程中，出現了自然保護區及周邊地區的無序開發，從而導致生態系統的“孤島化”“碎片化”現象，不利于自然保護區及周邊地區的可持續發展。

自我國開展生態文明建設以來，作為重點生態功能區重要組成部分的自然保護區及周邊地區成為城鄉規劃及相關學科交叉研究的新方向。在自然保護區及周邊地區的相關研究方面，國內學者開展了大量研究工作。但大多聚焦在自然保護區本身的旅游發展，如林盛[1]、謝吉紅[2]、李楊[3]等學者，分別研究了武夷山、長白山等自然保護區的生態旅游發展。在自然保護區及周邊地區的協調發展方面，羅輝提出自然保護區與周邊社區是基于自然—社會—經濟復合生態系統的關系，并從生態補償、產業結構調整、生態移民、農村剩余勞動力轉移及制度創新等方面提出自然保護區周邊社區經濟可持續發展路徑[4]。郭自葉從人文地理學角度提出通過強化社區共管，提高社區參與水平、科學開發生態旅游、發揮民族傳統文化的積極因素等方面來促進自然保護區的保護與周邊社區的發展[5]。自然保護區及周邊地區的協調發展相關研究多從人文地理及經濟地理角度進行指導，較少從城市規劃角度出發研究自然保護地區外圍地區的規劃對策。因此，探索自然保護區外圍地區的規劃對策，具有學術與實踐雙重意義上的緊迫性和必要性。

2 生態文明與可持續發展

生態文明是目前我國城鎮轉型發展的重要理念。黨的十八大提出實施“五位一體”的生態文明戰略之后，在2012年召開的中央經濟工作會議上提出要把生態文明理念全面融入城鎮化過程，對城鎮化提出“集約、智能、綠色、低碳”的新要求。2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式公布，作為指導我國新型城鎮化的綱領性文件，其將“生態文明、綠色低碳”作為規劃重要原則之一。在生態文明背景下，將生態系統平衡與經濟平衡進行有機融合，促進經濟社會可持續發展，構建人與自然和諧相處的生態文明，已日益成為城鎮可持續發展的必然選擇。

生態文明是人類文明的一種形態，它以尊重和維護自然為前提，以人與自然、人與人、人與社會的和諧共生、良性循環、全面發展為宗旨，以可持續發展為核心內涵?？沙掷m發展是人口、經濟、資源、生態環境與社會進步之間的全面協調發展。其內涵應包括資源可持續發展、生態環境可持續發展、經濟可持續發展和社會可持續發展等方面。

在內涵上，生態文明建設和可持續發展一脈相承，遵從次第，循序漸進。生態文明建設要求打破人類中心主義觀念，在開發利用自然資源的同時規范人類的行為，維護人與自然的平衡和協調發展。可持續發展是生態文明建設的基礎，生態文明建設是可持續發展的擴展和升華。在實踐上，生態文明建設和可持續發展是相同和統一的。以生態文明建設促進可持續發展，就是把經濟增長建立在提高質量、優化結構、增加效益、降低消耗、保護環境的基礎之上，努力實現速度、結構、質量、效益有機統一，讓經濟效益、社會效益、生態效益緊密結合、同增共進。

3 生態文明視角下自然保護區外圍地區的規劃對策

自然保護區外圍地區是指地理位置上與自然保護區接壤或相鄰，城鎮居民在生產生活、經濟發展等方面對自然保護區的資源利用和生態保護造成直接或間接影響的地區。

自然保護區外圍城鎮較其他城鎮生態環境更為敏感，更應通過資源的優化配置及可持續技術手段促進城鎮和諧發展。自然保護區外圍城鎮不是孤立的個體，外圍地區與自然保護區是相互依存、息息相關的生態系統整體，兩者不可分割，故應共同遵循“可持續發展”的基本原則[6]，兩者應被置于更大范圍的生態敏感地區的區域背景中來考查其實現良性循環的整體協同發展（圖1）。

3.1 生態導向發展理念

自然保護區良好的生態資源是外圍地區發展生態旅游的根本。因此，外圍地區的發展應堅持“生態優先”“底線思維”的發展理念，積極加入大區域自然生態系統的整體保護之中，切實保護區域自然生態系統的完整性、連續性以及多樣性。

