我國旅游養老產業政策優化探索

□袁 露

旅游養老現象最早始于國外。十九世紀末，旅游養老的普及程度不斷提高，同時資本主義國家推出了支付退休金這一重要的社會福利政策。退休是引致旅游養老的重要生命歷程事件，休閑和旅游成為老年人生活的重要組成部分[1～2]，馬來西亞通過提出“馬來西亞—My Second Home Program”的政策，推出當地低廉的消費、多元化的親身參與活動，作為吸引國外退休族的主打[3～5]。政府大力發展養老產業的動機各不相同。有些國家政府是希望通過這個產業的發展彰顯政府的業績和能力；有些國家則希望通過打造養老產業來吸引游客，解決就業問題和其他產業發展問題。盡管政府發展養老產業的動機各不相同，但是大多數政府都意識到了，旅游養老不僅能夠產生個體福利效應，例如對老年人身心健康狀況的影響，還能夠帶來直接和間接經濟效益，促進目的地旅游業、老年服務產業的發展，從而促進旅游養老目的地的經濟增長。從以上分析可以看出，國內外關于旅游養老的研究很少專注于旅游養老產業政策這個領域，許多文章都會涉及到旅游養老產業政策，但都是簡單闡述，并未深入探討。在國外，旅游養老產業政策保障體系是比較完善的，因此國外對旅游養老的研究是基于政策比較齊全的基礎之上的；而我國的旅游養老產業正處于快速發展階段，但是旅游養老產業政策并沒有與這一現象同步完善，并且理論界對旅游養老產業政策的研究少之又少，因此不能夠對實業界的發展起指導作用。

一、旅游養老相關概念界定

(一)旅游養老。旅游養老是老年人以異地養老形式發生的不以工作、定居和長期移民為目的的旅行、暫居和游覽活動的總稱，其年齡界限常為55周歲及以上。它既是一種新型專項旅游產品，也是一種新型養老模式。在歐洲發達國家，發現旅游養老往往被看成是一種在一定時間內的長期的宜居活動。比如，春天過來居住和生活，夏天的時候離開；或者冬天的時候過來居住、生活，夏天的時候離開。具體的居住時間有長有短，但是大多不超過1年。

(二)旅游養老產業。這個產業隨著全球老齡化趨勢的不可逆，而備注關注。一是人口總量巨大。全世界的老年人都有享受美好生活的需要。這個需要一旦轉化為現實需求，是很大的一塊旅游蛋糕。二是老年人購買力總體較強。他們往往會為了旅游紀念或者親朋好友購買一大批旅游商品，可以大大帶動旅游地經濟的發展。三是旅游養老產業具有典型的社會性。這個產業的發展離不開旅游地相關部門提供產品和服務，具有很強的產業關聯性。

(三)旅游養老產業政策。旅游養老產業政策是從供給方面對養老產業的市場機制、旅游養老消費者和經營者等進行導向和補充的宏觀調節政策。主要內容有：第一，旅游養老產業政策制定的主體是國家，部門和地方制定的對旅游養老發展有重大影響的政策，必須與養老政策、旅游政策相協調。第二，旅游養老產業政策調整的對象是資源配置的結構，包括旅游養老產業結構、組織和布局，也就是資源在區域空間上的分布結構。第三，旅游養老產業政策主要是一種中長期資源配置政策，它側重于供給方面，立足于旅游養老的中長期發展和結構優化，旅游養老產業政策雖然也有短期調節的功能，但不是主要的。第四，旅游養老產業政策實施的手段既包括經濟手段，同時也有非經濟手段，即既有以財政、金融、稅收等措施為主的經濟手段，也包括法律手段和行政手段。

二、我國旅游養老產業政策現狀分析

近年來，隨著旅游養老的發展應運而生的旅游養老產業發展迅速。由于旅游養老是這幾年旅游發展中產生的新業態，因此現有的有關旅游養老方面的政策還不健全，還需要積累經驗和總結經驗。盡管如此，當下已有的我國旅游養老產業政策亦有其值得肯定的一面。

