河北省高等院校編制管理評價的多層次DEA模型及問題研究

孟亞君

摘 要：高等院校的編制管理改革確定了“總量管理”和“動態調整”兩個原則。本文提出了基于多層次評價指標的DEA模型對河北省高等院校展開編制管理評價的基本思路，并分析了評價過程中的重點問題。

關鍵詞：編制管理;DEA模型;多層次指標

2011年，中央政府出臺的《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》掀開了我國新時期事業單位改革的大幕，黨的十九大以來，事業單位機構編制改革成為全社會所關心的熱點問題。根據中央機構編制委員會辦公室（簡稱中央編辦）在2010年的闡述，“事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等為國民經濟和社會發展服務的社會組織。其人員使用事業編制，其經費由國家事業費開支”。根據2017年底的統計數據，我國目前事業單位總數共計140萬，事業單位人員約為3600萬人。在我國社會主義事業的建設過程中，事業單位發揮了不可替代的特殊作用，尤其是在科學、教育、文化等領域，事業單位承擔了大部分的社會服務職能并集中了大量的專業技術人才和科研人員。

傳統的編制管理，主要是從預算管理和人員管理兩個方面展開，即高等院校根據撥款計劃編制預算，向上級財政申請預算撥款，并確定本單位職工的薪酬和崗位。概括來說，就是由政府對事業單位投入資金并規定人員職數。在我國，高等院校屬于典型的事業單位，在全面進一步深化改革的大背景下，如何完善高等院校的機構編制和人員編制管理，從而促進和提高高等院校辦學水平，更好地實現其社會服務職能，有十分重要的意義。

一、河北省高等院校編制改革的原則與要求

2017年3月，中央編辦印發《關于地方事業編制挖潛創新服務發展的指導意見》，通知指出“要實現財政供養人員只減不增，又要滿足經濟社會發展急需”。2017年10月，河北省相關部門印發《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的實施意見》，意見提出“逐步推行高校人員總量管理制度”。2018年9月，河北省委、省政府出臺《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的實施意見 》，意見提出 “深化高等學校編制管理改革，在試點基礎上，逐步推行人員總量管理，并根據學校改革發展情況對人員總量進行動態調整”。

不難看出，在高等教育領域的編制改革中，“總量管理”和“動態調整”，是未來高等院校編制改革和人員管理工作的核心。在這個指導思想下，設計和實施有效的編制管理評估方法、并開展的動態調整，提高高校教學、科研和社會服務的運行水平，是整個高等院校編制管理工作的基礎。

二、多層次的DEA 高等院校編制管理評價模型

關于使用數學模型進行編制的總量管理的嘗試研究，最初在1997年，那吉生等就提出了使用數據包絡分析（DEA）方法來評價地方政府機關編制的有效性，指出了該方法對于實施地方政府的行政效率（或稱編制的有效性）評價的科學性和可行性，并提出了核定編制總量的方法。2006年，王三喜等建立了基于順序最優選擇的DEA模型，討論我國部隊編制方案選擇問題。

（一）經典DEA模型

經典的DEA方法由著名運籌學家A.Charnes和W.W.Cooper創建， 其基本思路是通過量化的多種投入和多種產出，對若干同類型（提供相似服務或產品）的決策單位，進行相對效率與效益的比較。DEA模型對于具有多投入、多產出的決策主體展開效率評價，并不要求各個指標要有相同量綱，是一種典型的非參數模型，不需要設定函數的具體形式。同時，DEA分析方法以實際數據為基礎，邏輯完整，并能進一步計算在非有效的單位中，當其達到相對有效時，其投入和產出指標所對應的變化量，從而在醫院、銀行等同質化程度比較高的機構效率和運行水平評價工作中，廣泛使用。

DEA方法基本模型為，

公式中，ε為非阿基米德無窮小，u和v分別代表產出和投入要素的權重，同時將決策單位的投入和產出指標數據帶入上述公式，即可得到決策單位的相對于同組類似決策單位的相對效率， 從而進行排序。

（二）多層次DEA模型，

對于高等院校而言，其科研、教學和社會服務的功能會有多種表現形式，需要有不用的評價指標來衡量，同時，不同的指標的重要性也不同。如圖1所示。

在實踐中，對高等院校的編制和財政投入的評價，因為評價指標包含的范圍廣泛，這就導致處于第三層次或更下一級層次的評價指標可能多達幾十甚至上百個。經典的DEA模型在實踐中無法直接處理過多的評價指標，也無法處理多層次的問題。過多的指標將直接導致出現區分度下降的問題，這就有必要將過多的評價指標進一步簡化，使其滿足標準DEA模型所能夠接受的范圍。孟溦等（2008）介紹了一種具有合理分區能力的多層次結構DEA模型，該方法的核心是分層次設計指標，并允許改變不同各個指標的權重。

