從居民更新意愿到理性集體決策
——上海老舊住區公共空間更新的實證研究

劉辰陽 田寶江 LIU Chenyang, TIAN Baojiang

1 當前上海老舊住區公共空間更新中的問題

自2007年以來，為了解決上海市中心城區內大量老舊小區普遍存在的交通不暢、環境惡化和基礎設施老化等問題，上海市各區政府先后出臺一系列老舊住區整治更新的辦法。2015年7月原閘北區（現合并入靜安區）啟動“美麗家園建設”計劃，以建設“安全、整潔、文明、有序”的居住環境、解決老舊住宅小區中居民反映的“急、難、愁”問題為目標，開展一系列住區公共空間更新的實踐[1]，通過引導居民參與問卷調查表述更新意愿、鼓勵居民參與更新方案征詢等手段，實現一定程度上社區事務的民主決策，并使老舊住區公共空間得到較大改善。但在實踐過程中也出現一些問題，在當前的老舊住區更新中，居民的更新意見采集直接影響著更新方案的形成，通常采取的“滿意度評價”加“開放式問題的調查問卷”形式，從實踐效果看存在4個方面的問題。第一，更新規劃主要以物質空間更新為手段，而居民的訴求往往針對其生活中經常使用的空間和某些具體問題，居民個體意見不具備廣泛代表性，某些訴求也缺乏實現的可能性（如居民對空氣質量、道路噪聲不滿等[2]）；第二，居民的表述難以轉譯為具體的空間更新措施[3]，由規劃師主觀判斷所采用的措施是否能夠解決居民生活中具體的問題難以預計；第三，居民意愿表述存在矛盾沖突，又缺乏有效的量化統計方式，將其整合為住區整體意見[4]，從而難以證明空間更新方案是否體現了社會公平；第四，更新資金往往由政府提供，居民由于不必為自己提出的要求花費其他時間和貨幣成本，使得根據居民意愿形成的更新方案極為昂貴[5]，公共財政提供的更新資金的產出績效極低。

哈貝馬斯（Habermas）在《交往行為理論》中指出，真理是內在于人類經驗中的，是由理性、自由的個體構成的團體通過不斷探索而獲得的知識，但由于探索時間是有限的，個人理性是有限的，且并不存在一種超越個人理性之上的集體理性，這使得任何決策都是暫時的、不完備的。只要某一團體中的每個個體都認識到所有參與者都同意的方案是不存在的，他們就能夠認同：團體中的各利益方溝通和參與的目的是為了達成一個暫時性的妥協方案，而這個方案的合理性則應來源于一個被普遍接受的正當程序。這種程序必須能夠使某一團體中的每一個成員都能夠平等、自由地表達自己的真實意見，并能夠將不同的意見匯總為一種“一致性”意見[6]。住區公共空間的更新應以居民意愿為依據，更新方案應體現住區居民的集體意愿，符合居民的整體利益，但程序設計的不完善使得更新方案是否為居民意愿的反映、是否實現住區整體利益的最大化無從證明。這種模糊的信息傳遞過程既無益于居民矛盾的化解，也難以形成能夠得到普遍認同的集體決策。

本文對居民意愿表述參與住區更新的方式進行反思，通過將居民對住區各類公共空間的滿意度和其認為該類空間應進行更新的迫切度進行對比，發現二者并無明顯關聯性，進而通過改善居民更新意愿采集問卷和設計統計規則，形成以實施優先級為依據的更新措施排序列表，實現居民個體更新意愿向住區居民的集體更新意愿的轉化。但在現實因素影響下，尚不能認為居民的集體意愿具有完備的理性內涵，因此筆者進一步從資金利用績效、技術理性以及社會正義3個層面提出若干規劃師對居民集體意愿的修正策略，從而實現由居民個體意愿到集體意愿再到理性集體決策的轉化。問卷改善、統計規則設計和規劃師對集體意愿的修正共同構成促成這一轉化的機制設計。

表1 調研小區基本情況表

表2 公共空間更新措施選項一覽表

2 上海老舊住區公共空間更新居民意愿的實證研究

本文選取表1中的3個老舊小區作為實證研究對象，調研時間為2017年10月至2018年7月，在工作日和節假日的各時間段平均分布，共發放問卷311份，回收有效問卷240份，3個住區各回收有效問卷80份。

