廣西農民自主型細碎化耕地歸并整治模式及效果評價

張蚌蚌，牛文浩，左旭陽，孔祥斌，鄖文聚，陳海濱

（1. 西北農林科技大學經濟管理學院，楊凌 712100；2. 自然資源部農用地質量與監控重點實驗室，北京 100193；3. 廣西壯族自治區自然資源廳，南寧 530028；4. 中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193；5. 自然資源部國土整治中心，北京 100035）

0 引 言

家庭聯產承包責任制在全國普遍推行后，極大地促進了農民的積極性，提高了農業產出，解決了溫飽問題；但是，“肥瘦搭配、遠近結合”的絕對平均分配做法造成了全國普遍性的耕地細碎化現狀，在西南山地丘陵區更加突出[1]。20世紀80年代至90年代初期，經濟發展落后，農村勞動力充足，耕種方式多為人畜，細碎化問題不明顯；但是，隨著社會經濟的發展，現代農業機械、灌溉等技術手段的進步，以及農村勞動力的轉移，細碎化越來越成為制約中國農業發展的突出問題。耕地細碎化限制機械的使用，不利于國家農田基礎設施建設，限制農民投資農田建設和改良耕地的積極性，不利于統籌規劃道路和農田水利建設，而且田埂邊溝等浪費耕地面積3%～10%，同時細碎化引起的耕作不便帶來了大量耕地撂荒[2-3]。因此，在當前降低農業生產成本和提高效率為主題的新階段，耕地分散、粗放經營已經成為制約鄉村振興產業興旺的瓶頸，探索耕地細碎化的解決路徑具有重要現實意義。

近年來，耕地細碎治理日益成為國內外學者研究的熱點，細碎化的內涵特征、成因及其影響因素已經清晰[4-6]，細碎化對生產效率、生產成本、生產能力的負面效應越來越成為共識[7-10]。同時，2015年以來耕地細碎化治理逐漸成為研究的重點，理論層面，學者提出，允許農民開展土地調整或地塊歸并符合當前農村實際情況，賦予農村集體一定的土地調整權力，不僅有助于解決細碎化和方便農業生產，而且有利于完善統分結合的雙層經營體制[11-12]；研究表明，當前耕地細碎化治理存在著治理主體、治理機制和治理認知等多方面的碎片化等問題，應構建政府與社會協同的“整體性”治理機制，開展大部門式的耕地細碎化整理治理模式[13-14]。實踐層面，各地農民、政府對耕地細碎化治理進行了有效的探索，新疆形成互換并地模式[2]，湖北形成“按戶連片耕作”模式[15]，安徽形成“一塊田”模式[16]，其本質都是農民主導下的地塊權屬調整，都實現了地塊歸并下的集中連片；但是，這些耕地細碎化治理模式缺少與土地整治工程設施建設的有效結合，而且推廣范圍有限[17]。廣西農民創造性地自發開展“小塊并大塊”土地整治以解決耕地細碎化問題，并通過政府農田建設完成了農業現代化轉型，實現了“降低成本、增加產量、提高效率”的目標，這種農民自發自主權屬調整與政府政策支持相結合的土地整治模式，從2012年開始逐漸在整個廣西進行了推廣，有效地促進了當地的農業現代化進程[18-19]。

根據歐洲和日本等經驗，土地整治中開展地塊范疇的權屬調整是解決耕地細碎化的重要途徑[20-21]。土地整治實施過程中，不可避免地涉及田塊合并重劃[22]，土地權屬調整是土地整治工作不可逾越的環節[23]，因此，無論在土地整治項目立項前，還是竣工后，都需要將權屬厘定清楚；但當前中國土地整治項目實施中更多是權屬的界定，而不是地塊歸并范疇的權屬調整。同時，由于權屬調整過程繁瑣復雜、農民認識不到位、缺乏法律依據、主體不明確，當前中國土地整治工程實踐中開展地塊范疇的權屬調整比較少[24-26]；當前土地整治未成為解決耕地細碎的有效手段，對降低耕地細碎作用不明顯[26-27]。而且，當前中國土地整治的可行性研究、規劃設計、施工等主要為“自上而下”的政府主導，相關公司實施，缺乏真正的農民參與[17,27]。關于土地整治的效應研究，相關學者通過構建指標體系，對土地整治的經濟效益、生態效益、社會效益等方面進行了大量研究[28-29]，而且圍繞土地整治對田塊變化及其利用效率進行探討[30-31]。但是，基于作物生長過程圍繞耕地利用關鍵環節開展實施效果評價的相對較少，而且基于長時間尺度對項目區實施效果進行跟蹤評價的較少。