一般來說，處于同一個上級指標下的第二層指標往往是相關的， 但這些二級指標的重要性不一致，這就需要引入新的方法針對具體情況對各個指標賦予不同的權重，以體現出差異和重點，從而進一步計算出或評估上層指標的重要性。

層次分析法（簡稱AHP）是指一種適用于多目標決策，在存在多個影響指標的情況下，評價各方案的優劣程度，作為一種定性與定量分析相結合的多準則決策方法，AHP不僅能夠直接使用量化數據對每個影響指標展開排序，還允許將決策者的偏好轉化為定量數據，從而對一次在現實中沒有量化值的指標展開評價，進而進行決策。

例如，在本文中，高等院校的人才培養是其核心社會功能之一。人才培養的評價評價課可以包含多個方面，同時會有很大的時間跨越。對于高等院校的人才培養這個一級指標，又可設立畢業生就業率、研究生培養數量、杰出校友數量等多個二級指標并根據高等院校的辦學宗旨和具體情況對不同的二級指標賦予不同的權重。同時，作為二級指標的畢業生就業率按不同專業或者就業方向等又分為多個三級指標，并根據高等院校自身的辦學特點和培養目標賦予不同權重。這樣，我們利用 AHP 方法對不同層次的指標賦予不同重權， 進一步的將指標自下而上的進行數據轉換，得到最終標準DEA模型使用的投入，產出指標。 層次分析法確定的主觀權重與DEA方法的評價指數的結合使用，可實現權重可變的多層次DEA 模型，對高等院校的編制管理工作展開評價。

在編制總量管理的條件下，通過構建透明可見指標體系，調整不同的下層產出指標相對應的編制控制數量，并合理調整不同下級指標的權重，進而實現決策單位DEA有效或者提高其相對效率，就可實現編制管理的動態調整目標。

（三）多層次DEA評價指標設計原則

“編制是國家對黨政機關、事業單位實行員額管理的重要工具，最重要的作用是控制人力支出費用” （葛濱，2017）。DEA模型對決策單元的投入、產出指標選擇比較敏感，使用該方法的關鍵就是如何正確選擇投入、產出指標。事業編制是事業單位人員控制數，及獲得的財政經費撥付的核算標準。事業單位管理中，人員編制問題是影響全局的核心問題，在高等院校的編制改革中，各單位的編制總量直接決定其可獲得的財政資金數量和辦學規模。在本文的創新的編制管理評價模型設計中，高等院校的單位人員編制總量是主要的投入指標之一，相關的編制人員財政撥款額度，同樣也是主要的投入指標。

周玲（2006）指出，編制和編制管理具有行政屬性、經濟屬性、技術屬性和法規屬性。高等院校作為事業單位，其行政職能在不斷弱化，而對高等院校編制管理的經濟屬性和技術屬性有了更高的要求。在當前事業單位編制改革的過程中，政府對高校和公立醫院依然實施財政差額撥款制度，同時加強了對于相關事業單位所提供的公益性服務的實際績效考核。在高等教育改革去行政化的大背景下，對高等教育單位運行效率評價，應該立足于其業務表現和社會服務能力，并結合河北省和各個高等教育單位的實際情況。

具體來說，對不同類型高校運行效率評估雖然各有差異，但基準一般立足于高等院校的辦學目的，從教學人員（師資）、教育內容和方法（特色）、人才培養，社會服務和科學研究及生產轉化等幾個方面設計一級指標，再設計第二、第三層次指標。本文不針對指標選擇和設計進行展開討論。

三、多層次DEA編制管理評價方法使用中的重點問題

（一）分層次和分類別對河北省高等院校實施編制管理效果評價

DEA方法使用的基礎前提是，考核對象屬于同類或相似單位，具有可比性。而在實踐中，我國高等院校的依據不同分類方法，各個高等教育單位差異明顯。潘懋元和董立平（2009）把我國高等院校分為三種基本類型，即學術型大學、應用型本科高校和職業技術高?；蚴嵌嗫菩曰騿慰菩缘脑盒！Ｍ瑫r，在我國的高等教育中，還包括“985大學”和“211大學”①基于政府指導等多種分類方法，不同的高等院校單位在辦學規模、編制設置、財政撥款、辦學層次、學校定位和社會服務等各方面有巨大差異。

