整合涉農資金促進鄉村產業振興的對策*
——基于哈爾濱市通河縣調研分析與啟示

王吉鵬，李 虎

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

0 引言

2018年“中央一號文件”以實施鄉村振興戰略為核心，明確指出，實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。對如何振興鄉村，黨的十九大報告提出了20字總要求，其中，產業興旺是鄉村振興的前提和基礎，是促進農民增收脫貧的關鍵所在，是鄉村振興的內源性動力支撐。沒有產業興旺的鄉村振興，無異于無源之水無本之木，“生態宜居、治理有效、鄉風文明、生活富?！钡饶繕艘矡o從談起。鄉村產業振興，既是推進鄉村振興、實現高質量發展的重要標志，也是發展現代高效農業、加快新舊動能轉換的客觀要求。在實施鄉村振興戰略的大潮下，順勢而為，乘勢而上，做好產業興旺的大文章，以產業興旺促進鄉村經濟、政治、文化、社會、生態等全面振興，對于推動我國鄉村振興高質量發展具有重要意義。

實施鄉村振興戰略，促進產業興旺，必須解決錢從哪里來的問題。財政資金投入不足一直是我國“三農”發展的主要短板。在此背景下，財政必須勇于承擔從資金上保障鄉村振興戰略順利實施的歷史重任。近年來，財政部在持續加大支農投入力度的同時，注重發揮財政資金的引導作用，積極撬動金融和社會資本投向農業農村。同時，積極推進行業內資金整合與行業間資金統籌相互銜接配合，探索建立涉農資金統籌整合長效機制[1， 2]。2013年6月，國務院批準黑龍江省開展“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗，主要任務包括創新農業生產經營體制、建立現代農業產業體系、深化土地管理制度改革等10個方面38項內容。在第9項改革任務中，國家明確要求黑龍江省推進涉農專項資金整合。2013年8月，財政部正式印發《關于黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區涉農資金整合的意見》(財農[2013]197號)。按照上述部署和要求，黑龍江省在國家賦予的政策框架下開展涉農資金整合先行先試，其中農業綜合開發資金一同被財政部列入涉農專項資金整合范圍內。2015年6月，國務院印發了《推進財政資金統籌使用方案》，推動各層面試點同步實施。財政部、國家發改委選擇江蘇、山東、河南、四川4省開展省級涉農資金管理改革試點； 財政部等5部委確定湖南省以高標準農田建設為平臺開展涉農資金整合試點； 財政部等8部委選擇廣東清遠、江蘇新沂、河南蘭考、湖南南縣開展市、縣。涉農資金整合優化試點，省市縣試點探索全面展開。2016年4月，國務院辦公廳印發了《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，明確提出“資金項目審批權限完全下放到貧困縣”， 2017年12月，國務院印發了《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》，強調加強涉農資金的統籌整合[3]。自2017年起，涉農資金整合試點從貧困縣向全部縣擴展，涉農資金整合步伐不斷加快，成為涉農資金管理改革中影響最為深遠、效果最為顯著的改革舉措之一。

由此可見，統籌整合涉農資金將是未來財政支農資金管理中的一項重點工作，是實現中央宏觀指導與地方自主統籌的有機平衡的重要途徑，對切實優化財政支農資金供給結構和提升國家支農資金供給效率的具有重要的意義。然而，在涉農資金統籌整合的這種形勢下，作為財政支農重要組成部分的農業綜合開發，如何適應新形勢，隨勢而動，因勢利導，在積極參與涉農資金整合的過程中，進一步發揮優勢，主動作為，發展提升，是擺在農業綜合開發面前的一個重要而緊迫的課題。

