共享農(nóng)房的法律問題和應(yīng)對措施

徐祥祥 陳艷琳 施明素

摘 要：隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，我國迎來了“共享經(jīng)濟”時代，在“共享經(jīng)濟”時代背景下，共享單車、共享汽車、網(wǎng)約車以及本文所論述的“共享農(nóng)房”新興出現(xiàn)，但我國現(xiàn)行的法律制度以及相關(guān)的現(xiàn)有政策，想要完美地調(diào)解其產(chǎn)生的問題實乃是鞭長莫及。這意味著“共享農(nóng)房”的新出臺在“共享經(jīng)濟”時代將會遇到許多的挑戰(zhàn)。了解“共享農(nóng)房”的法律問題，尋找應(yīng)對措施對農(nóng)房政策的落實，推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”有重要意義。

關(guān)鍵詞：共享經(jīng)濟;共享農(nóng)房;問題措施

2018年中央一號文件明確提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。響應(yīng)該政策的提出，18年溫州市兩會上，《政府工作報告》中也明確提出，要深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展“共享農(nóng)房”試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，激活農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。在“共享經(jīng)濟”興起發(fā)展的背景下，“共享農(nóng)房”的推行既順應(yīng)了社會發(fā)展的要求，又面臨著未知的困難。本文通將過對“共享經(jīng)濟”大背景的研究，了解社會新的經(jīng)濟發(fā)展趨勢;并在對“共享農(nóng)房”試點的實踐探究中，尋找此政策在推行過程中所暴露的問題，分析其中沖突糾紛產(chǎn)生的根本原因，深入探討如何推進相關(guān)法律法規(guī)的完善。

一、課題背景、含義概述

1.“共享經(jīng)濟”基本內(nèi)容概述

“共享農(nóng)房”這一概念在2018年首次提出，為更好的理解這一模式，本文先從“共享經(jīng)濟”出發(fā)闡釋共享這一概念。

“共享經(jīng)濟”是一種新的經(jīng)濟模式，指以獲利為目的對陌生人及存在的物品使用權(quán)的暫時轉(zhuǎn)移，是公眾對社會閑置資源的公平享有，以不同的方式付出和收益。實質(zhì)上，它的根本屬性是整理合并線下的閑散物品或服務(wù)者，以較低的價格提供產(chǎn)品或服務(wù)。即供給方在一定時間段內(nèi)暫時性地讓渡物品的使用權(quán)或者提供服務(wù)，以此來獲得一定的報酬;需求方則不直接擁有物品的所有權(quán)，而是通過租、借等方式使用物品。

2.新生“共享農(nóng)房”的 背景意義

2017年安徽合肥市廬陽區(qū)開始試點試探“共享農(nóng)房”模式，對準體量龐大的農(nóng)村閑置住宅，利用互聯(lián)網(wǎng)共享平臺連接供求雙方，廬陽區(qū)當(dāng)局與農(nóng)匯網(wǎng)簽定相助協(xié)議，將建立“農(nóng)匯民宿（合肥廬陽）閑置農(nóng)房云平臺”，把農(nóng)村空置住宅信息推到線上，試探成立閑置農(nóng)房民宿開拓標準，為將來在世界范疇內(nèi)復(fù)制推廣“共享農(nóng)房”做籌備。“共享農(nóng)房”的模式有利于激發(fā)農(nóng)民自愿、自主、自發(fā)的參與，充分尊重了農(nóng)村現(xiàn)在的發(fā)展狀況與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的民俗風(fēng)情，并且以不對正常農(nóng)村生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響為前提，引導(dǎo)農(nóng)民盤活手中的閑置資源、幫助農(nóng)民參與創(chuàng)業(yè)或發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，增強他們的市場與經(jīng)營意識。

二、“共享農(nóng)房”的法律問題及背景

1.便民的“共享經(jīng)濟”滋生亂象

總的來說，共享模式在運作中逐漸暴露了很多更深層次的問題。

首先，該模式提高閑置資源利用效率的目的未能得到很好的實現(xiàn)，資源效率問題未得到有效解決，反而因為資源過剩被放大。資源過剩本是共享經(jīng)濟出現(xiàn)的先決條件，然而目前不僅共享資源本身存在過剩，還因偏向輕資產(chǎn)型的企業(yè)如共享單車、共享充電寶、共享雨傘、洗衣機等為搶占市場先機通過廣泛鋪設(shè)產(chǎn)品大量占據(jù)社會公共空間造成了更加嚴重的浪費。而重資產(chǎn)型的企業(yè)以Airbnb為例，其名下的短租房數(shù)量的上漲會帶動租金以及房屋售價的上漲，這使得共享經(jīng)濟在資源效率的配置上與初心漸行漸遠;其次，共享經(jīng)濟的監(jiān)管模式不完善。現(xiàn)在的共享平臺過分強調(diào)它的技術(shù)，高度重視自己的利潤，并且在利益的驅(qū)使下擱置了對產(chǎn)品的監(jiān)管，甚至以中間人的姿態(tài)規(guī)避監(jiān)管義務(wù)。