綜上，本文以“小塊并大塊”土地整治模式的發源地廣西龍州縣弄農屯為例，旨在探索“自下而上”的農民自發自主權屬調整、規劃設計與施工，與“自上而下”政府“以獎代補”經濟補償相結合的耕地細碎化整治模式——農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式（模式內涵、實施程序和政策創新）、機理及其實施效果，以期對中國其他地區有所啟示。

1 研究區概況與研究方法

1.1 研究區自然經濟概況

龍州縣位于廣西壯族自治區西南部，地處東經106°33′11"～107°12′43"、北緯 22°08′54"～22°44′42"，隸屬于崇左市，距南寧市200 km，全縣轄12個鄉鎮，總人口26萬人，其中壯族占95%，是國家扶貧開發工作重點縣。全縣耕地面積5萬hm2，石山面積12.3萬hm2，屬于典型大石山地區，耕地細碎而分散。龍州縣屬于南亞熱帶季風氣候，熱量豐富，雨量充沛，適宜甘蔗種植，是甘蔗產區，種植面積為3.9萬hm2，占耕地總面積78%。

龍州縣上龍鄉上龍村弄農屯是廣西“小塊并大塊”的發源地，該屯耕地面積146.67 hm2，共93戶，共有200個勞動力，常年外出務工約占5%；目前村內耕地主要種植黑皮水果甘蔗（簡稱，黑皮果蔗）。“小塊并大塊”后，質量最好的三片耕地由村民自己耕種；另外兩片（73.33和8 hm2）缺水、離村莊較遠的耕地分別流轉給企業和合作社耕種。該文主要依據1999年“小塊并大塊”的經驗做法來探索研究，當時，農民主要進行土地平整、地塊歸并、道路拓寬及規劃，并無獎補；2012年，廣西自然資源廳總結該模式并推廣至整個自治區；同時，通過“以獎代補”辦法，對弄農屯進行道路硬化和渠道硬化。該文以1999年弄農屯小塊并大塊為典型案例，其一，1999年實施的“小塊并大塊”是廣西政策的源頭，具有引領作用；其二，1999年的小塊并大塊距今，時間較長，可以說明農業生產方式和農業轉型的變化過程。

1.2 研究方法

1.2.1 調查方法

該文采用典型調查和隨機抽樣相結合的抽樣方法，對村干部等進行重點深入訪談，并在弄農屯隨機走訪農民進行“小塊并大塊”的實施效果、公眾參與、農民滿意度等調查；調查樣本量共33個，包括3個縣鄉領導、3個村干部和27個農民代表，其中農戶代表占弄農屯的32.26%，符合代表性要求。

1.2.2 半結構化訪談法

作者于2016年5月對廣西龍州縣弄農屯農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式開展實地調查，訪談對象包括龍州縣國土局局長、小塊并大塊辦公室主任、上龍鄉副鄉長、上龍村黨支部書記（原弄農屯屯長，領導小塊并大塊實施）、村主任、現任弄農屯屯長及村民。本文根據預先設計的問卷（但不局限于問卷內容），采用半結構化訪談法對弄農屯農民自主型“小塊并大塊”模式進行調查，訪談內容主要包括弄農屯農民自主型“小塊并大塊”土地整治內涵、模式、效果，實施前后的地塊規模變化、機械方式和效率變化、灌溉方式和效率變化、產量變化、投入成本變化以及勞動力轉移等情況。

1.2.3 耕地利用效率測度方法

根據實地調查，結合相關文獻[32]，選擇“小塊并大塊”前后耕地利用效率變化較大的犁地效率、培土效率、運輸效率和灌溉效率 4個指標來表征耕地利用效率，以更好地指導生產實踐。具體定義如下：