1 國內外研究現狀

近幾年，關于涉農資金整合試點問題的研究日益增多。吳云等[4]對廣西涉農資金使用管理的現狀進行了分析，指出涉農專項資金管理工作中主要存在：立項不夠規范，執行力度不夠得力，多頭管理，人員配置不配套等問題，針對問題提出了整合涉農資金的對策建議。沈峰[5]以浙江省桐鄉市為研究對象，對其涉農資金整合的具體做法和存在問題進行分析，強調了創新涉農資金統籌整合工作機制的重要性。劉斌[6]以山東省泰安市為例，從資金管理、資金使用效果、資金使用監管等3個方面分析了財政涉農資金整合中存在的問題，指出要從優化涉農資金結構、優化資金管理、實行資金切塊下達、做好財政涉農資金與社會資本的深度融合等方面來進行改善。馬雪飛[7]對煙臺市涉農資金整合進行調研，取得經驗啟示包括改革涉農資金設置體系、改革資金管理體制、改革資金分配方式，并提出相關建議。劉益華、歐陽曉輝等[8]通過指出江西省九江市的涉農資金管理中存在的問題和涉農資金整合中的限制因素，提出了縣級財政需要“主動而為”。吳映雪、周少來[9]從體制性根源、利益驅動和機構設置等3個方面分析了涉農資金整合下扶貧項目中存在的問題，針對問題提出應從加強縣市資金管理能力、項目管理能力、增加社會扶貧力量等3方面來應對問題。張麗麗[10]從財政扶貧項目設立的要求出發，提出了統籌整合涉農資金的相應措施。在西方發達國家中，美國通過建立并完善涉農資金相關政策制度，并以深入推廣先進科技作為重要手段； 歐盟在進行涉農資金整合過程中，側重農業、農村和農民協調發展，強調綠色生態保護的重要性[11]。通過以上的相關文獻綜述，從近年來涉農資金統籌整合的理論研究情況看，研究主要集中在總結涉農資金整合的典型做法、分析存在問題和提出政策建議等方面，研究對象主要關注涉農資金整合范圍、使用渠道、管理制度等方面，研究層面也只是在當地市區縣等點位尺度，存在問題和政策建議大多難以適用于全國宏觀層面。而從近年來涉農資金統籌整合的實際情況看，雖然取得了很大的進展和成效，但由于受體制機制和部門因素制約，對于上級切塊下達到縣的涉農資金，要真正實現“多個龍頭注水，一個龍頭出水”的理想效果，仍受到多方面的因素影響和制約。要順利推進涉農資金整合，關鍵是要找到一個各部門資金都能投入并發揮作用的平臺。同時，從當前我國農業發展的階段特征和要素需求看，制約各地農業發展水平和質量的核心因素在于缺乏強有力的優勢特色產業支撐。因此，以扶持特色產業發展為平臺統籌整合涉農資金，可以將各方面的資金集中在這個平臺上擺放，從而達到“各做各的菜，共辦一桌席”的效果和目標。但目前針對涉農資金整合促進鄉村產業發展的研究不多，尤其是缺少涉農資金整合對鄉村振興產業發展的經驗和啟示的分析。

因此，為了優化財政支農投入供給，理順涉農資金管理體系，切實提升國家支農政策效果和支農資金使用效益，文章基于哈爾濱市通河縣特色產業發展基地的實地調研資料，結合專題座談會資料，重點分析了通河縣以扶持特色產業為平臺統籌整合涉農資金的做法和成效，剖析了在涉農資金整合中面臨困難并提出了相應的對策建議，得出了發展特色產業為平臺實施涉農資金整合的幾點啟示，以期為優化頂層設計，創新體制機制，完善政策措施，不斷提高涉農資金使用效益提供借鑒和參考。

2 調研區與數據來源

2.1 調研區域選擇

國務院印發了《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》(國發[2017]54號)，中央層面相繼支持開展了黑龍江省“兩大平原”涉農資金整合試點、以及湖北、山西、安徽、廣西、貴州等扶貧任務較重的10個省份貧困縣涉農資金統籌整合試點。試點實施以來，在省、市、縣等多個層級有力地創新了涉農資金管理體制機制，為中央研究探索建立涉農資金統籌整合長效機制積累了豐富的經驗。據此，遴選了代表性強的資金管理使用成效較好的黑龍江省哈爾濱市通河縣作為研究區域。通河縣位于小興安嶺南麓，松花江中游北岸，是國家重點生態功能區，大小興安嶺生態功能保護區。通河縣地勢由北向南傾斜，似"馬蹄形"，北部為山區淺山區，中部為低山丘陵和山前臺地； 南部是松花江洪積、沖積平原，地處第三積溫帶，屬溫帶大陸性季風氣候，年均氣溫2.4℃，年均降水量610mm。幅員面積5 678km2，森林覆蓋率74%，耕地14.7萬hm2，人口26萬人。

