社會信用體系建設中的若干問題

周榮華

改革開放以來，我國社會信用體系建設取得重大進展，特別是黨的十八大以來的進展令人矚目——無論是在頂層設計、制度安排、機制創新方面，還是在基礎平臺搭建、信用信息共享應用、征信機構發展等方面，都取得了重大突破，因而使信用聯合獎懲格局初步形成，重點領域失信現象得到有效遏制，社會誠信氛圍明顯改善。然而在實際推進過程中也出現了一些難題，人們的認識由此產生分歧，各地的操作不盡一致，有礙社會信用體系建設更好發展。筆者梳理了其中若干問題，并做了一定程度的探索分析，以期有益于我國社會信用體系的日臻完善。

一、社會信用體系建設的定位

社會信用體系建設在中國特色社會主義建設中處于什么地位？我們應該在什么價值意義上推進社會信用體系建設？對這些問題的認識，決定著社會信用體系建設的高度、廣度和深度。改革開放以來，我國對這一問題的認識經歷了從無到有、由淺入深、自窄向寬的過程，同時隨著社會信用體系建設范圍的擴大，其地位也逐步提高。

社會信用體系建設定位的演進脈絡。在我國，國家以文件的形式提出社會信用問題是在1990年《國務院關于在全國范圍內開展清理“三角債”工作的通知》中。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》發布，要求加快推進社會主義市場經濟體制建設，但并沒有對信用體系建設做出具體部署。進入新世紀之后，社會信用體系建設的范圍不斷擴展：一是從定位于金融領域到經濟領域，再到政務、商務、社會和司法領域。2000年前我國主要側重于金融領域，圍繞金融的健康運行強調信用建設。2001年初至2011年10月擴展到整個市場領域，側重于社會主義市場經濟秩序的構建。其中2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對社會信用體系建設進行了部署，將其定位于“為現代市場體系創造必要條件”，是規范市場經濟秩序的治本之策。2011年10月，黨的十七屆六中全會將信用體系建設從經濟領域擴大到其他領域，將政務誠信、社會誠信、司法公信與商務誠信并列，要求統籌推進，從此我國社會信用體系建設進入新階段。二是社會信用體系建設最初側重于法律層面，主要措施是對嚴重違反市場秩序的行為進行“嚴打”，用法律進行嚴治，隨著人們認識的深化，逐步從道德和法律兩個層面進行定位建設。例如黨的十八屆四中全會，一方面強調加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使遵法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動;另一方面，要求加強公民道德建設，弘揚中華優秀傳統文化，增強法治的道德底蘊，強化規則意識，倡導契約精神，弘揚公序良俗。三是確立社會主義核心價值觀，將誠信作為基本內容之一，通過核心價值觀提升社會信用體系建設的地位。2006年黨的十六屆六中全會第一次明確提出“建設社會主義核心價值體系”的重大命題和戰略任務，將社會主義核心價值觀作為社會主義核心價值體系的內核，此后核心價值觀的地位不斷提升。2007年黨的十七大指出，社會主義核心價值體系是社會主義意識形態的本質體現。2011年黨的十七屆六中全會在將信用建設從經濟領域擴展為全局性工作的同時，將核心價值體系看作興國之魂，是社會主義先進文化的精髓，決定著中國特色社會主義發展方向，建設社會主義核心價值體系是推動文化大發展、大繁榮的根本任務。2017年習近平總書記在十九大報告中指出，要以培養擔當民族復興大任的時代新人為著眼點，培育和踐行社會主義核心價值觀。

社會信用體系建設定位的時代坐標。我國的社會信用體系建設，不同于西方國家側重于經濟領域，而是對整個經濟社會信用體系的建設，因此應從中國特色社會主義建設的全局加以把握：一是從新時代、新使命高度來把握。建成全面小康社會，建成社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興，需要全國人民凝心聚力、砥礪前行，需要人與人之間的普遍信任，而這種普遍信任正是社會信用體系建設的精神內涵。經濟秩序和社會秩序的優化，政府與司法公信力的提升等都需要社會信用體系建設予以實現，所以社會信用體系建設擁有實現新時代新使命的歷史和現實擔當。二是從國家治理高度來把握。社會信用體系建設是制度創新工程，是改革工程，因而它從屬于全面深化改革的目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。三是從社會主義先進文化高度來把握。全面的社會信用體系建設，其內在精神是誠信的穩固和發揚，誠信不是孤立的品性，它作為核心價值觀的基本內容之一，融入并支撐文化精神，同時它需要社會主義先進文化的滋潤和支持。推進社會信用體系建設，是發展中國特色社會主義先進文化的必然要求。