1）犁地效率（L），為單位時間內拖拉機或牛犁地的有效耕地面積，其值越大，則犁地效率越高。

式中S1為有效犁地面積，hm2；T1為犁地工作時間，h。

2）培土效率（P），為單位時間內拖拉機或人工甘蔗培土的有效耕地面積，其值越大，則培土效率越高。

式中S2為有效甘蔗培土面積，hm2；T2為甘蔗培土工作時間，h。

3）運輸效率（Y），為單位時間內拖拉機或人運輸甘蔗的質量，其值越大，則運輸效率越高。

式中S3為有效甘蔗運輸質量，kg；T3為甘蔗運輸工作時間，h。

4）灌溉效率（I），為單位時間內灌溉的有效耕地面積，其值越大，則灌溉效率越高。

式中S4為有效甘蔗灌溉面積，hm2；T4為甘蔗灌溉工作時間，h。

2 農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式

2.1 農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式概念模型

“小塊并大塊”是農民自發、自愿、自主開展的小塊并大塊權屬調整和農田建設模式，是指自然屯（村民小組）為適應農業規模化經營的需要，在堅持家庭聯產承包責任制下，在原有耕地面積不減少前提下，通過召開村民大會討論，經三分之二以上成員同意，鏟除各農戶在同一區域內的地塊田埂、田間小道和灌排溝渠，歸并零散地塊，整合成大塊土地后再重新分配給農戶；不改變農戶原有土地承包總面積，只改變地塊空間位置，同時做好農村土地承包經營權證書變更登記，并且對其進行平整、規劃和田間工程建設，是一種由農民自行發起的更符合規模化經營的土地整合、互換、再分配模式。廣西自然資源廳在總結農民創造性實踐“小塊并大塊”的基礎上，經自治區政府同意，提出鼓勵農民開展“小塊并大塊”政策和“以獎代補”資金支持政策（圖1）。

農民自主型“小塊并大塊”土地整治方式是：“自下而上”農民自發自主進行土地整治，包括小塊并大塊權屬調整、規劃設計、農民施工、申請獎補等；與政府“自上而下”進行土地整治工程政策支持、質量監督、檢查和驗收，以及根據農民建設的工程數量和質量，依據工程標準，核算獎補資金，并進行資金撥付的結合。其本質是農民“自下而上”開展權屬調整以及主導土地整治的規劃、設計和實施，與政府“自上而下”按照相關農田建設標準進行經濟補償相結合的土地整治模式創新（圖1）。

圖1 農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式概念模型Fig.1 Concept of land consolidation model of farmer-dominated“merging small plots to large plot”

2.2 農民自主型“小塊并大塊”實施程序

根據對弄農屯的實際調查，將農民自主型“小塊并大塊”的實施程序歸納如下：

1）召開“小塊并大塊”村民大會：由村干部向村民介紹“小塊并大塊”的正面效應。

2）成立“小塊并大塊”工作小組：工作小組成員構成兼顧弄農屯黃、農兩大姓氏，由黨員、村干部、村民小組組長和有威望的村民代表組成。

3）工作小組制定規劃草案：工作小組協商繪制規劃草圖，形成系列規劃草案：內容主要包括小塊并大塊（權屬調整）的方式、起點和終點，規劃道路和溝渠的數量、起點、走向和終點，耕地質量等級劃分，并地之后的分配方式等。同時，規劃草案明確小塊并大塊之后的田埂歸并、土溝平整和土地平整等工程，由村民自己完成。

4）召開村民大會討論規劃草案：工作小組與村民圍繞道路占地、耕地質量等級劃分、開荒地、釘子戶等問題來來回回、反反復復討論完善二十多次，最終形成全體村民妥協同意的規劃方案，包括規劃4 m寬的路網、將項目區劃分為一等地和二等地兩個等級、農民的開荒地仍由其繼續承包耕種、釘子戶迫于人情壓力而妥協。

5）丈量耕地面積：根據農民在冊登記耕地面積和實際經營地塊面積進行實地測量，然后公示每戶耕地數量和位置，并請村民反饋是否準確。

6）公示規劃方案：包括地塊歸并、路網規劃、土溝平整、土地平整、重新分配等系列規劃方案。

7）簽訂“小塊并大塊”協議：每戶的戶主簽字，以確保按照規劃方案實施“小塊并大塊”。

8）抽簽：抽兩輪簽

第一輪：抽順序簽，即每戶抽簽的順序。為了更加方便經營管理，鼓勵本屯內的父母兄弟、親戚朋友以及具有流轉意愿的農戶“結對”抽簽，以促進其耕地相鄰，進一步擴大地塊面積和經營規模。