2.2 數據來源

該文的數據來源于兩個途徑，一是召開專題座談會，二是針對性實地調查。從2015年6月到2017年6月，調研組先后在研究區域舉行各部門領導專題座談會，重點以扶持特色產業為平臺，統籌整合涉農資金的做法和成效進行了深入研討，集中涉農資金扶持，在短時間內發展壯大特色產業的做法進行了研究剖析； 其次，實地調查多個特色產業發展基地，與有關鄉鎮、農民合作社負責人，專業大戶和種植農戶進行了深入交流，獲取涉農資金整合促進特色產業發展情況的第一手實地研究資料。從調研了解和通河縣涉農資金整合實際看，堅持以扶持優勢特色產業為平臺統籌整合涉農資金，是提升涉農資金投入效益、推進脫貧攻堅帶動農民增收的有效路徑，也是發揮農業綜合開發優勢，在涉農資金整合中擔當作為發揮自身職能，變被動為主動，化危機為機遇，壯大提升自身地位，促進農發事業長遠持續發展的有力抓手，在全國有一定的代表性和借鑒意義，值得進一步借鑒探索。

3 調研結果和現狀分析

3.1 哈爾濱市涉農資金整合總體情況

圖1 2011—2016年通河縣第一產業增加值

圖2 2011—2016年通河縣、哈爾濱市農民人均純收入

哈爾濱市共有9個市轄區、7個縣，代管2個縣級市。從2016年開始，哈爾濱各縣市圍繞優勢特色產業發展集中投入，已形成了集群效應，呈現出財政資金搭臺、部門唱戲、遍地開花的發展態勢。比如木蘭縣作為省級貧困縣，以原農發資金投入為先導，整合財政“一事一議”、農機補貼、畜牧、糧食商務專項資金3 000多萬元，支持標準化肉雞、育肥羊產業發展，組建綜合性扶貧開發聯合體，取得顯著效益； 巴彥縣以農業綜合開發為平臺，集中資金建設沿江2萬hm2(30萬畝)水稻示范基地，農業綜合開發先后投入1.1億元，帶動水務、國土、農業局等部門整合投入10億元，規劃建設2萬hm2(30萬畝)大型灌區，直接帶動農民增收6 800萬元； 尚志市圍繞優勢特色漿果產業發展，農業綜合開發投入1 000萬元，帶動林業部門扶持漿果種植資金1 196萬元，扶持漿果產業發展，加快漿果產業提檔升級。黑龍江省也圍繞全省農業調整結構大局，制定了重點支持五大優勢特色產業發展的實施意見，重點支持優勢高效糧食、飼草飼料、蔬菜食用菌、堅果漿果、北藥作物等產業發展，提升農業綜合效益和競爭力。2016年來，為解決涉農資金多且分散，項目各自為政，重復建設的“撒芝麻鹽”式的投入方式，通河縣也進行了涉農資金整合。如圖1所示， 2011—2016年通河縣第一產業值穩步增加，在2016年第一產業增加值達到22.836 6億元，增長率為16.68%。2011—2015年通河縣農民純收入明顯低于哈爾濱市平均水平。然而，在2016年，通河縣農民純收入達到15 000元，明顯高于哈爾濱市平均收入水平，提高了約25%(圖2)?？梢?，通過總體結果來看，通河縣農業農村的發展情況能很好地反映哈爾濱市農業農村普遍的發展情況； 同時，通河縣在以扶持特色產業進行涉農資金整合以來，農林牧漁總產值、農民收入水平都得到穩步提高，產業鏈得到快速發展，涉農資金整合效果顯著。

