基于自由裁量權的濫用論證公共行政的精神

劉麗紅

摘 要：我國目前出于社會轉型時期，行政體制改革更是一直強調要簡政放權，行政自由裁量權的合理使用成了我們需要關注的課題。但行政自由裁量權的正確使用需要一定價值導向的正確指導為依據，本文從弗雷德里克森提出的公共行政的精神出發，基于自由裁量被濫用的問題來論證公共行政的四大精神的合理性，也試圖解決自由裁量權被濫用的問題，為其提供理論依據。

關鍵詞：公共行政;自由裁量;行政失范

一、行政自由裁量權的內涵

行政自由裁量權得含義主要是指行政部門在作出行政處罰決定的時侯，要在憲法和法律法規以及部門規章允許的范圍內，根據違法行為的具體因素和現實條件，自覺地符合憲法的通則，依法做出是否予以行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的決定。它是憲法和法律賦予行政機關在合法的前提下和一定的范圍內自行判斷、具體確定行政處罰措施的權力;自由裁量權的存在之所以重要，主要是由于現實情況的復雜多變以及人類智慧的有限性，國家難以面面俱到，事無巨細地作出精確的預測性決策。在這樣的前提下，賦予行政機關一定的自由裁量權，一方面可以調動行政機關人員的積極性，提高他們的工作效率，另一方面，自由裁量權的存在給政策執行留下了一定的彈性空間，使得政策執行者可以依據地方具體情境對政策進行調整，從而更好地執行政策，這在很大程度上解決了政策剛性的問題。但同時也意味著行政權力的行使，在做出違法行為的處罰與否及處罰種類的決定很大程度上受到權力行使人或機關的主觀性影響，自主性比較大。關于如何正確使用自由裁量權也一直是學者們在著重研究的問題，試圖能夠緩解這一困境，美國著名學者斯科特教授就自由裁量問題也提出了自己的觀點，他認為自由裁量權之所以是公共行政領域的重要話題，就在于其與“好政府”目標、服務的有效供給、市民滿意度等的實現聯系在一起，行政自由裁量權行使的好壞是衡量政府部門工作的重要依據。

二、行政自由裁量權濫用的主要表現形式

建設社會主義法治國家一直是我國的發展目標，堅持依法行政是建設法治國家的重要舉措，但自由裁量權的存在好像又背離了依法行政。在當代社會行政自由裁量權的廣泛應用，而又經常發生被濫用的情形嚴重違背了原本的立法精神和社會公共利益，從而違反了憲法賦予行政機關行政自由裁量權的初衷。我國也推出了一些舉措來限制自由裁量權的使用，但由于行政人員自主性和其自利性的影響以致在行政機關自由裁量的事件中中，侵害行政管理相對人的利益、以權謀私以及無法維持法律平等的事件頻繁發生。對于行政自由裁量權被濫用現象的研究把行政自由裁量權被濫用的表現形式主要有以下幾種情形。

行政處罰畸輕畸重，有失公正。由于憲法和法律法規以及部門規章規定行政機關可以在合法的處罰范圍內主觀作出對行政管理相對人作出行政處罰的決定，由于其主觀性和自利性影響，行政機關往往會出于某種不合法的目的對平等的公民法人或其他組織作出不同程度的處罰，對有的行政相對人處較輕而對有的行政相對人處罰較重。

行政不作為問題。行政機關人員的宗旨是全心全意為人民服務，滿足人民的愿望、完成上級和人民交代的任務是政府公職人員的職責。由于憲法和法律法規的不完善，無法對行政人員的職責一一作出明確規定，使得行政機關人員的法定職責未能及時得以明確。由于其自利性或者出于某種不廉潔的動機而拖延履行其法定職責。這種行政不作為的現象可能會導致公民、法人或其他組織的合法權益無法得到及時的維護和保障。

超出自由裁量權的界限。固然憲法和法律法規賦予行政機關行政自由裁量權，但對該權力在行使過程中其行為種類、方式、時限以及幅度的選擇上卻作出了一定的規定。而在實際使用過程中行政機關人員卻故意曲解法律法規，超越法定范圍的狀況時有發生。行政管理者在法律的過程當中按照小我的好惡肆意擴展行政自由裁量權的規模，專斷跋扈濫用、以權謀私的狀況也是頻發出現，這嚴重違背了行政倫理，是濫用自由裁量權主要表現形式。

缺失合情合法原則。行政自由裁量權行使的依據就是要自動符合憲法的通則，符合社會主義核心價值觀的精神取向。對于所有行政活動的基本權利和一般行政法原則，都應該得以貫徹，目前現狀人員在作出行政選擇時常常會為了自利而違背行政倫理。在行政執法實踐中重視合法性而視合理性的情況并不少見。合理性是指行政權的行使應符合立法目的、法律的一般原則，有些地方的行政機關在作出行政處罰決定時未能合考慮相關因素使行政處罰決定難以行并由此帶來負面影響這一現象是自由裁量權濫用的最常見的形式。

三、行政自由裁量權與公共行政精神

行政自由裁量權的使用現已成為行政工作的主要工作狀態之一，無論是嚴格執行還是合理程度上的自由裁量，它們之間的選擇都應有一個共同認可的依據，且不僅在法律制度上做到有法必依，而且在公共行政的精神方面，也應進行對照和深刻反思。公共行政應當具有公共性、責任性、公正性和民主性幾個方面的內在精神，新公共行政認為，公共行政的合法性是建立在滿足受益者的需求和利益的基礎之上的，公共行政不僅要關注公共利益的發展、實現和維護，而且要關注弱勢群體的利益，在實現大多數人的利益的不能以犧牲少數人的正當權益為代價。要致力于實現社會的公平和正義，維護社會公共利益。弗雷德里克森在新公共行政發展的歷程中一直起著核心的作用，在他的《公共行政的精神》一書中，高度關注了當代公共行政領域內所面臨的重大問題，強調了公共行政的精神對公共行政的重要性。

黨的十九大提出完善政治體制改革，簡政放權。政策執行對制度的再解釋權力和必要突破大量存在于我們身旁，在一定程度上講，自由裁量已經成為行政工作的主要工作狀態之一，也是實現執政活力的重要表現形式。無論是嚴格執行還是合理程度上的自由裁量，在當今中國的制度環境下理解弗氏的公共行政精神，更好的發揮自由裁量權的積極作用。不妨從最核心和基礎的公共性、責任性、公正性和民主性幾個方面進行思考。

（一）公共性精神