第二輪：抽正式簽，即抽簽確定的耕地序號，決定“小塊并大塊”后農戶耕地的空間位置。

9）按照順序分地

全屯93戶，選擇一個地塊的為70戶（首先選擇二等地）；選擇兩個地塊的為23戶。同時，“小塊并大塊”權屬調整之前，預留0.23 hm2集體耕地來平衡測量誤差。

10）登記備案：分地完畢，繪制地塊分布圖，由農戶對分配地塊的位置、面積和四至等信息進行確認、簽字并按手印。同時，“小塊并大塊”材料報村委會和鄉人民政府登記備案。

2.3 廣西“以獎代補”政策支持創新

為解決農民“小塊并大塊”的農田建設基金困難，促進農民作為建設主體開展土地整治工作，經廣西壯族自治區人民政府同意，2012年8月和10月，廣西自然資源廳會同財政廳、農業廳印發了《鼓勵農民自發開展耕地整治工作的意見》（桂國土資發〔2012〕57號）、《鼓勵農民自發開展“小塊并大塊”耕地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法》（桂財建〔2012〕357號）等兩個文件，明確了鼓勵農民自發開展“小塊并大塊”耕地整治的基本原則、工作目標、工程質量要求、獎補條件、獎補標準、獎補申報審批程序和各部門職責，規范了工作制度措施，對“小塊并大塊”耕地整治在廣西推廣實施起到積極的引導和促進作用（圖2）。根據這兩份文件，農民自愿實施“小塊并大塊”的耕地平整和農田建設工程，都可以通過“以獎代補”得到補償；但農民自發開展耕地整治，應按照申請登記、組織實施、提出獎補申請、組織評定及撥付獎補資金等程序進行；農民自發完成“小塊并大塊”之后，應明確使用者和管護責任，實現經營權與管護責任相統一。同時，兩份文件結合廣西實際，更加明確了國土、農業和水利等職能部門耕地保護共同責任、充分發揮了農民主力軍作用，是土地整治創新模式助推農業增效、增產、增收的探索性實踐。

圖2 廣西農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式政策支持創新Fig.2 Policy support innovation of land consolidation pattern of farmer-dominated “merging small plots to large plot” in Guangxi

為了滿足現代農業發展的需要，擴大小塊并大塊耕地整治的實施范圍，2014年頒布的《自治區“小塊并大塊”耕地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法（桂財建〔2014〕298號 ）》獎補范圍擴大為農民、農村集體經濟組織和農業經營主體，其中農業經營主體包括種植專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業產業企業等。同時，2014年，為落實廣西自治區人民政府建設33.33萬 hm2優質“雙高”（高產高糖）糖料蔗基地的戰略任務，結合“小塊并大塊”權屬調整的建設優勢和經驗，自治區財政廳、自然資源廳聯合出臺了適用于“雙高”糖料蔗基地建設的《以獎代補專項資金管理暫行辦法（桂財建〔2014〕58號）》；將小塊并大塊這種經營主體自發自主進行土地整治工程建設和政府進行“以獎代補”結合的做法應用于“雙高”糖料蔗基地建設，并逐年開展實施，計劃2020年完成33.33萬hm2任務目標。因此，在弄農屯農民自發“小塊并大塊”耕地整治的示范下，廣西自然資源廳等職能部門總結農民經驗，首先形成鼓勵農民自發開展“小塊并大塊”的政策支持和資金支持，并在整個廣西推廣；其次，將支持范圍擴大為農民、農村集體經濟組織和農業經營主體；然后，廣西自治區政府將“小塊并大塊”耕地整治政策經驗應用于33.33萬hm2“雙高”糖料蔗基地建設；廣西的“小塊并大塊”以獎代補土地整治政策，將傳統自上而下政府主導模式，轉變為各類經營主體自發自主開展土地整治工程建設而政府進行政策和資金支持的模式，是對傳統土地整治模式的政策創新。

3 農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式的機理分析

3.1 不同社會經濟背景下細碎化與耕地利用系統要素協調性

細碎化通過影響土地、資本、技術、勞動等要素投入，從而影響耕地利用系統要素與外部環境之間的耦合協調關系[33]，進而影響作物產量、生產效率和生產成本。這里對1980年（包產到戶）、小塊并大塊之前、小塊并大塊之后三個時點進行分析。