3.2 整合涉農資金后農業產業發展現狀

2016年來，通河縣委、縣政府圍繞轉型升級、綠色發展的理念，精心謀劃，明確投向，確定了發展平歐榛子這一綠色產業作為涉農資金整合的主攻方向。通過不斷投入，截止到目前，全縣平歐榛子種植面積已達到0.67萬 hm2(10萬畝)，占全國1/7。其中200 hm2(3 000畝)已到盛果期， 2016年實現總產75萬kg，實現銷售收入4 500萬元。先期試點已得到市場認可，經濟效益可觀，如通河縣富林鄉康源平歐大果榛農民合作社自2011年發展大榛子產業，集中種植大榛子486.67 hm2(7 300畝)，隨著大榛子逐步進入盛果期，畝產大榛子干果200 kg，市場價達到70元/kg，畝均純收益超萬元，共帶動農戶310人，顯著帶動了農業增效農民增收，這種試點在通河縣已經由點及面，蓄勢待發。通河縣發展平歐榛子產業得到了國家、省、市各級領導的充分認可， 8月4日黑龍江省人民政府陸昊省長來通河調研，對該縣整合涉農資金集中發展平歐榛子產業工作給予了高度評價。

3.3 通河縣農業產業發展經驗

3.3.1 統籌謀劃，科學布局，搭建產業發展格局

面對經濟發展新常態和農業發展新形勢，通河縣立足農業發展現狀和本地資源優勢，確定了以加快農業種植結構調整促進農業增效，加快產業融合發展促進農民增收的目標思路，明確了平歐榛子產業作為縣域經濟主導產業，集中資金扶持推進，力爭到2020年總規模達到2萬～3.34萬hm2(30～50萬畝)，實現總產5 000萬kg、產值15億元，帶動農民人均增收1萬元。

3.3.2 明確原則整合資金，搭建資金整合平臺

縣委、縣政府按照“統籌規劃、捆綁使用、渠道不亂、用途集中、優勢互補”的原則，充分發揮農業綜合開發在扶持產業發展的綜合優勢和平臺作用，明確了由農發辦牽頭推進平歐榛子產業發展，整合各部門資金集中投入，形成資金和項目扶持合力。圍繞支持特色產業發展，縣農發辦于2016年申報實施了總投資2 911萬元的富林生態高產標準農田項目和總投資165萬元的市級重點配套建設項目， 2017年申報總投資3 600萬元的通河縣恒大高標準農田建設項目和總投資270萬元的市級重點配套建設項目?？h林業局立項投入國家三北防護林資金360萬元用于苗木種植補貼，縣扶貧辦投入精準扶貧建設資金150萬元用于貧困戶種植補貼，縣財政局投入農業發展資金1 200萬元用于榛子苗木購置，縣交通局投入“村村通”建設資金110萬元用于榛子種植區域維修機耕路，并協調金融機構為廣大種植戶貸款1 200萬元用于農業生產投入基礎資金。整合資金效應顯著，在較短的時間內，使全縣特色產業發展邁上了新臺階。

3.3.3 培育主體完善機制，培育增效增收新動能

圍繞培育和壯大新型農業經營主體，更好發揮規模效應，通河縣重點扶持了富林鄉長生和康源、祥順鎮佳隆、鳳山鎮恒大等6個農民專業合作社，分別為合作社修建了機電井、晾曬場、苗木窖、看護房、機耕路等項目內容。同時，積極探索專業合作社和貧困戶結對脫貧的新模式，利用整合的扶貧資金為結對子的貧困戶發放每戶2萬元貼息貸款，讓貧困戶用貸款入股的形式參與合作社經營，并以此來彌補合作社種植前兩年難見效益，資金不足的客觀實際。該縣充分利用林業資源稟賦優勢大力鼓勵、扶持合作社及貧困戶在榛子林內套種人參、大豆、辣椒等經濟作物和開展林下雞、林下豬等禽畜養殖， 2016年共示范和帶動420戶貧困戶脫貧，產業扶貧效果顯著。