(一)我國旅游養老產業政策的優勢。

1.養老服務業發展方面的政策。自從1999年我國步入老齡化社會開始，政府陸續出臺了一系列推動養老產業發展的政策。2000年，國務院初次提出“要使老齡服務業走社會化、產業化的道路”、“培育和發展老齡消費市場”。隨后在2006年，《關于加快發展養老服務業的意見》進一步提出“大力發展社會養老服務機構——促進老年用品市場化——推動養老服務業加快發展”。2017年，國務院再次提出“加快發展社會養老服務，積極發展老年服務事業和產業——鼓勵社會資本興辦醫養結合的養老服務機構”。

2.旅游養老消費者權益保障方面的政策。2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修正的《中華人民共和國老年人權益保障法》規定了各級人民政府及其有關部門根據老年人的特殊需要，擬定優待老年人的條例，并逐步取消優待限制，對常住在本行政地區內的非戶籍老年人給予同城待遇，為老年人在異地生活提供便利的條件。

3.異地養老手續銜接方面的政策。為了更好的減輕老年人的經濟負擔，讓老年人過一個安康的晚年，我國政府規定老年人在非戶籍地本行領取每筆不超過2,500元(含2,500元)的養老金(含退休金)時，每月可以免手續費取現兩次；同時，本著讓數據多跑路、讓人少跑腿的原則，很多本來要本人親自去辦理的業務，現在直接在網上按照要去辦理即可，大大減少了時間成本和精神成本。

4.異地就醫方面的政策。2016年4月26日印發《深化醫藥衛生體制改革2016年重點工作任務》的通知，明確將繼續推進基本醫保的全國聯網和異地就醫結算。對此，人社部制定了“三步走”的路線，一是實現市級統籌，二是完善省內異地就醫體系，三是完善跨省異地就醫體系。

(二)我國旅游養老產業政策的不足。

1.養老產業扶持政策沒有具體化，致使優惠沒有落實。盡管政府支持養老產業的發展，但由于缺乏具體的配套政策，幫扶政策很難落實。例如，沒有落實促進養老企業發展的資金保障機制；針對養老機構的水、氣、電、地等方面的優惠政策地沒有落實；沒有完善鼓勵民營企業加入養老市場的政策規范等一系列問題。

2.旅游養老產業行業標準政策缺乏，無法引導市場規范。當下有關旅游養老產業的行業標準基本沒有，養老產業到底應該怎么做、按照什么標準做、服務到什么程度，還沒有一個統一的規定。由于養老產業涉及對象的特殊性，再加上不同地方經濟發展水平不同導致的養老需求不同，旅游養老的標準遲遲無法確定。這直接導致了市場規范沒有統一的指導，導致了整個行業發展思路不清晰、發展很滯后。

3.社會優待政策僅限戶籍老人，同城優待不能實現。目前，各地對本地老年人享有的優待政策有：乘坐公共交通工具免費；看電影半價；普遍門診掛號免費等。然而在許多城市很多針對老年人的福利政策必須是當地人才能享受，這與老年人到了年齡就應該在全國受到優待的初衷不符合。

4.醫療保險體系未實現全國統籌，異地就醫仍存問題。醫保卡的地域性還是很強，特別是醫保卡全國聯網的工作，進展不明顯。異地就醫還是一件令人非常頭疼的事，非常不方便。一是辦理手續復雜，不同的城市對醫保卡使用的要求不同，如果異地就涉及到要學習新的使用規定；二是費用結算很復雜。很多時候還是需要先墊付，然后等兩地的醫保部門接洽好后，再返款給老年人。三是標準不同。不同的省市，老年人住院報銷的標準比例也不同。