受訪者男女比例為114：126，青年群體（35歲以下）、中年群體（35—60歲）、老年群體（60歲以上）比例為64：79：97。

2.1 居民對住區公共空間更新意愿的問題設置

本次調研問卷將住區公共空間分為：集中廣場或綠地、道路交通空間、宅邊綠地空間、入口空間及門禁設施、公共活動室和住區內公共設施6個類型①嚴格意義上說公共設施并非“空間”，但由于住區內大量系統性配置的公共設施是居民關注的更新重點，而其并不必然從屬于某類空間，因此將其單獨劃分為一個類型。。首先，要求居民對各類空間進行滿意度評價；其次，基于“如果對住區公共空間進行更新且更新資金有限”的假設，要求居民根據空間更新的優先級對6類公共空間進行排序；最后，依據預調研中的居民需求和當前上海住區公共空間更新中的可行手段，問卷針對各類空間分別設置6—7種更新措施（表2），要求受訪者對各類空間提出2個更新需求并根據優先級進行排序。

由于具體更新措施與所屬空間并不能完全匹配，某些更新措施可同時出現在不同的兩種或多種空間內，為了防止居民的重復表達使得某個人的強烈訴求高于若干人的一般訴求，筆者設置問卷時首先確保任何措施只出現一次，其次基于老舊住區常見的設施配置方式將點狀措施和系統性措施區分開（點狀措施如在廣場內增設健身器材，系統性措施如在住區內增設休息座椅），以保證居民在對空間進行排序時能產生與具體更新措施較好的關聯性聯想。

2.2 賦值方式

在確定排序中各順位空間及措施的分值時依據2個原則：（1）分值設定需有利于體現各選項之間的差異性；（2）分值設定對居民需求的描述具有較好的解釋性。筆者通過預調研以及對居民、更新規劃師的訪談，發現幾個影響分值設定的因素：（1）住區居民在選擇首要更新空間類型時意見清晰明確，2—6位選項的清晰性首位度逐級下降，4—6位選項差異較小，傾向于扁平化；（2）居民對在某空間類型內的更新措施選擇具有較為明確單一的目的，首要選項和次要選項之間差異不顯著；（3）居民只選一項更新措施往往不是因為此措施最重要，而是因為此類空間改造優先級較低，重要性不高。基于以上認識，筆者將6類空間排序分值由高到底分別設定為8分、5分、3分、2分、1.5分和1分，將具體措施排序分值分別設定為2分和1分，對于只選擇1個選項的措施分值設定為2分。

2.3 計算方法

對于某一項更新措施重要性的居民總評分可用公式（1）和（2）表達。P為某一居民排序確定的單項更新措施優先級分值，aT為根據該居民對6類空間的重要性排序，各類空間獲得的分值，at為根據居民對更新措施排序后某項更新措施所獲得的分值；Si為某項具體更新措施在居民選擇中的優先級總分，分數越高代表該措施重要性越高。為了更清晰地對比各更新措施的重要性，設置優先級系數F，由具體某項更新措施總得分除以該住區所有更新措施中優先級得分的最大值，得出一系列0—1之間的優先級系數值，可用公式（3）表達。

2.4 計算結果與分析

首先，筆者將3個住區所有受訪者對6類公共空間的滿意度和更新優先級排序進行綜合統計，得到表3，根據表3數據繪制得到圖1-圖3。

從居民對住區公共空間的滿意度評價和更新優先級評價的對比看，除道路交通空間是居民普遍不滿且認為急需更新的空間類型之外，居民對其他類型空間的滿意度評價與對該類空間更新的優先級評價并無明確關聯性。如各住區居民對集中廣場綠地普遍較為滿意而對入口門禁普遍不滿，但認為若進行公共空間更新，集中廣場綠地的優先級遠高于入口及門禁。另外，居民對宅邊綠地、公共設施及公共活動室的優先級排序與不滿意程度也存在一定差異。這種差異的出現是由于居民對空間的滿意度評價是基于住區生活經驗的主觀感受，而更新需求的表述是以更新措施對自身福利提升最大化為基礎的理性分析，生活中使居民印象深刻的不滿意的感受在“更新資金有限”的限制條件下將讓位于使自身獲得更多利益的自利傾向。為了避免自己通過意愿表述所獲得的利益被其他居民攤薄（如入口門禁的更新將被社區全員共享，而集中廣場綠地的更新僅被經常使用此類空間的人群共享），居民將更關注其意愿表述所能給自身帶來的經濟效用的總量，可見以往的僅以居民滿意度評價對住區公共空間的更新需求進行推論是有可能出現偏差的。