3.3.4 “借船出?！比a業鏈開發，提升產業增值收益

為解決產品銷路和增值問題，充分發揮整合資金的引導撬動作用，推進特色產業各環節有機銜接、補齊產業發展短板，提升產業整體效益和競爭力。2016年，通河縣圍繞榛子產業發展加大招商引資力度，引進了黑龍江臻品生物發展有限公司，主營榛子種植、加工和銷售等全產業鏈開發，投產后年可實現加工平歐榛子5萬t，為加快龍頭企業發展，縣農發辦申報了2017年農業產業化發展項目，申請資金800萬元，支持企業加工車間、冷儲冷凍庫等基礎設施建設，同時還整合財政局企業發展基金、市場監督局品牌建設基金支持企業發展，從而最終實現“龍頭企業+基地+農戶”的全產業鏈發展模式。

4 涉農資金整合面臨的難題

從近年來涉農資金統籌整合情況看，雖然取得了很大的進展和成效，但從通河縣工作實際看，由于受體制機制和部門因素制約，對于上級切塊下達到縣的涉農資金，要真正實現“多個龍頭注水，一個龍頭出水”的理想效果，仍受到多方面的因素影響和制約，主要問題在于各部門有自身職能任務，而該縣在資金投入上，往往要根據自身實際和發展需要，在一定程度上改變資金使用用途，這就將給參與整合的資金所屬部門帶來不同程度的影響，資金整合數量和使用用途改變越大，對有關部門的影響就越大，而受到部門的阻力就越大。具體面臨的難題如下。

4.1 規劃統籌不夠全面

榛子產業在全縣具有一定基礎，但作為產業化發展，在整體規劃統籌方面還不夠全面深入，各部門資金在整合投入上，缺乏具體明確的投入規劃引領，整體和局部、點面結合還不緊密，造成投資重點、項目安排、建設時序、資金平衡缺乏綜合分析、判斷和協調，影響了資金投入效益。

4.2 統籌管理有待于進一步強化

各部門資金雖然有了明確投向，但還缺乏強有力的管理機構和協調機制，各部門資金項目實施中各自為陣，統籌協調不足，項目交叉重復投資、同一項目多部門管理、項目投資不均衡、關注不平衡的問題時有發生。

4.3 地方資金配套存在困難

有的涉農項目要求地方財政配套額度大，受地方財政財力薄弱制約，部分涉農配套資金不能及時足額到位，導致部分項目工程或未達到工程量要求，或者造成項目計劃變更，影響了整合投入效果。

4.4 縣級統籌資金整合壓力大

上級資金的使用用途和目標設置未能充分發揮約束和指導工作的作用。在下達的指導性文件中，資金使用方向過細，目標過于具體，經過層層分配、逐項分流，到縣級涉農資金已“碎片化”，縣級涉農資金統籌整合的載體平臺建設比較落后，資金整合相應編制比較滯后，使得資金到縣級后整合起來難度較大。

5 整合涉農資金促進鄉村產業振興的建議

以扶持產業為平臺整合涉農資金，是帶動農業增效農民增收，實現鄉村經濟多元化的迫切需要。通河縣以扶持榛子產業為平臺統籌整合涉農資金，從而促進農業增效農民增收，實現鄉村產業振興，在較短的時間內，整合資金效應顯著，使全縣特色產業發展邁上了新臺階?？梢?，從整合資金所投入的生產、生活和生態等多領域看，堅持以產業為平臺整合投入涉農資金對于促進農業增效農民增收是最直接、最有效，也是最為關鍵的。同時，以扶持產業為平臺整合涉農資金，為各部門涉農資金投入明確了投入領域和支持方向，使得資金整合更加精準具體，更有針對性。一個產業的發展包含了產前、產中、產后都多個階段，涵蓋了基礎設施、農業科技、市場流通、安全監管、社會化服務等全方位的領域，使得各職能部門與農業農村生產、生活、生態等方面的資金，都能在資金整合中找到自身的定位，又能在最大程度上不背離資金投入的方向和性質，有利于減少資金整合阻力。因此，要堅持以“特色產業”為核心，把以扶持產業為平臺整合投入涉農資金放在優先和主導的位置，依托農業生產基礎和優勢，不斷提高農村產業發展水平，推動農村經濟快速發展。為了進一步提高以扶持產業為平臺統籌整合涉農資金的優勢和成效，提出如下建議。