根據教育部2017年公布的河北省正規大學名單， 河北省共有121所高等院校。根據不同的辦學層次和辦學主體，其中36所為民辦院校。在剩余85所公立高等院校中，37所為公立本科院校， 48公立所?？圃盒！?/p>

根據2016年出臺的《河北省人民政府關于統籌推進一流大學和一流學科建設的意見》，河北省有4所高校為重點支持的國家一流大學建設一層次高校，有8所高校成為國家一流大學建設二層次高校。

因此，有必要對河北省的高等院校進行分類，從而更為有效的進行編制效率評估。第一，本科層次高等院校和?？茖哟胃叩仍盒２徽撌寝k學規模、財政投入、編制人員數量等各方面上都有較大區別，不能簡單放在一起比較其運行效率和編制管理工作。第二，對于同一辦學層次高等院校，傳統的文科院校和理科院校在辦學產出和社會服務等方面的能力和實踐同樣存在較大區別。第三，學術型和應用型大學在不同的一級評價指標中，存在有較大差異的表現，必須將河北省內的高等院校，合理劃分為實施DEA方法評估的不同群體，進一步展開評估。特別注意的是，DEA 模型評價結果顯示的是同組別中最優的決策單位，并不代表決策單位已經實現其最優指標，也就是說，即使是DEA有效的決策單位，同樣存在進一步改善的空間。評價中未實現DEA有效的單位，通過調整和改革，在后續評價中有可能成為表現最有效的單位。

（二）注意評價過程中標準化和差異化問題

“全國政協教科文衛體委員會在一次調研中發現，各個高校從發展規劃到專業設置，竟然有著驚人的相似，最要命的是，這些設置并非出自區域發展所需”（人民日報，2015）。同質化，是我國高等院校近些年在辦學中表現出的一個突出問題。使用DEA模型的評價結果可以體現每個相似決策單位的相對效率，從而體現差距水平，屬于相對有效的決策單位一般來說表現好于處于非有效的單位。但是，“標準”具有正反兩方面的作用。相對有效不代表該決策單位的運行方式一定適合于其他決策單位，考慮到河北省內高等院校在其所處地域及其他方面的具有很大相似性，不難想象，如果對處于同一組內的高等院校設置“標準”的DEA有效的行為要求，將不可避免的進一步導致同質化的發展趨勢。因此，在評價指標設定過程中，要認可并充分體現差異化，評價指標要突出每個高等院校的特色，特別是一些專科院校和地方性院校，重點考慮行業背景和地區背景，設計差異化的評價指標。

（三）參照其他教育評價指標，引入外部借鑒決策單位

目前，事業單位的編制管理改革在中央的同一規劃下，在全國各地有序開展。但是，各個省份實施辦法細節和實施時間，并不完全相同。在河北省高等院校的DEA編制管理評價中，可以引入其他省份的同類院校，開展基于第三方角度的DEA評價，尤其對比研究是教育發達地區的高等院校，從而發現本省高等院校在運行中的相對差異。

同時，DEA評價方法，其指標選擇和在AHP方法條件下的權重賦值，不僅要考慮河北省的高等院校的自身特點，同樣需要結合已有的評價體系。特別是要結合決策單位所對應的教學評估等已有工作和基礎，這樣可以避免工作的重復性，保證高等教育工作的持續性。同時，參照例如“世界大學學術排名”和“泰晤士高等教育”等世界上權威評價體系設計，完善指標體系的構建。

注釋：

①“985大學”指列入教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》（1998），簡稱“985工程”的大學?！?11大學”，指屬于“211工程”，即面向21世紀，重點建設100所左右的高等學校和一批重點學科點的大學。

參考文獻：

[1]葛濱.事業單位改革為何要動編制[N].北京日報，2015-6-3.

[2]孟溦，張大群，劉文斌.多層次機構DEA模型及應用[J].中國管理科學，2008（4）.

[3]那吉生，周子康，周宏.編制總量的核定方法與模型[J].中國管理科學，1997（1）.

[4]潘懋元，董立平.關于高等學校分類、定位、特色發展的探討[J].教育研究，2009（2）.

[5]我們需要什么樣的大學[N].人民日報，2015-11-11.

[6]周玲.優化編制管理，促進高等學校的準確定位與發展[J].江蘇高教，2006（2）.