圖1 自然保護區外圍地區可持續發展系統結構

根據《中華人民共和國自然保護區條例（2017年修訂）》的內容，自然保護區劃分為核心區、緩沖區和實驗區。其中核心區和緩沖區屬于禁止建設區，其區內以生態保護為主要功能，禁止一切新的城鎮建設活動和有損生態環境的各種活動。自然保護區的實驗區內可以從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化活動。因此，生態旅游活動只能被限制在實驗區內進行。因為自然保護區的游客容量必須嚴格控制在自然環境承載力范圍之內，所以外圍地區可依托自然保護區良好的生態資源發展生態旅游，再結合實際情況新建旅游景點，以截流旅游高峰期自然保護區景區的旅游人口。這樣既可發展外圍地區的經濟，又可緩解自然保護區的生態壓力，從而達到雙贏的目的。但外圍地區的一切開發建設應以做好生態保護為根本前提，在保護自然保護區內自然生態系統特征的基礎上，統籌周邊地區，對空間布局、旅游發展實現區域整體協調，降低人類的開發活動總量，實施低沖擊的保護性開發活動，減少對生態環境的沖擊。

3.2 宏觀層面： 生態系統完整性的修復與保護

生態安全格局是以維持生態系統結構與功能完整性和生態過程穩定性為目的，強調對重要生態功能區的保護，注重充分利用生態環境本底優勢，整合各類生態環境要素的服務功能，發揮其空間集聚、協同和鏈接作用，促進生態保護和經濟發展的協調與融合[7]。因此，自然保護區及外圍地區應以構建最優網絡格局為目標，從具體空間的實際條件出發對重點區域進行全面的生態網絡識別、修復、補充和完善。在城鎮建設、村莊建設及道路建設時，若遇到有較多動植物個體、種群或群落的生態地域環境，應有效避讓重要的生態廊道和生態功能空間，避免對地區生境通道的切割，形成生態環境的破碎化。

圖2 長白山自然保護區及周邊地區地域范圍劃分圖

圖3 規劃管理區范圍圖

在國家實施全面生態戰略背景下，積極推動自然保護區及周邊地區產業轉型，對自然保護區域內的森工企業居民實施“生態移民”工程。為平衡區域生態保護與開發的矛盾，可選取部分資源承載能力強、可改造性好的區域，將其轉變為以旅游休閑為主的主題景區，其余區域則培育生態環境，提升生態環境功能，達到生態環境的修復與提升。

3.3 中觀層面： 生態城鎮建設發展

在生態系統整體保護理念下，需選擇適宜的城鎮產業發展路徑。自然保護區外圍城鎮往往對資源型產業依賴較大，城鎮經濟對抗風險的能力較低。因此，自然保護區外圍城鎮在產業選擇時，應經過嚴格的科學論證，以生態保護為前提，堅持長期可持續發展的戰略方針，避免因產業發展對自然保護區外圍城鎮生態系統造成破壞的現象。對于現狀資源型產業，首先必須優化其發展方式，提高傳統產業的生產效率，減少生產過程中造成的浪費和污染；其次應延伸資源型產業的產業鏈，改善主導產業單一現象并帶動相關配套產業發展；最后應加快培育生態旅游、生態健康和現代服務業等第三產業的發展。

基于生態系統對城鎮空間進行有效管控。在生態文明建設引領下，城市開發管控進入剛性劃線、底線約束階段，管控好“底線地區”成為城市建設的重要工作[8]。自然保護區及外圍地區生態脆弱且抗外界干擾能力弱，因此其城鎮應進行保護式開發，對其空間管控應更為嚴格。在實施空間管控時，應以黨的十九大關于規劃體制改革的3條控制線劃定和管控為指導，基于城鎮周邊生態環境保護，采用劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界線等空間管控手段，控制城市蔓延；強化城市規劃的引導和調控，使生態保護和城鎮開發的協調發展真正落到實處。

3.4 微觀層面： 城鎮建設生態化指引

自然保護區外圍地區在城鎮建設的同時，應加強生態保護，注重生態、生產、生活的和諧統一。城鎮建設應當控制在城鎮開發邊界內，應在保護生態環境的基礎上進行低強度生態化開發，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施。城鎮建設應集約高效利用存量土地，嚴格控制新增用地，積極轉變城鎮用地結構，注重城鎮功能的整合提升。

4 案例研究：長白山國家級自然保護區外圍地區

4.1 概況

長白山國家級自然保護區（以下簡稱“長白山自然保護區”）是指位于吉林省東南部，以長白山天池為核心的主要區域。同時，長白山是松花江、圖們江和鴨綠江3條江的發源地，是國家主體功能區規劃中的長白山森林生態功能區，其對整個歐亞大陸東部生態體系的構建都發揮著舉足輕重的作用。