5.1 加強頂層設計與組織，促進涉農部門機構整合

按照《深化黨和國家機構改革方案》要求，推進行業間涉農資金實質性整合。根據要求，國家發展改革委的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、原國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責整合到農業農村部，已經把農田建設管理資金統籌整合。下一步進一步引導和激勵涉農部門加大項目整合力度，按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、集中使用”的原則，把分散在各部門的涉農項目資金集中起來，建立單獨賬戶管理，統一統籌規劃、統一項目審批、統一對外撥付、統一監督管理，充分發揮上級財政資金的約束和指導作用，確保各種涉農資金真正落實到產業、到項目、到農戶。

5.2 加強規劃引導，優化涉農資金結構

組建涉農資金整合工作平臺，并成立涉農資金整合工作領導小組，結合當地發展規劃制訂和完善農業農村建設整體規劃，明確一個時期內農業農村建設的發展思路、總體目標、主要任務、工作重點以及重大舉措，逐步形成按規劃統籌項目、按項目安排資金的投資管理新格局。同時，對于各級財政下達的涉農資金，能進一步簡化合并、減少層級，使資金到縣級后用途相對寬泛、資金量相對集中。給予地方財政更多的“自主權”，允許縣級結合自身實際需要，按照規劃適當調整使用涉農資金，以此來提高資金使用效率。將有限的財政資金與農業生產發展、農業社會事業發展等專項資金中性質相同、用途相近的項目資金進行有機整合、集中投入，進一步增大涉農資金整合的力度和空間，擴大涉農資金整合中形成的規模效益。

5.3 加強關鍵領域有效投資，提高涉農資金使用效率

(1)增加涉農基礎設施建設，以改善農村生產生活條件為出發點來加強農村道路、廁所、農田水利等基礎設施方面的建設，為農業生產和農村發展提供良好的基礎條件；(2)因地制宜加大特色產業投入，充分發展特色產業來擴大農民創業創收，加大農家樂、養殖、種植等農業產業發展； (3)加大金融扶貧力度。增加對重點扶貧對象資金、貸款等方面的補貼； (4)提高公共服務質量，增加和完善農村公共設施建設，提高農村公共服務水平，重視農村環境保護等公共服務； (5)提升農民文化素質和業務水平，以技術培訓、農業知識講座等方式增加農民生產能力和就業能力，做好相關培訓補助。

5.4 擴充融資渠道，建立多元投入機制

(1)要不斷穩步增加財政涉農資金投入，明確中央和地方的財政支農責任，保障農業農村財政資金投入；(2)要擴充地方政府專項基金和地方專項債券等的新渠道，堅持“取之于地，主要用之于農”的原則，提高土地轉讓收入，為地方實施落實鄉村產業振興戰略擴充一條新的融資渠道； 同時，完善金融服務農業農村體制機制，積極通過“先建后補”、“以獎代補”等方式增加對特色產業、新型農業經營主體資金、貸款等方面的補貼，給農業農村配置更多金融資源、提供更多金融服務和支持；(3)創新投入、建設、運營長效機制，發揮財政資金引導作用，積極吸引各類社會資本投入，充分調動龍頭企業、合作社、農民群眾等各方參與積極性，大力推進產業發展。

5.5 加強財政資金績效考核與管理

以績效評價結果為導向來設置激勵機制和監督體系，在方法上，根據預算績效管理、財政資金投向、資金分配等的理念和目標，對項目可行性和績效目標進行分析評估，如推行和完善報賬制、公示公告制和專家評審制等各項規章制度，全面考評涉農資金的投向分配、使用管理、預期效益等內容； 在激勵機制上，對資金整合水平高、績效管理效益好、資金使用成效顯著的項目，在安排涉農項目和分配涉農資金時給予適當獎勵； 在監督體系上，要加強涉農專項資金多渠道的監督，采取事前、事中、事后的全過程監督，充分發揮縣級審計部門、社會中介機構和社會輿論監督的作用。做到“資金到哪里，資金監管就跟蹤到哪里”，確保涉農資金能合理有效使用。