三、我國旅游養老產業政策優化建議

本文在結合我國旅游養老產業政策現狀分析以及旅游養老產業政策需求分析的基礎之上，同時借鑒美國、日本、臺灣地區的發展經驗，為促進我國旅游養老產業的發展，提出以下幾點政策優化建議。

(一)完善旅游養老產業的規劃及扶持政策。

1.政府主導、合理設計、規劃產業發展。旅游養老產業作為旅游產業中的新業態，需要政府來主導。政府應該充分重視旅游養老產業的發展。同時，加快對旅游養老產業的引導和規范工作，特別是國家標準和行業標準的制訂工作要抓緊。通過邀請有實力的企業參與等方式，以彰顯社會主義優越性為出發點，把旅游養老產業做好做大做強。

2.積極落實稅收優惠、協助貸款等扶持政策。旅游養老產業作為一項利民的工程，需要政府大力的支持。具體體現在兩個方面：一是政策上的支持。對發展旅游養老產業的企業和個人，給予必要的稅收減免或者榮譽。稅收減免的力度，直接影響到企業參與旅游養老產業的熱情。二是資金上的支持。政府投入專項經費，對養老產業進行全方面的打造。比如，為旅游養老產業發展所需要的基礎設施等進行投入。

(二)加強對旅游養老產業的管理與監督政策。

1.建立健全法律法規，依法發展產業。產業要健康有序的發展，離不開法律法規。因此先要建立有關旅游養老產業的法律法規。通過法律法規，來規范開發者和消費者的行為規范。同時，也利用法律法規來合情合理的解決產業發展中遇到的問題和困難，做到有法可依、有法必依。當然，考慮到制訂旅游養老產業的法律法規不是一朝一日之功，可以先制訂一些暫行條例來解決當下產業發展中的問題。

2.增設協調監查機制，規范產業發展。為提高對旅游養老產業的監管與協調，國家可以試點建立一個高層次機構，能高效協調相關部門，使各部門各司其職、協同配合，發揮各自優勢，進而確保政策和措施實施到位，共同促進產業發展。

(三)打破戶籍壁壘，形成同等優待的格局。打破地域的差異性，讓老年人在全國享受一樣的國家優待。特別是當下的“互聯網+”、大數據等技術手段已經讓數據全國共享成為了可能。因此，打破本地人優待是社會發展的必然趨勢。鑒于當下我國各省市的現實情況，各省市應該根據自身情況，逐步取消老人享受優待服務的限制，使本地老年人和異地旅游養老者享有平等待遇。通過限制優惠年齡、居住年限等條件，來掌控放開優待服務所帶來的財政負擔，隨后逐步擴大老年待遇服務范圍，逐步縮小并消除異地旅游養老者與戶籍老人的待遇差異。

(四)改進異地養老手續的轉接制度。改善政策轉接制度，在維持政策的連續性和保障公民權利中發揮著重要作用。

第一，就是利用現在的物聯網和大數據技術，構建一個全國的養老保障平臺，真正實現數據實時更新和數據共享。這樣不論老人遷移到何地，當老人辦理有關業務手續時，相關機構都能順利地調閱老人的信息，同時可減少“騙保”現象的發生。第二，建立全國聯網的社保生存認證平臺。以哈爾濱市的做法為例，該市對于符合條件的人員(60周歲以上的企業退休人員、在國內非戶籍地居住者或者定居國外的企業退休人員)社保“生存認證”，可在網上進行。

(五)縮小地域差異，實現相對均衡。要縮小社會保障體系的地域差異，需從兩方面入手:第一，開展養老金繳納全國統籌工作。從源頭上理順養老金繳納工作；在尊重歷史、尊重事實的前提下，有步驟有技巧的逐步縮小不同地方的養老金差距。第二，提高醫保統籌層次，加快建立全國統一的醫保報銷標準等，逐步建立全國醫保統籌制度。

(六)制定吸引旅游養老消費者的政策。

表1 吸引旅游養老者政策的建議要點