2.“共享農(nóng)房”的四大困境

在“共享經(jīng)濟”本身固有的系統(tǒng)性風(fēng)險以及農(nóng)村宅基地改革仍在探索之中的不穩(wěn)定性的影響下，“共享農(nóng)房”的推行過程中也不可避免的出現(xiàn)落實難問題。

首先，第一個困境便是雙方的違約問題。目前，由于“共享農(nóng)房”才剛剛開始推行不久，沒有前人的經(jīng)驗可循，有些新的政策剛出臺還未經(jīng)歷過實踐的考驗也不能及時起到相應(yīng)的拘束作用。

第二個困境是“共享農(nóng)房”規(guī)范性政策缺失。如果在農(nóng)房共享的過程中監(jiān)督管理不到位可能會出現(xiàn)農(nóng)房安全隱患、外來人員增加帶來公共安全風(fēng)險、非法改造使用違規(guī)建筑等問題。

第三個困境是公眾對農(nóng)房共享的不理解，還有村民對外來人的不信任感、對農(nóng)房傳統(tǒng)面貌被破壞的不安感以及部分城鎮(zhèn)居民認為沒有必要進行農(nóng)房的共享，這是我們通過實地考察后，比較深刻的感受。

第四大困境是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”待推進。這也是最關(guān)鍵的一個問題。過去宅基地的“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”三權(quán)均屬于集體所有，由于國家對土地一直實施宏觀調(diào)控，所以建設(shè)用地一級市場一直由政府壟斷，而農(nóng)村宅基地也屬于建設(shè)用地范疇，宅基地雖然屬于村集體所有，但農(nóng)民個人不能買、不能賣，更不能開發(fā)建設(shè)①，這也是農(nóng)房閑置的一大原因，現(xiàn)在中央1號文件規(guī)定“三權(quán)分置”，所有權(quán)歸村集體，資格權(quán)歸農(nóng)戶，使用權(quán)則放活，這使得“共享農(nóng)房”能夠開展，但限于發(fā)展水平的不同，中西部地區(qū)城市化水平低，對宅基地的需求小，即使進一步開放宅基地流轉(zhuǎn)，對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化水平提高的作用也有限。

三、“共享農(nóng)房”問題的應(yīng)對

面對政策落實所出現(xiàn)的諸多問題，如何應(yīng)對是政策能否落實到位的關(guān)鍵。

就對于“共享農(nóng)房”的出現(xiàn)、發(fā)展有重大影響的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策有待推進的問題。應(yīng)當(dāng)先正確詮釋“三權(quán)分置”的法理基礎(chǔ)。明晰宅基地所有權(quán)的主體以落實宅基地所有權(quán);通過將流轉(zhuǎn)取得的不具有身份屬性的使用權(quán)定義為一種用益物權(quán)參照承包地“三權(quán)分置”的做法，流轉(zhuǎn)、抵押、融資等來放活宅基地使用權(quán);修改《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律明確“資格權(quán)”法定用益物權(quán)性質(zhì)，將“資格權(quán)”納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記來確立“資格權(quán)”法律地位和行權(quán)方式。

2018年4月浙江省象山縣首次對非村集體經(jīng)濟組織成員頒發(fā)了宅基地使用權(quán)人證， 這是當(dāng)?shù)匾哉亍叭龣?quán)分置”為契機， 以閑置宅基地盤活促進鄉(xiāng)村發(fā)展的一種有益嘗試。②此項的具體流程包括：第一， 由農(nóng)村宅基地所有權(quán)人 （即所在村集體經(jīng)濟組織） 、農(nóng)村宅基地資格權(quán)人 （即村民） 、農(nóng)村宅基地使用權(quán)人 （即經(jīng)營企業(yè)） 三方， 共同簽訂《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方合同》， 約定宅基地的座落和面積， 以及地上建筑物面積、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、流轉(zhuǎn)年限等;第二， 由宅基地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上述三方簽訂的合同進行鑒證;第三， 象山縣國土資源局依上述合同， 分別向村民和經(jīng)營方， 發(fā)放宅基地資格權(quán)人證和宅基地使用權(quán)人證。證書上都要求注明：宅基地資格權(quán)人、宅基地使用權(quán)人及房屋所有權(quán)人、房屋使用權(quán)人的權(quán)益和收益、取得方式、使用權(quán)期限、用途范圍、權(quán)利處分以及到期農(nóng)房及配套設(shè)施歸屬等要素。