圖4 長白山自然保護區與周邊保護區的關系示意圖

圖5 長白山飲用天然礦泉水分布圖

圖6 池南區開發動態圖（2015年）

2005年，吉林省委為加大對長白山自然保護區①地域范圍從內到外包括3個層次，分別是自然保護區、規劃管理區和規劃指導區。其中長白山自然保護區總面積為1 964.65 km2，其中，核心區面積為1 283.12 km2；緩沖區面積為200.43 km2；實驗區面積為481.10 km2。規劃管理區總面積約為3 278.00 km2，包括長白山國家級自然保護區和池北、池西、池南3區。規劃指導區總面積約為13 478.78 km2,包括長白山國家級自然保護區和8個林業局。的保護力度，加快培育吉林省旅游優勢產業，確定成立長白山管委會。長期以來，長白山作為吉林省的旅游龍頭地位堅不可摧，長白山管委會提出“打造世界名山、建設文化名城、繁榮帶動周邊、服務全省發展”戰略目標。

在長白山管理區的經濟產業構成中，以旅游業為主的第三產業是明顯的主導力量，所占比重年均在70%以上。長白山管委會下轄3個旅游服務基地，即池北區、池西區和池南區。本文所指長白山自然保護區外圍地區即指規劃管理區內除自然保護區以外的區域，占地面積11 514 km2（圖2-圖3）。自然保護區外圍地區主要存在以下問題。

4.1.1 生態孤島化現象嚴重

長白山自然保護區被8個林業局環繞，多年來林業局以經營森林資源為主，長期過度采伐和開發導致林區森林質量下降，森林生態功能退化。同時自然保護區由于周邊人口增多和建設活動侵蝕，導致各保護區之間沒有穩定的生物通道，被圈禁在自然保護區狹小空間內的動植物無法與外界物種交流，以致林地破碎化程度增高，形成一個個生態孤島，割裂了生態系統的完整性（圖4）。近年來，長白山保護開發區修建的公路，對長白山環境保護也產生了較大壓力，穿越保護區的4條主要公路已將保護區分割成5大塊，道路的網絡化導致動物棲息地破碎化。例如，景區內的公路和棧道形成鹿科動物無法逾越的障礙，嚴重影響它們的遷徙、取食和繁衍[9]。道路建設一方面分裂自然保護區與周邊地區的生態聯系，致使棲息地破碎化、孤島化，另一方面道路建設使野熊野鹿等動物被直接沖撞碾壓致死的概率增加。

4.1.2 產業發展與生態保護矛盾突出

長白山現狀以旅游業、特色資源產業及礦泉水產業等為支柱產業，但幾大產業均存在較大問題，亟需轉型發展。

例如，在長白山現狀產業中礦泉水作為支柱產業，短期存在過度開發現象。長白山地區礦泉水資源非常豐富，據《長白山區域礦泉水資源保護與開發利用規劃》，截至2015年長白山區域已探明的礦泉水水源地為83處，多為自涌泉，日允許開采總量為27.7萬t/d，年允許開采總量為8 300萬t/年。另有數據表明，2015年在長白山區域已建、在建和明確投資意向的礦泉水項目累計總產能已超過1億t/年。這樣大規模開發利用礦泉水資源的情況如果不能得到有效控制，將對長白山的生態系統產生嚴重負面影響。首先，1億噸產能僅建工廠就需要約1 000 hm2土地，這將不可避免大量使用林地，森林砍伐將降低植被對降水的涵養；其次，大規模開采礦泉水，將對地下水系造成難以預計的影響，有可能出現部分涌泉枯竭；最后，大規模開發利用礦泉水，將會減少區域內河流流量和水蒸發量，對松花江、鴨綠江、圖們江3江流域生態造成影響，對珍惜動植物資源保護也將產生影響。

另根據《長白山開發保護區飲用天然礦泉水資源保護與勘查開發規劃（2015—2025年）》，長白山保護開發區礦泉水資源主要集中在自然保護區范圍內。長白山保護開發區調查飲用天然礦泉水泉點49處，其中自然保護區內37處，占總量的75.5%（圖5）。因此，如果不對長白山地區的礦泉水產業加以科學論證，不能推動資源型產業轉型，將對長白山地區的生態環境產生較大影響。