二、社會信用體系建設的邊界

哪些方面的行為是信用治理的領域？什么樣的行為是信用管理的對象？社會信用體系建設有沒有“邊界”？“邊界”在哪里？對于這些問題，目前各地、各行業在建設中并不是把握得十分貼切和精準。

社會信用體系建設邊界模糊的一些表現。社會信用體系建設以信用為對象，信用管理的范圍應該是信用行為，但實踐中很多地方、行業并沒有這樣去把握。例如有的地方將非法定的個人志愿者義工、個人捐資助學扶貧濟困、個人見義勇為等行為，都列入信用信息采集范圍;有的地方還將個人、企業的一些不文明行為列入不良信用記錄;有的部門則出臺指導性意見，要求將公交駕駛員和乘務人員的模范行為記入信用記錄。山東省某市甚至把志愿者的服務時限折算成5—30分不等的信用分值，記入信用檔案，這種做法將“時間銀行”與“信用管理”不當掛鉤甚至混同。

建設邊界模糊必然帶來的信用缺陷。由上可見，社會信用體系建設中比較常見的模糊建設邊界的做法，是將道德行為與信用行為等同。信用行為只是道德行為的一種，我們不能將所有道德行為都看成是信用行為，從而進行信用記錄和信用管理。不含信用關系的文明行為、志愿者行為等，不應被歸入信用行為之中。如果泛化信用，一方面會使社會信用體系建設不能精準把握對象，降低建設效率，另一方面會產生信用記錄失真，損害公平。特別是如果將一些不屬于信用行為的不道德行為，列入不良信用記錄并進行處罰，便會濫用信用處罰工具造成誤懲;如果將一些非信用行為的道德行為列入優良信用記錄，或將一些非優良的信用行為列入優良信用記錄，則會產生信用激勵擴大化、信用獎懲不公平。總之將非信用行為或非優良信用行為作為信用評價對象，必然出現不公正評價，而且可能會導致相關方面恣意妄為甚至以權謀私。

社會信用體系建設具有明確邊界。我國《國家社會信用體系建設規劃綱要》明確將社會信用體系建設的領域規定為政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信，表明社會信用體系建設的對象是信用或誠信，超越這一邊界的便不是信用建設的任務。誠信蘊含于主體行為之中，因此社會信用體系建設的對象又可以說是“誠信行為”或者說是“信用行為”。信用行為是涉及信用關系的行為，信用關系即約定關系。根據約定是否履行，劃分出守信行為和失信行為。參照“信用三維”理論，信用行為可以分為三類：一是“履約信用行為”——在經濟社會活動中主體之間訂立了以合同為主要形式的多種契約，其履行狀況構成契約信用行為。二是“履規信用行為”——為規范人們的行為，制定法律法規等行為規范，這些規范體現了對其相關共同利益的保護，是立法機關與行為相對人的約定。人們履行這些約定的狀況體現了相關主體的信用價值取向與信用責任，因此其行為也是信用行為。正因為如此，在信用建設或征信中，將違法行為及其信息認作失信行為及失信信息，并進行處罰。三是“履德信用行為”——主體行為除受到契約、法律規范的約束之外，還受到道德約束。在受道德約束的行為中，存在著大量履行約定從而使主體被信任，體現主體誠信的行為，這類行為是主體履行誠信道德義務的行為。這三類行為是社會信用體系建設的對象和范圍，但如果模糊了這個邊界，便會發生不當越界。這一理論，對社會信用體系建設實踐具有重要指導意義。

三、社會信用體系建設中的“誠信逆擇”

社會信用體系建設是通過制度建設推進的，將誠信作為制度內核蘊含其中，通過制度牽引誠信發展，這是社會文化制度化的規律。近年來，我國社會信用體系建設不斷取得新成效，也是運用制度進行引導、逐步推進的結果。然而在信用制度建設中社會上也出現了一些“逆誠信”傾向，導致行為主體對誠信的“逆向選擇”，即出現了“誠信逆擇”現象。