包產到戶時，為了保證絕對公平，進行“肥瘦搭配、遠近結合”分配土地，導致農戶地塊分散細碎，再疊加自然地理條件造成耕地更加細碎。同時，包產到戶之初，二三產業不發達，農村勞動力主要集中在農業生產中，而且社會經濟發展比較落后，缺乏拖拉機和現代灌溉技術。因此，包產到戶之初低水平的社會經濟背景下，細碎化與耕地利用系統的土地、資本、技術、勞動、人畜耕作、無灌溉等要素是相互適應的（圖3a）。

圖3 不同社會經濟發展水平下細碎化與耕地利用系統要素協調性Fig.3 Coordination characteristic of fragmentation and land use system under different social and economic development level

隨著社會經濟發展，農村勞動力大量轉移，從事農業勞動力越來越少；同時，大型機械和現代節水灌溉技術等有了使用可能；但是，細碎化卻制約著現代機械應用、限制灌溉設施的修建，即耕地細碎化制約了國家和農民投資農田基礎設施的積極性；即使新建道路和溝渠等農田基礎設施，細碎化仍制約效率的提高、不利于生產成本的降低；即使農戶之間土地流轉，也僅僅是規模擴大，細碎化的諸多弊端依舊難以克服。因此，隨著社會經濟發展，在“小塊并大塊”之前，細碎化與土地、資本、技術、勞動等要素越來越不適應，即細碎化與高水平社會經濟背景下耕地利用系統要素不協調（圖3b）。

“小塊并大塊”之后，通過地塊空間位置調整，改變了耕地物理狀態，實現了農戶耕地集中連片，促進國家和農民進行田間道路和農田水利等基礎設施建設；最終實現改進的細碎化與高水平社會經濟背景下土地、資本、技術、勞動、集中連片、機械、灌溉等要素的重新協調與適應（圖3c）。

因此，“小塊并大塊”本質是在既定社會經濟發展等系統環境條件下的細碎化與耕地利用系統要素的優化與協調；更進一步講，包產到戶之初，細碎化與低水平生產力下耕地利用系統要素相適應；隨著經濟的發展，細碎化與高水平生產力下耕地利用系統要素不相適應；小塊并大塊之后，改進的細碎化與高水平生產力下耕地利用系統要素重新適應，即小塊并大塊通過調整地塊空間位置而調整生產關系，促進了生產關系與生產力的重新協調適應。

3.2 農民自主型“小塊并大塊”與傳統土地整治實施過程比較分析

傳統土地整治模式，一般是自上而下的政府主導、公司實施模式，政府委托相關公司編制土地整治規劃、政府制定土地整治年度計劃、縣級政府委托業務公司進行規劃設計、征求公眾意見調整規劃、縣級政府委托業務公司進行施工（圖4a）。傳統土地整治模式的弊端是：公眾參與不足，權屬調整開展較少，實施過程中農民和政府的糾紛難以解決，監督成本過高。同時，根據 2008年對全國28個省份近10年來土地整治項目權屬調整情況調查，僅有24個省份開展了土地承包經營權調整，調整總面積64.67萬hm2，占項目總規模的14.9%；因此，傳統土地整治未成為解決土地細碎的有效手段，傳統土地整治對降低耕地細碎作用有限；主要原因，一是土地整治權屬調整工作阻力較大，二是開展權屬調整缺乏法律法規支撐，三是權屬調整工作主體不明確[26]。

弄農屯農民自主型“小塊并大塊”耕地整治模式是農民“自下而上”與政府“自上而下”相結合的典型模式。該模式之所以能夠成功，首先是具有能干的村干部（村民小組組長）帶領；其次是成立了小塊并大塊“工作小組”，組織實施和協調內部矛盾；第三，政府進行政策支持、資金支持和技術支持。廣西“小塊并大塊”耕地整治模式，克服了傳統“自上而下”土地整治的監督困難、權屬調整難以實施、公眾參與不足等缺點，降低了監督成本，將復雜的權屬調整交由村民小組這一“社區”來實施完成，是埃莉諾·奧斯特羅姆自組織治理理論在耕地細碎化整治中的應用[34]。“工作小組”這一制度設計，是“小塊并大塊”的實施機制和監督機制，是將權屬調整復雜問題內部化的有效制度設計，是不同利益主體權衡下的有效決策機制（圖 4b）。弄農屯農民自主型“小塊并大塊”耕地整治模式啟示，應該清晰界定政府和相關利益主體的邊界，由“工作小組”完成權屬調整、農田設施規劃、并組織施工，政府進行政策、資金和技術等支持并進行監督，實現農民從“被動參與整治”向“自發自主整治”轉變。