根據公式（1）—（3）計算出240位受訪者的更新意愿，并分別統計3個住區居民的更新需求（表4，圖4-圖7）。

從統計分析結果看，不同住區的受訪者對住區“拓寬道路” “增加單獨步行道”和“增設健身器材”的需求較為明確一致，且整體重要性系數均高于0.69，優先級較高；而“鋪設柏油路面” “增設公廁”和“加強次入口門禁”的整體重要性系數均低于0.30，優先級較低。由此可見，當前住區公共空間更新中常采用的鋪設柏油路面等手段并不能滿足居民的優先需求。各小區在部分更新措施的偏好上具有一定差異性，如玉田新村受訪者對“減弱次要入口門禁” “增設健身器材”等措施的重要性評價高于其他2個住區，泗塘二、三村受訪者對“提供大片種植景觀” “增設垃圾桶”等措施的重要性評價高于其他2個住區，鞍山三村受訪者對“增設兒童學習室” “增設兒童游樂設施”的重要性評價高于其他2個住區。3個調研住區中的居民在更新訴求方面存在較為顯著的差異，可見各小區居民特有的訴求在本文統計方法中得到表達。

表3 公共空間滿意度評價及更新優先級系數對照表

圖1 玉田新村公共空間居民滿意度與更新優先級對比圖

將不同類型人群的更新訴求分別進行統計，能夠發現住區公共空間更新中不同群體的需求差異和每個群體的共同利益。如老舊住區中老齡化現象突出，受訪老年人占總人數的比例達到40.4%，老年人在表述中占有顯著的優勢地位，而攜年幼子女的中年群體盡管訴求以子女為中心高度一致，但由于人群數量較少而成為意愿表述中的弱勢群體；再如168位無車受訪者中選擇“減少劃線停車位”的人數比例僅為23.2%，而選擇“增加單獨步行道”的受訪者占比達到64.9%，反映出相比于排斥機動交通，無車族更追求獨立路權。

3 從更新意愿整合到理性集體決策

居民更新意愿調查問卷改良后，一定程度上解決了居民意愿與空間更新手段的匹配問題。通過統計規則的設計，將居民意愿進行整合，從而得出的更新措施優先級列表能體現住區居民集體的更新意愿，對規劃師制定住區公共空間更新方案具有一定的參考價值。但由于居民的個體理性在“自利”邏輯下具有局限性[7]，且居民對城市規劃專業知識不了解等因素的存在，使得通過對居民意愿進行整合而形成的集體意愿是否具有理性內涵尚需研判。任何機制都存在失靈的可能，除了統計規則的設計外，規劃師還應探索精英介入民主決策進程，以及將居民的集體意愿進一步轉化為理性決策的方法[8]。對于由居民意愿形成集體決策的過程和結果，規劃師仍需從更新資金利用績效、技術理性、社會公平等角度進行引導、限制、修正和補充，才能真正促成從居民更新意愿到理性集體決策的轉化。

圖2 鞍山三村公共空間居民滿意度與更新優先級對比圖

3.1 基于更新資金利用績效修正更新措施排序

住區公共空間更新的目標不僅包括每位住區居民福利都得到提升，還應包括住區居民整體所獲得的社會福利能夠實現最大化。老舊住區更新中的居民投票不是簡單的“投票者”和“更新措施選項”之間的二元關系，而是“投票者” “更新措施選項”和“實現選項的資金”三者之間的關系。在更新資金給定的情況下，不同的更新措施組合的差異不僅體現在措施類型上，還體現在措施數量上，即一個昂貴的更新措施有可能是以犧牲若干個廉價的措施換來的（如增設視頻監控設施的成本有可能等于增設其他若干設施成本的總和）。規劃師應以每單位更新資金能夠提升的居民整體福利最大化為依據，對更新措施排序進行修正②也可在居民意愿的統計算法中將資金利用績效產生的影響融入權重賦值中，但由于這種方式需根據具體住區情況進行工程預算，因此本文未采用。，以保證更新資金利用的績效。如上文統計中，鞍山三村居民認為地面及植被整修措施的優先級為0.48，而增設垃圾桶措施的優先級為0.47，地面及植被整修優先于增設垃圾桶，但地面及植被整修的實施成本顯著高于增設垃圾桶，如果將兩種更新措施的成本統籌考慮并進行比對，那么增設垃圾桶的優先級則應高于地面及植被整修。另外，居民的某些具體而特殊的集體偏好（如配置樣式特殊的建筑小品），有可能因為施工方式和材料購買上的困難導致更新資金利用的不經濟，從而影響其他更新措施的實施。因此在制定待選更新措施列表的過程中，規劃師應基于更新資金利用績效對待選更新措施進行限制，剔除花費過于昂貴、難以付諸實施的措施，以保證居民意愿能夠有效、完整地反映在統計結果上。

