中國古代省級行政機構的演變與近代省制的奠基

朱英杰

摘? ? 要： 中國省級行政機構的演變經歷了長期、復雜的過程。中國近代省級行政區劃并非元朝始創，而是在宋代形成的。此后經過宋朝的奠基、明朝的恢復、清朝的完善，終于發展為今天的樣貌。

關鍵詞： 省級行政機構? ? 近代省制? ? 宋代

中國古代省級行政機構的演變經歷了漫長、復雜的過程。目前為止，很多學界同仁對此問題的認識并不是十分清晰。尤其是今日我國各省份的名稱、所轄疆域是何時奠定的，多數人在這一問題的認知上存在明顯的誤區。本文在這一問題上拋磚引玉，求教于方家。

一、關于“省”——由中央機構名稱轉為地方機構名稱

省，最初并非是地方機構的名稱，而是中央政府機構的名稱，如隋唐時期之“三省六部制”。隋唐時期之中書省，相當于皇帝秘書，負責起草詔令;門下省，相當于監督審查機關，負責封駁審議;尚書省系中央行政機構，下轄六部，負責具體貫徹執行。至少從唐中期開始，三省權力趨弱，中書門下逐漸掌握決策行政大權。到宋末元初，掌握行政大權的中書門下又簡稱中書省。但元朝的中書省已經有兩層含義，一是作為中央行政機構的中書省，二是中央直轄的一塊區域。與此同時，出現了“行中書省”這一地方機構或中央派出機構。省，開始作為地方機構的名稱。

到了明代，明太祖裁撤中書省，皇帝直接統轄六部。中央機構從此再無“省”這一稱呼，“省”徹底成為地方行政機構的名稱。

二、省級行政機構的發展演變

“省”只是一個名稱，不能以“省”的出現作為省級行政區出現的標志。省級或類似于省級的行政區劃早已有之。商周時期的地方諸侯相當于省級區劃，但其獨立性強，與后世之地方機構本質不同;且統轄區域大小不一，差別很大。秦朝的郡，區劃大于今天的地市，但是小于省，大小介于二者之間。漢代設十三州刺史。這里的州雖然起初只是作為監察區域，但后來逐漸具有了行政權力，可以看作中國最早的省級行政機構。

其后，唐代的道、宋代的路，凌駕于州、府、縣之上，都可看作省級行政機構。和漢代的州一樣，唐代的道也是由監察機構演變為行政機構。只不過，唐代的道是監察區加軍事駐防區，雙重職能決定了其有更大的獨立性，進而演化成藩鎮割據的局面。和唐朝的道相比，宋代的省級行政機構路更有利于加強中央集權。因為宋代在路并沒有設統一的行政長官，而是分設經略安撫司、提點刑獄司、提舉常平司和轉運使司四個互不轄屬的行政機構，分別掌管路的行政、司法、賑災及財賦之權。四者互不統屬又互相監督，皆聽命于皇帝。諸司還有副使和判官為佐貳，彼此之間也是相互制約的關系。

商周時期的諸侯國、秦代的郡、漢代的州、唐代的道，所轄地域與今天的省份差別很大，幾無可比之處。隨便舉一個例子，比如說山東省，從商周到唐代，找不出一個地方機構能與今日之山東疆域大致類似的。所以，這些制度和機構都不可以看作今日省制的源頭。

元代的行省，從名稱上看，可看做今天省制之源頭，但具體到各省份統轄的行政區域，就會發現和今天的省份有天壤之別，不可同日而語。元代的行省，疆域太大，遠遠超過今天的省份。嶺北行省包括今蒙古國及其以北之中西伯利亞;遼陽行省包括今日整個東北及其北方之東西伯利亞;中書省包括今河北、山西、山東，河南北部、內蒙古大部及北京、天津二市;河南江北行省包括今河南、湖北、安徽、江蘇等省份的大部分區域;湖廣行省包括今湖南、貴州、廣西;江西行省包括今江西和廣東;江浙行省包括今浙江、福建、上海及江蘇、安徽的部分區域，等等。可見，元代行省面積廣大，一省頂今天數省，絕非今日省制之源頭。唯獨到了明清，各省所轄區域才與今天大致相同。

嚴格來說，除了明初一段時間內，明代多數時間并無行省。明代的最高地方行政機構，名稱為“承宣布政使司”。承宣布政使，為地方最高行政長官（與其并列的還有負責地方軍事的都指揮使、負責地方刑獄的提刑按察使），其所管轄區域即為承宣布政使司。但承宣布政使司這個名稱是比較拗口的，官文中的承宣布政使司到了民間老百姓那里仍然被稱為省。久而久之，到了清代，干脆改承宣布政使司為行省，簡稱省。

有明一代，傳統漢族地區的多數省份已初現雛形。二京十三省，已與今天情形無太大差別。京師（北直隸）相當于今天的河北;南京（南直隸）實際上是今天的江蘇和安徽合在一起;陜西相當于今天陜西加上甘肅;湖廣乃今日之湖南、湖北。傳統漢族地區的其他省份基本和今天無異。