當前制度建設中“誠信逆擇”的表現。社會信用體系建設的制度安排，可以分為兩大系列：專業性制度安排和非專業性制度安排。前者是指專門針對信用建設而進行的制度安排，其制度形式是專業性信用制度，例如《征信業管理條例》;后者是指針對其他事項的制度安排，在這些制度中擁有豐富的誠信蘊含，但不少這類制度中蘊含了“逆誠信”傾向，導致“誠信逆擇”。一是法律制度中的“誠信逆擇”。例如《第一財經日報》2016年5月24日文章揭示，《勞動合同法》（2008）中存在“搏炒”“勞動碰瓷”等道德風險——某些員工運用“大錯沒有，小錯不斷”的“消極怠工”方式，引發企業主動甚至違法解雇自己從而獲得經濟補償;某些員工在短時間內頻繁更換工作單位，并在法律規定時間內故意不簽合同，伺機向用人單位尋求兩倍工資……這類“碰瓷”事件訴諸公堂后勝訴率幾乎100%。這類現象大量存在，僅安徽省某縣勞動人事仲裁部門，每年就審理百余件相關案件。二是政府政策中的“誠信逆擇”。例如有關房地產調控政策規定每戶只能購買定量房屋，但有些人出于投資或其他目的需要多購，就采取假離婚等方式購得房屋，這類案例比比皆是。一些中介機構也主動配合，弄虛作假，幫助客戶多購房屋。

信用建設實踐中“價值相容”的遵循。社會信用體系建設中存在的“誠信逆擇”現象表明，我國目前的制度安排存在違背制度創新價值取向的相容規則。一個制度總是通過其蘊含的精神價值表明其取向，這種制度的內在價值必須一致相容，禁止矛盾沖突，同一制度體系內部或者同一國家內部的各個制度之間，其內在價值蘊含也應如此，這是制度安排的規律，也是改革中經常出現的所謂“注重制度協同配套”的含義之一。社會信用體系建設中遵循價值取向相容規則，就是遵循誠信價值相容規則，主要有兩個方面：一是以誠信價值定位、定邊。誠信是社會主義核心價值觀的重要內容，將誠信價值貫穿于信用建設之中，不僅體現了信用建設的內在要求，也體現了對信用建設核心價值觀定位的堅守。將誠信價值作為信用行為的核心，體現了對信用建設邊界的準確把握。二是以誠信為制度共同價值取向。社會信用體系建設是一個系統工程，構成這一系統的制度體系，無論是信用專業性制度安排，還是非信用專業性制度安排，都必須充分蘊含誠信價值，從而使各個制度在內在價值方面沒有“逆擇”空間，這樣才能使信用建設事半功倍，取得整體協同效果。反之信用體系建設就會出現制度內耗，產生制度掣肘。因此審視已經出臺的制度，掃清可能存在的“逆誠信”蘊含，堵塞誠信“漏洞”，并防止此類現象再次出現，是我們進行信用建設的一項重要而艱巨的任務。

四、社會信用體系建設中的信用獎懲

信用獎懲機制是社會信用體系的核心。改革開放以來，信用管理從對金融秩序的整治、對假冒偽劣的“嚴打”、對市場經濟秩序的整頓規范，到信用獎懲機制的建立，是社會信用體系建設的跨越式進步。近年來，各地、各行業廣泛開展信用獎懲措施的創新，形成了信用建設的良好勢頭，但在創新推進中也出現了一些問題，必須理清思路，加以解決。

信用獎懲措施的基本要求。什么樣的措施才能作為信用獎懲措施呢？筆者認為，其基本原則應當是使“守信者便利、失信者受限”“一處失信，處處受限”。給予守信者的獎勵是給予便利、優先權，提供發展機遇，對涉及信用審查時采取“綠色通道”“容缺受理”等辦法，而不是對守信者應當支付的消費費用予以減免。據《中國城市信用狀況監測評價報告》（2018）記錄，有些地方給市民信用打分、分等級，規定“信用等級高的居民在取暖、物業費和駕駛培訓費等方面可以獲得減免……乘坐市內公交車享受5折優惠”，等等。另據《青年報》2018年6月4日報道，上海市守信激勵合作伙伴總數達到30家，將分別在衣、食、住、行、用以及生活服務等六大領域，為上海守信青年志愿者提供109項優惠措施，優惠總值超過2.68億元。正如《中國城市信用狀況監測評價報告》（2018）所批評的那樣，這些做法超越了守信應給予的“便利”內涵，步入了“優惠”，歪曲了“便利”之本意，“將市民的誠信價值變現為真金白銀”。失信懲戒措施的選擇，實踐中雖然未見違背“受限”的意義，但不少措施也較為勉強。例如有的地方對有較重或嚴重交通失信記錄的人，禁止報考、應聘黨政機關公務員、工勤人員和事業單位工作人員;在干部選拔、評選表彰、發展黨員、“兩代表一委員”推薦等過程中，把信用A級作為基本門檻。筆者認為，這些限制有失妥當，不符合信用懲戒的具體原則，對性質不同的信用行為應具體分析、區別對待。例如對于招錄人員的信用審查，不宜使用諸如“A級”“B級”，或者信用分予以衡量，而應審查具體是什么性質、什么程度的失信。