圖4 農民自主型“小塊并大塊”與傳統土地整治實施過程比較Fig.4 Comparison of implementation process of traditional and farmer-dominated land consolidation pattern

4 農民自主型“小塊并大塊”土地整治實施效果評價

并地前后是以1999年的“小塊并大塊”耕地整治而言，并地前是指1999年之前的數據（1998年），并地后是指1999年之后的數據。耕地景觀格局評價能夠特別反映“小塊并大塊”這種模式對降低細碎化的作用，農田水利和田間道路分析能夠說明“小塊并大塊”對國家、集體和農民等多主體投入農民建設的積極性影響，效率和投入產出分析從長時間序列說明“小塊并大塊”對機械、灌溉等新技術使用和農業結構變化的影響。

4.1 小塊并大塊后耕地景觀格局評價

弄農屯農民“小塊并大塊”土地整治項目區總面積為63.56 hm2，“小塊并大塊”后耕地面積為34.67 hm2，凈增加2.00 hm2，增加耕地率為6.12%。增加的耕地主要來自于土溝填平和田埂歸并，分別增加耕地 0.93和1.98 hm2；同時，由于道路寬度和長度的增加，“小塊并大塊”后道路占地面積凈增加0.78 hm2；“小塊并大塊”后政府出資修建了渠道，占地面積為0.13 hm2（表1）。因此，弄農屯“小塊并大塊”耕地整治，通過填平土溝和歸并田埂增加耕地面積，顯著提高土地利用率。

弄農屯農民自發開展“小塊并大塊”能夠顯著減少農民的承包地塊數量，優化耕地景觀格局。“小塊并大塊”后項目區農戶的承包地塊數量從1 324塊減少到121塊，凈減少 1203塊，實現多數農戶1～2個地塊。“小塊并大塊”后平均地塊面積從 0.025 hm2/塊增加到0.287 hm2/塊，凈增加0.262 hm2/塊，增加10.48倍。“小塊并大塊”后戶均地塊數量從14.24塊減少到1.30塊，凈減少12.94塊，顯著優化耕地格景觀局（表1，圖5）。

表1 農民自主型“小塊并大塊”土地整治前后耕地景觀格局Table 1 Landscape pattern of arable land before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

圖5 農民自主型小塊并大塊前后耕地格局Fig.5 Arable land pattern before and after farmers-dominated“merging small plots to large plot” land consolidation

4.2 小塊并大塊后農田基礎設施分析

“小塊并大塊”之前，弄農屯沒有灌溉設施，無法灌溉，主要由于地塊分散，面積狹小，國家無法修建渠道和機井等農田水利設施，農民也沒有農田基礎建設投資的積極性。“小塊并大塊”之后，項目區耕地集中連片，每戶1～2個地塊，成為國家農田建設投資的優先選擇；2002年國家農業開發項目為該片區統一修建水渠，共新建渠道5條，渠道總長度為2 400 m，渠道密度（單位耕地面積渠道長度）為69.23 m/hm2，于2003年建成并投入使用。同時，為了節省灌溉成本，農民以 3 750元/hm2集資修建電力設施，使灌溉動力從柴油轉變為電力。為解決枯水期渠道無水灌溉的問題，農民自發且自主出資打井60眼，每眼深6 m，直徑1.2 m，保證枯水期的農田灌溉（表2）。

“小塊并大塊”前，土地不平，田間道路比較窄，平均寬度1.35 m，總長度1 300 m，僅能通過人畜和5 kW小型拖拉機；因此，“小塊并大塊”前，狹窄的田間道路極大限制了大型機械的使用，也制約了農產品的銷售，阻礙農業轉型發展。“小塊并大塊”之后，統一規劃田間路網，2012年“小塊并大塊”耕地整治“以獎代補”資金為該片區統一建設了4 m寬的水泥路。小塊并大塊后，田間道路總長度由1 300 m增加到2 400 m，寬度由1.35 m 增加到 4 m，道路密度從 53.57 m/hm2增加到276.92 m/hm2；極大方便農業生產，促進機械化應用，提高機械效率和農業生產效率（表2）。