3.2 基于技術理性劃定基本更新設計底線

圖3 泗塘二、三村公共空間居民滿意度與更新優先級對比圖

在老舊住區公共空間更新方案的決策中，存在2個因素使得機制設計存在失靈的風險：一是居民對住區相關管理條例、城市規劃法律法規缺乏專業認識，對更新措施能夠帶來的更新結果缺乏預見性，僅依據居民集體決策有可能帶來居民整體利益受損的情況；二是不管如何組織和呼吁，居民100%參與的情況是難以實現的，不參與的居民由于沒有表述意愿或者沒有申訴不公平決策而有可能導致合理權益被侵害。如調研中的3個住區居民均認為增加單獨步行道和增設機動車位的優先級較高，但如果為了保證這兩項措施同時實施而壓縮行車斷面寬度，有可能使得消防通道不暢從而帶來住區整體的安全隱患，而如果過度壓縮宅前綠地面積則有可能使一樓住戶的隱私權受到侵犯。因此，有必要為更新決策劃定基本的底線，以防止依據機制設計而產生非理性方案的情況。這個底線可表述為3個方面的內容：一是任何居民意愿應服從于住區的整體基本利益，規劃師需根據技術理性為更新方案制定剛性目標，如市政設施的供應能力不受減損，住區消防救援通道安全暢通等；二是各類設施的增添應以系統性考慮為原則，如垃圾桶、清潔飲水機的設置應做到一定半徑內可覆蓋整個住區，路燈對道路空間所能提供的照明度在同一道路層級上基本一致等；三是告知居民其所擁有的權利，避免居民的既有利益受損，任何有可能減損其既得利益的措施都至少應得到居民“不反對”的意見。

3.3 基于社會正義對弱勢群體的需求進行特別干預

弱勢群體并非僅從人的生理能力來界定，而是通過該人群的生活狀況和獲取社會資源的能力來綜合判斷。住區內不同人群依其生活習慣、家庭結構等形成復雜的利益群體，依據投票實現民主的集體決策不可避免地會導致“多數人的壓迫”的問題，住區內人群數量較少的利益群體在投票機制中有可能因力量弱小而處于社會資源分配上的不利地位。從本文的調研看，在老舊住區中的弱勢群體既包括高齡老年人和幼年兒童等對活動安全性要求較高的群體，也包括一樓住戶等與公共空間更新關系較為緊密的住戶，還包括處于社區關系網絡邊緣的租住戶群體。對以上各類人群的需求，規劃者應單獨進行整合統計，發現各類弱勢群體的核心訴求并在資源（空間或資金）分配時進行一定的特殊照顧。如在調研的3個住區中，盡管增設兒童游樂設施的優先級均不超過0.64，但攜幼年子女的受訪者對此措施的需求分值之和占此措施總分值的比重均超過85%，表現出高度一致性，為滿足幼年兒童的需求，體現社會正義的價值觀，此項更新措施應脫離優先級排序的限制而進入更新方案的制定中。需要注意的是，對特殊群體的照顧依舊需要規劃者的主觀判斷而非對統計規則做出調整③統計規則的調整并不能保證弱勢群體在利益分配中得到照顧。。由于這一過程存在主觀因素，在更新程序的設計中應事先將這一環節固化下來并獲得居民的普遍理解和認可。

表4 居民更新需求優先級分值及系數表

4 結語

將零散的個體居民的更新意愿轉化為理性、可操作的集體決策，這一過程中存在一系列具體、復雜的阻礙。合理利用機制設計能夠有效降低這一過程所需的溝通成本、發現住區現存問題、化解居民意愿之間的矛盾，從而提高促成集體決策的效率。本文以實踐經驗和實證研究為基礎，闡述一種能夠產生理性集體決策的可能路徑，以期為住區更新的實踐提供參考和借鑒。但在機制的設計中仍有3點需要闡明：（1）機制設計應以目標為導向，針對具體住區的具體問題擬定不同規則；（2）任何機制均應事先得到住區居民對該規則的普遍認可；（3）規劃者不應過度依賴規則設計，而應積極探索規劃精英介入集體決策的合理方式。

圖4 公共空間更新措施優先級評分折線圖

圖5 玉田新村更新措施優先級系數折線圖

圖6 鞍山三村更新措施優先級系數折線圖

圖7 泗塘二、三村更新措施優先級系數折線圖

住區公共空間的更新是住區社會發展的一次重要契機，規劃者在參與住區更新的實踐時，應摒棄傳統的以技術權威角色直接進行空間規劃決策的模式。在老舊住區復雜的矛盾關系中，以居民意愿為依據，探索形成居民理性集體決策的方式，有利于促進公民權利意識的覺醒和居民自治能力的提升，從而實現住區更新決策中民主與效率的統一。同時，規劃師應關注自身角色的轉變，通過技術理性對居民集體決策形成的過程進行限制、規范和修正，更多的研究與發現仍需規劃師共同探索和努力。