4.1.3 市場影響與規劃預期出現較大偏差

近幾年來，雖然管委會組織編制了池北、池西、池南的分區規劃，但是由于建設項目的靈活性以及發展速度超出了規劃的預期，導致市場影響與規劃編制及規劃管控出現較大偏差。如池南區近年來大型項目入駐較多，包括恒大集團、海王集團、訥殷部落等項目，已批未建項目合計約50 hm2，重大項目對城市用地布局造成較大影響（圖6）。上版分區規劃確定2020年池南城鎮建設用地0.75 km2，但實際上2015年現狀城鎮建設用地已達1.57 km2。建設用地向外擴張現象嚴重，原分區規劃未能對城鎮建設產生有效的管控。

4.2 轉變發展理念

圖7 規劃指導區生態安全格局規劃圖

圖8 野生動物群落分布圖（上）和森林分布圖（下）

表1 長白山規劃管理區規劃分類生物通道建設引導表

轉變傳統城鎮化發展模式。首先，秉承“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念，以維護并強化自然保護區及周邊地區的生態功能為重點，加強“生態修復、城市修補”，推進“多規合一”，提高區域內生態系統的完整性和連通性，進一步增強該地區的生態服務功能。其次，以長白山自然保護區為核心，在自然保護區周邊更大區域范圍內保護自然生態系統。應嚴格控制自然保護區內旅游人口，在自然保護區外圍規劃新建旅游景點，構建環長白山生態旅游城鎮群，截流高峰期自然保護區旅游人口，緩解核心區域旅游接待壓力，實現長白山規劃管理區內全域旅游，促進長白山自然保護區外圍城鎮健康可持續發展。

4.2.1 宏觀層面：生態系統完整性的修復與保護

圖10 生物通道形式示意圖

表2 長白山規劃管理區林場現狀功能與規劃功能對比一覽表

（1）生態網絡格局重建與生態廊道建設以全面保護環長白山自然生態系統為目標，打通生態聯系，恢復生態系統的完整性。構建以“山脈、流域”為主要空間廊道、以大長白山自然生態體系為特征的開放型生態體系，逐步加強長白山區域各保護區之間的聯系（圖7）。

從自然環境角度分析，打通生境聯系通道。由于長白山自然保護區外圍區域受城鎮建設影響較為嚴重，對于已產生的人為生態干擾要加以修補。如對于長白山自然保護區西北部的前川地區，其遺留有部分林場宿舍，雖可結合林地遺留文化建設林場民宿，具有較大的旅游開發價值，但由于其位于生物通道重點建設路段，規劃建議拆除林場宿舍，修復生態廊道；同時建設完善高密度的各類型生物通道（表1）。優先選擇高大橋梁橋墩間空間作為生物通道，加強現有的橋梁和涵洞對動物遷徙的引導，控制人類活動；對沿通道方向已建道路，應增加生物通道布置，通道間距原則上不大于2 km。對于生物通道重點建設水系，拆除規劃管理區范圍內所有影響魚類遷徙的水庫和水電站，恢復自然河流，對現有水電站及水壩進行生態化處理，減少對下游和魚類洄游的影響；同時在規劃管理區范圍外建設魚類洄游通道（圖8-圖10）。

（2）林場功能轉型與生態移民

長白山規劃管理區內分布有十幾處國有林場，林場職工2 000多人。在全面禁伐背景下，應積極推動林場產業轉型。規劃選取部分資源條件好的林場，轉變功能為以生態旅游為主的主題功能區，其余林場功能以森林培育為主（圖11）。同時，穩步推進林業職工生態移民，從就業安排、日常生活再到退休養老等方面對林場職工進行妥善安置和引導（表2）。

圖11 林業產業轉型模式圖

4.2.2 中觀層面：生態城鎮建設發展

（1）城鎮產業選擇

外圍地區3個城鎮在產業選擇時，為避免由于產業發展對自然保護區及周邊地區的生態系統造成破壞，對于現狀礦泉水產業，嚴格執行環境影響評價制度，在切實做好保護的前提下科學適度發展。根據實際情況，關停部分對生態環境造成破壞的礦泉水企業。企業建設布點需進行地質條件等環境評估，生產過程中充分考慮對環境造成的影響，避免由于工程建設對森林樹木的砍伐造成水源地的水質和水量的改變。提高長白山礦泉水產業行業準入門檻，重點引進規模大、知名的企業，形成規模效益，以保護資源并使優質資源得到充分利用。實施“長白山礦泉水”品牌戰略，統一長白山礦泉水標識，積極推廣“長白山礦泉水”地理標志的使用，突出礦泉水資源產地的生態特征，提升“長白山礦泉水”品牌的公信力與附加值。