因此，“小塊并大塊”促進國家投資、農民集資、農民自建等多種形式農田基礎設施建設，為農業現代化發展奠定了基礎。

4.3 小塊并大塊后耕地利用效率分析

黑皮果蔗屬于勞動密集型作物，需要精細管理，生產程序復雜，需要投入大量人工，其生產程序為“犁地—開行—放水倒漿—蓋地膜—施肥—打藥—灌溉—剝葉子—挖甘蔗—運輸”。對果蔗而言，“小塊并大塊后”能夠顯著提高耕地利用效率的主要是犁地、大培土、灌溉和運輸四個環節，其余生產環節仍由人工完成。小塊并大塊后，犁地方式從牛轉變為75 kW大型拖拉機，犁地深度從20 cm增加到50 cm，是并地前的2.5倍；犁地效率從0.008 3 hm2/h提高到0.666 7 hm2/h，是并地前的80倍。大培土方式從人工轉變為5 kW小型拖拉機（大培土時甘蔗高度達到1 m左右，故只能使用小型機械），大培土效率從 0.004 2 hm2/h提高到0.033 3 hm2/h，是并地前的8倍。灌溉從無到有，而且是節水噴灌，灌溉效率為0.041 7 hm2/h。運輸方式從人工肩挑背扛到12.5 kW小型拖拉機運輸，運輸效率從75 kg/h提高到6 000 kg/h，是并地前的80倍。因此，“小塊并大塊”極大地促進了機械的應用，顯著提高了耕地利用效率，顯著減輕了勞動強度，解放了勞動力（表3）。

表2 農民自主型“小塊并大塊”土地整治前后農田水利和田間道路情況Table 2 Field irrigation and road conditions before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

表3 農民自主型“小塊并大塊”土地整治前后耕地利用效率變化Table 3 Arable land use efficiency before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

4.4 小塊并大塊后投入產出分析

由于機械深耕和有機肥使用，“小塊并大塊”后，糖料蔗產量由 60 t/hm2提高到 90 t/hm2，毛收益從27 000 元/hm2提高到 40 500元/hm2，盡管單位面積生產成本從19 500元/hm2提高到22 500元/hm2（即生產成本從325元/t降低到283元/t），單位面積凈收益由7 500元/hm2提高到15 000元/hm2，凈增加1倍（表4）。2003年后，由于灌溉條件改善，弄農屯種植作物由耐旱的糖料蔗轉型為需要精細管理和灌溉的香蕉，單位面積凈收益達到66 000元/hm2，是糖料蔗的8.8倍。由于柴油灌溉成本較高，2005年弄農屯農民集資修建電力設施，2006年開始投入使用，使用電力的灌溉成本（750元/hm2）比之前使用柴油的灌溉成本（2 250元/hm2）顯著降低，每公頃節約1 500元。2006年-至今，弄農屯開始種植需水量較大的高附加值經濟作物黑皮果蔗，單位面積凈收益高達87 000元/hm2，是“小塊并大塊”前糖料蔗的11.6倍（表4）。

因此，弄農屯“小塊并大塊”后促進了農業機械、農田灌溉等現代裝備技術應用，不僅降低了單位產量的生產成本，而且顯著提高了糖料蔗產量；更重要的是，在市場需求相同條件下，“小塊并大塊”改善了農田基礎設施，進而使農業結構調整成為現實（糖料蔗—香蕉—果蔗），每公頃凈收益顯著提高（7 500/15 000元—66 000元—87 000元）。

表4 農民自主型“小塊并大塊”土地整治前后投入產出分析Table 4 Cost and return analysis before and after farmers-dominated “merging small plots to large plot” land consolidation

5 結論與討論

5.1 結 論

1）農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式內涵：農民自發自主進行小塊并大塊、土地平整、道路水利等規劃設計與實施的“自下而上”農田建設，與“自上而下”政府按照相關農田建設標準進行“以獎代補”資金支持相結合的土地整治模式，充分體現了農民主體作用和公眾參與。廣西自治區政府根據農民實踐，形成鼓勵農民自發開展“小塊并大塊”的政策支持和資金支持，并在整個廣西推廣；然后，將支持范圍擴大為農民、農村集體經濟組織和農業經營主體；并應用于33.33萬hm2“雙高”糖料蔗基地建設；廣西“小塊并大塊”政策，將傳統自上而下政府主導模式，轉變為各類經營主體主導土地整治而政府進行政策和資金支持的模式，是實施主體轉變的土地整治模式和政策創新。