為加強監(jiān)管，北京市農(nóng)委等7部門聯(lián)合制定了《關(guān)于規(guī)范引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的指導(dǎo)意見》③，其中規(guī)定要合理確定盤活利用農(nóng)民閑置房屋范圍，堅持正確導(dǎo)向;要充分尊重農(nóng)民意愿，兼顧各方合法權(quán)益;堅持集體統(tǒng)一組織運營，提高農(nóng)民組織化程度;加強統(tǒng)籌安排，依法合規(guī)原貌利用;堅持因村制宜，發(fā)展特色融合產(chǎn)業(yè);規(guī)范簽訂房屋利用合同，依法確定租賃期限;加強規(guī)范管理，確保安全運營;切實加強農(nóng)房出租管理，建立健全登記制度等九項內(nèi)容。此規(guī)范性文件的發(fā)布，規(guī)定了農(nóng)村閑置房屋不包括設(shè)施農(nóng)業(yè)項目配套用房、違法占地建房以及農(nóng)民建設(shè)的用于倉儲的非居住用途的房屋等。該項工作由閑置房屋所在地的村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一組織進行，提高農(nóng)民的組織化程度，有效防止一家一戶未經(jīng)本集體經(jīng)濟組織同意擅自與社會資本開展合作經(jīng)營而產(chǎn)生各類矛盾糾紛。房屋的裝修改造必須符合傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃有關(guān)要求，進行傳統(tǒng)建筑保護修繕，不得超出原住房面積進行改建和擴建。租賃期限按照《合同法》的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過20年，結(jié)合本地政策的要求來具體確定。嚴格禁止在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等存在安全隱患的村莊開展盤活利用農(nóng)民閑置房屋工作。加快建立健全村級房屋出租管理服務(wù)站，由村級服務(wù)站對本村農(nóng)戶出租用于居住的房屋進行統(tǒng)一登記，隨時了解房屋出租、居住人員情況及安全管理等動態(tài)，并做好出租住房的日常檢查工作，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時向本區(qū)有關(guān)部門報告，有效防止農(nóng)村出租房屋呈現(xiàn)梯度外移的無序狀態(tài)，確保安全。這些規(guī)定為各地“共享農(nóng)房”的進一步落實提供了參考和指導(dǎo)，有很好的借鑒意義。

象山縣的實踐與北京市農(nóng)委的指導(dǎo)意見，為我們提供了啟發(fā)，發(fā)展新的管理模式、出臺相關(guān)的政策、完善相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章以此來加強監(jiān)督管理，對于解決“共享農(nóng)房”的現(xiàn)有問題具有重大意義。（指導(dǎo)老師：張志）

注釋：

①農(nóng)惠網(wǎng)：《什么是宅基地“三權(quán)分置”？2018宅基地三權(quán)分置解讀》，2018年8月6日。

②葉劍平等：《宅基地“三權(quán)分置”的實踐樣態(tài)——來自浙江省象山縣的實踐探索》，載《中國土地》2018年11期。

③京政農(nóng)函〔2018〕13號：關(guān)于印發(fā)《關(guān)于規(guī)范引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的指導(dǎo)意見》的通知，2018年3月26日。

參考文獻：

[1]陳學(xué)鶯.共享經(jīng)濟的發(fā)展和局限[J].經(jīng)濟管理者，2017，（2）.

[2]儲妍，茅明睿.共生城市——共享經(jīng)濟與城市更新的研究與思考[A].規(guī)劃60年：成就與挑戰(zhàn)——2016中國城市規(guī)劃年會論文集（06城市設(shè)計與詳細規(guī)劃）[C]，2016.

[3]謝斌祥，王誠.溫州將開展“共享農(nóng)房”試點全市計劃盤活閑置農(nóng)房逾萬幢[N].溫州都市報，2018.