到了清代，發生了一些新的變化。一個是把直隸和承宣布政使司一律改為行省，簡稱省。二是各省份統轄區域發生變化，和今天更為接近。康熙二年（1663），從陜西省分出鞏昌省，后改為甘肅。南直隸改為江南省，后又于康熙六年（1667）分為江蘇、安徽二省。同年，湖廣分家，分設湖南、湖北二省。至此，傳統漢族地區十八行省都已產生。

三、宋代省級機構及其發展演變

到此為止，我們是否可以說，明代的“承宣布政使司”便是今日省級行政機構的源頭呢？除明代之外，還有沒有更早的省級行政機構和今日類同的朝代呢？答案是肯定的。下面具體分析宋代的情況：

今天傳統漢族地區的多數省份，其名稱、疆域都來自于北宋。明代的“承宣布政使司”雖然與元代的行省大相徑庭，卻和宋代轉運使所轄的“路”高度接近。分析其中原因，我認為主要有以下兩個：一是元代疆域廣大，行省所轄疆域自然就大，明朝在這一點上和元朝顯然不同。二是明朝為漢人政權，蔑視蒙元，不屑在政治制度上與之為伍。其寧愿恢復宋代的一些制度，也不愿照搬元代的統治模式。因此，明代在地方行政區劃上與宋朝頗為接近。

福建省，在北宋叫福建路，疆域與今天的福建幾乎毫無差別，且治所亦在福州。廣東省，在北宋叫廣南東路，簡稱廣東，治所在廣州，只是所轄疆域與今天有所區別，雷州半島一帶屬于廣西。廣西，在宋代叫廣南西路，簡稱廣西，治所桂州（今桂林），所轄疆域比今天略大。湖南湖北，在當時分別為荊湖南路、荊湖北路，簡稱湖南、湖北，所轄疆域與今天不盡相同。江西，在當時叫江南西路，簡稱江西，治所洪州（今南昌）。浙江，在北宋是為兩浙路，治所在杭州，但是疆域比今天略大，包括長江以南、太湖以北的地區。以上江南各省，除云南為大理國，貴州的雛形尚未出現外，其他各省名稱、輪廓均已出現，并且與今天大同小異，個別省份甚至包括省會已經和今天高度一致。

黃河流域與長江以南的情況不盡相同。黃河流域各省輪廓已基本出線，但名稱與今天尚未一致。這反映了北方的情況遠比江南要復雜得多。山東、河南二省，在當時分別為京東和京西路。原因在于兩個省份之間正是北宋的京城開封府。北宋滅亡以后，此二地成為金國領土，名稱發生了變化。因為開封不再是京城，所以京西和京東這樣的名稱很顯然已經不合時宜。京西與開封府合并，稱汴京路或南京路;京東路，疆域未變，但名稱則改稱山東路。由此，我們才真正了解“山東省”這個名稱的真正由來。所謂位于“崤山以東”或位于“太行山以東”，都是無稽之談。山東之所以為山東，只是原來的名稱不合時宜而已。“山東”一詞并無實際意義。山西省，因位于黃河以東，在北宋為河東路，治所太原，但疆域略小于今日（晉北為遼國疆域）。河北省，北宋為河北路，疆域小于今日，北部尚為遼國領土。陜西，在北宋為永興軍路，治所京兆府（今西安）。甘肅，在當時為秦鳳路，疆域與今天有較大差別，其西北部處于西夏治下。由此可見，今日黃河流域各省份的大致輪廓在北宋業已出現，只是名稱與今天有較大的差別。

情況最復雜的是淮河流域和長江以北各省。四川省無論是名稱還是輪廓都尚未出現。今日四川境內分布著四個省份，分別是夔州路、利州路、梓州路和成都府路（益州路）。此四路本為西川、峽西二路合并又分化而成，因此統治者習慣稱此處為“川峽四路”或“四川”。今安徽境內在宋代分為兩部分，長江以北為淮南西路，長江以南為江南東路。今江蘇境內同樣分為兩部分，北部為淮南東路，長江以南地區屬于兩浙路。另外今日之湖北省，與北宋時期亦大不相同。北宋的荊湖北路位置偏南，占據了今湖南北部、西部一大片地區。和今日湖北省北部，多屬于京西南路（京西路分出來的）。但是北宋滅亡后，京西北路屬于金國，成為金國的南京路。京西南路和荊湖北路同屬于南宋，故兩者在政治經濟文化上日趨接近，共同構成今日之湖北省。

綜上所述，中國近代省制奠定于宋代，而非傳統學術界公認的元代。行省制度確實誕生于元代，但元代行省無論是從名稱上還是統轄疆域上，與今天的省份大相徑庭。宋代雖無行省這一名稱，但宋代的路在名稱上尤其是統轄疆域上，和今天的省份高度接近。這并非巧合，而是有必然的內在聯系。由此我們完全可以得出結論：宋代奠定了我國今天省制的基礎。到元代，宋代省級行政區域反而遭到了很大程度的破壞。所幸，明朝恢復并發展了宋代省制，清朝進一步補充完善，終于形成了今天各省的大致版圖。

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