2）農民自主型“小塊并大塊”土地整治模式機理是在既定社會經濟發展外部環境條件下，通過農民自主進行“小塊并大塊”解決細碎化問題，實現集中連片；乃至進行農戶土地流轉（自發流轉、合作社等）以擴大經營規模，實現生產關系的組織創新；以實現細碎化及土地利用系統要素與社會經濟發展等系統外部環境的協調匹配，促進生產關系與生產力的適應并優化土地利用系統，最終實現“降低成本、提高效率、增加產量、優化種植結構和增加收益”多重土地利用目標。

3）農民自主型“小塊并大塊”顯著提高土地利用率，通過歸并土溝、田埂等增加耕地面積6.12%。“小塊并大塊”促進集中連片和優化耕作格局，項目區地塊數量從1 324塊減少到121塊，實現多數農戶1～2個承包地塊，平均地塊面積增加10.48倍。“小塊并大塊”有利于機械化應用和提高耕地利用效率，犁地從牛轉變為拖拉機、大培土從人工轉變為機械，灌溉從無到可以充分灌溉；犁地效率、大培土效率和運輸效率分別是并地前的80倍、8倍和80倍。“小塊并大塊”降低生產成本，糖料蔗生產成本由325元/t降低到283元/t，灌溉成本從2 250元/hm2降低到750元/hm2。“小塊并大塊”有利于增產增收，機械深耕和有機肥使得糖料蔗產量由 60 t/hm2增加到90 t/hm2，凈收益從7 500元/ hm2提高到15 000元/hm2；而且，灌溉設施的完善促進農業結構調整，由糖料蔗轉變為香蕉，進而轉變為果蔗，單位面積凈收益提高到75 000元/hm2、87 000元/hm2，分別是“小塊并大塊”實施前的8.8倍和11.6倍。

5.2 討 論

1）“小塊并大塊”實施過程中存在的困難和問題是：農民觀念不一，很難對道路占地、耕地質量等級、開荒地等問題達成一致意見；即使在達成意見下，分到“二等地”（沙多，低洼容易水淹）的農戶反悔，拒絕執行分地方案，存在爭吵甚至打架情況。因此，土地整治中權屬調整程序復雜，實施成本較高，而且涉及農民利益，外界力量難以解決；而農民自主型“小塊并大塊”模式中的“工作小組”這一制度設計，不僅是“小塊并大塊”的實施機制和監督機制，而且是將權屬調整復雜問題內部化的有效制度設計，是不同利益主體權衡下的有效決策機制，是外部效應內部化的探索實踐，具有推廣意義。該模式啟示，應清晰界定政府和相關利益主體的邊界，由“工作小組”完成小塊并大塊、農田設施規劃、并組織施工，政府進行政策、資金和技術等支持并進行監督，實現農民從“被動參與整治”向“自發自主整治”轉變。

2）在廣西能夠推廣“小塊并大塊”的原因：其一，廣西主要是山地丘陵區，耕地更加細碎，對農業經營的限制更大，是一種細碎化極其嚴重情況下的倒逼機制；其二，當地經濟發展落后，農民對農業的依賴程度相對較高，農民有進行“小塊并大塊”以方便經營、降低成本和提高收入的積極性。因此，農民自主型“小塊并大塊”模式主要適用于耕地細碎化程度較高的山地丘陵區，且農民對土地依賴程度比較大的欠發達地區。同時，農民自主型“小塊并大塊”模式也存在缺陷，小塊并大塊后，部分農戶仍有兩個地塊，仍然是細碎化經營；而且，該模式需要強有力的村內能人帶領，以開展“小塊并大塊”并申請獎補，這樣的村內能人往往是很多村莊欠缺的；應當加強對大學生村官、鄉賢、村干部等“小塊并大塊”政策和實施培訓，進而解決農民自主型“小塊并大塊”所需要的村內能人領導力問題。

3）廣西“小塊并大塊”耕地整治政策經驗的推廣啟示：其一，省級政府層面發文進行政策支持和資金支持（政策支持以解決農民對“小塊并大塊”違法的擔憂，農田建設資金支持以解決并地后的農田工程建設）；其二，需要得力能干的村干部領導實施；其三，需要成立小塊并大塊“工作小組”，由姓氏、黨員、村干部、村內精英等共同組成，保證“小塊并大塊”實施的公信力。