外圍地區3個城鎮應積極發展生態旅游業，根據人口預測，承接自然保護區游客，以緩解保護區壓力。預計2035年長白山的游客為1 200萬人，而自然保護區的年游客容量為650萬人。因此3個城鎮在承擔自然保護區旅游服務基地功能的同時，需積極開辟新的景點承接自然保護區內游客，打破旅游季節性問題突出的現狀特點，定制多層次、全領域覆蓋的旅游產品，推動四季旅游均衡發展，實現外圍城鎮與景區一體化發展，使城鎮產業發展最終轉變到特色生態資源、生態旅游和文化創意等綠色低碳產業上。

圖12 長白山規劃管理區生態保護紅線分布圖

（2）基于生態保護的城鎮空間管控

圖13 長白山規劃管理區城鎮開發邊界圖

長白山地區是《全國主體功能區規劃》和《全國生態功能區劃》中重點生態功能區的核心地帶，首先需劃定生態保護紅線以管控重要生態空間，維護并強化長白山地區的生態系統服務功能。

生態保護紅線劃定是在保護優先的基礎上，結合區域內的自然地形條件和已有人為活動情況，優化生產生活空間，形成“點上開發、面上保護”的整體布局，協調人與自然、生態保護與經濟發展的關系。生態保護紅線劃定工作在確定區域生態基質為森林生態系統的基礎上，通過對地形地勢、土壤條件、林地資源分布、植被保護價值、林地主要生態功能的評估，對各因子進行賦值分類，以2014年度的當地一張林地圖為本底數據，用ArcGIS軟件進行數據處理，將賦值結果直接成圖，形成不同地塊的生態保護因子價值貢獻圖，然后再整合各因子價值貢獻，框定高保護價值地塊分布，形成重點生態功能區的價值底圖。最后添加土地人工利用情況，形成有效保護的重點生態區分布圖。通過以上分析可得，長白山規劃管理區生態紅線面積占轄區總面積的87.38%，即應確保長白山地區87%以上的土地面積得到有效保護（圖12）。

圖14 池北中心城區開發邊界劃定圖

生態紅線劃定之后，在“生態保護優先”原則指導下劃定城鎮開發邊界（圖13）。對3個旅游服務基地的發展條件、發展需求及發展定位等方面進行研判，預測規劃期末人口規模和用地規模。利用ArcGIS軟件相關規劃的地理數據庫進行疊合，據此劃定3個旅游服務基地的城鎮開發邊界，3個旅游服務基地的城鎮開發面積需與規劃期內三者的用地規模相對應。最終，3個城鎮內部的綠線、藍線、黃線、紫線等作為內部空間管控手段得以劃定及實施（圖14-圖15）。

4.2.3 微觀層面：城鎮建設生態化指引

在城鎮建設中，外圍3個城鎮的城市建設活動應控制在城鎮開發邊界內，在開發建設的同時加強生態保護，注重生態、生產、生活的和諧統一。在城市“雙修”背景下，轉變城鎮發展方式，由外延式擴張轉變為內涵式提升，高效利用現狀存量土地，逐步置換用地類型。以池北區為例，嚴格保護美人松林，整治二道白河河段，同時整治老城區內與產業發展方向不符的工業企業，在城區東北區高標準建設綠色產業園示范區，重點發展以精深加工為主的特色生態資源產品。將散布在城區的工業用地集中至產業園區內，原址改造為綠地、住宅或公共服務設施用地，通過城市用地結構調整來實現城鎮功能的整體提升。

圖15 池北中心城區五線劃定圖

4.3 管理機制創新

推動長白山地區管理體制機制主體上從“多頭管理”向“統一管理”、地域上從“空間分割”向“全域覆蓋”、權力關系上從“爭奪與沖突”向“協調與合作”轉變。

在經濟社會管理體制機制方面，特別是旅游行業（產業）管理領域，加快簡政放權，加強社會組織建設，如旅游行業協會、規劃協會等，引導市場主體規范高效運營，從而充分發揮市場配置資源的決定性作用。

5 結語

近年來，自然保護區及周邊地區成為旅游開發的熱點地區，其增添了這一類型地區城鎮發展的特殊性和復雜性。在生態文明建設要求下，根據自然保護區外圍地區的時空特征來制定適應性的城鎮發展策略，既具有重要的現實意義，又可豐富生態文明建設理論體系。針對當前自然保護區外圍地區發展面臨的普遍問題，應轉變發展理念，從宏觀、中觀、微觀3個層面，結合自然保護區外圍地區自身特點提出相應規劃策略，以達到既加強自然保護區的保護，又加快外圍地區城鎮健康發展的目的。