信用獎懲措施的多元性質。信用獎懲措施與信用行為都能一一對應嗎？關于獎懲措施對信用行為的適用，有的學者主張適用不當聯結禁止原則，主張行為與目的之間需有實質、合理的關聯，禁止有不當聯結。以此來分析近年來的信用獎懲現狀，很多獎懲措施便不能使用，這是不合理的。信用獎懲措施多種多樣，并且隨著信用獎懲實踐而不斷創新。對這些措施從實施主體維度，可以劃分為行政、司法、市場、社會等，每種獎懲措施都有其適用條件，具體而又復雜。信用行為的獎懲，特別是對失信行為的懲戒，很難選擇都具有實質、合理關聯的措施。從國外的信用獎懲來看，特別是失信懲戒，行為與懲戒措施并不都具有實質、合理的關聯。例如美國運用強制勞動懲戒失信者。信用獎懲措施從實施的針對性維度來看，可以劃分為直接獎懲和延伸獎懲。“直接獎懲”是指一個領域的守信狀況在本領域實施獎懲。例如一定程度或次數地違反證券法，實行取消證券從業資格的處罰，信貸違約不再予以貸款，等等。“延伸獎懲”是指一定領域的守信狀況在其他領域實施獎懲。例如對不履行法院判決償還債務者，采取限制高消費措施，限制其乘坐飛機、高鐵動車等。這種“延伸獎懲”措施與行為之間，并不完全具有實質性關聯。信用獎懲措施的選擇，以成本收益理論為基礎，基本原則是使守信者獲得便利，使失信者付出額外成本。這個基本原則在守信激勵措施方面表現為便利原則，即守信以獲取相應的便利為基本獎勵形式;在失信懲戒措施方面表現為代價原則，即失信行為者必須支付具有阻止該行為再次發生效應的額外代價。

信用獎懲措施的量級程度。信用獎懲措施的度量如何把握？對信用行為應該做出什么程度（力度）的獎懲？目前實踐中存在的問題比較多，理論上也不是十分清晰。有學者運用行政法學的“比例原則”進行論述，強調“比例原則”要求獎懲目的具有正當性，信用工具能夠促進信用獎懲目標的實現，而且使懲戒對象的損害最小，懲戒程度與失信行為成比例，不能對輕微的失信行為施予過分的重懲。筆者認為，信用獎懲措施的度量選擇，應在“適當性原則”的基礎上采用“比例原則”?！斑m當性原則”是指信用獎懲所采取的措施必須恰當、適當，手段服從于目標。行政法學的“比例原則”要求，行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間，必須合比例或相稱，這在信用建設實踐中不易操作。從國內外信用懲戒實踐來看，懲戒的程度是與文化傳統、信用環境狀況密切聯系的。英國對逃稅者，一旦發現一次，就處以幾倍甚至幾十倍的重罰，倫敦地鐵逃票者會被加倍罰款。我國在失信問題特別嚴重時，通常的做法是出重拳“嚴打”。因此信用獎懲很難采用“最少侵害原則”“最溫和方式”，而應根據信用環境狀況采取相對穩定、合適的措施，以激勵守信和糾正失信為主，以最小的代價達成信用目標。這種對信用獎懲輕重進行制度安排的原則，就是“比例原則”。這個原則并不要求信用行為與獎懲措施之間具有固定、可測的比例，而是在尊重人的尊嚴和鼓勵公益的價值取向基礎上，因勢選擇適當輕重的措施。

（作者系江蘇省信息中心黨委書記、主任，研究員）

責任編輯：高 莉