全面停止有償服務(wù)背景下軍隊房地產(chǎn)租賃糾紛問題研究

摘要：2016年11月24日，中央軍委印發(fā)的《關(guān)于軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)活動的通知》指出，軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)工作正式啟動。軍隊房地產(chǎn)有償服務(wù)是本次全面停止有償服務(wù)工作的重點和難點，軍隊停止房地產(chǎn)有償服務(wù)產(chǎn)生的矛盾集中在空余房地產(chǎn)出租合同糾紛方面。如何有效處理好此種糾紛，不僅影響全面停止有償服務(wù)工作的推進，更關(guān)乎軍地之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：有償服務(wù)軍隊房地產(chǎn)租賃合同

2016年11月24日，中央軍委發(fā)布《關(guān)于軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)活動的通知》。《通知》指出，軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)工作正式啟動，對改革經(jīng)費收支管理辦法、研究建立相關(guān)崗位津貼制度、各類遺留問題處理辦法等進行明確劃分。中央軍委計劃用3年左右時間，分步驟停止軍隊和武警部隊一切有償服務(wù)活動，對于承擔(dān)國家賦予的社會保障任務(wù)的納入軍民融合發(fā)展體系。自《通知》發(fā)布之日起，所有單位不得從事新項目或新合同以開展對外收費服務(wù)，所有已到期的外部收費服務(wù)合同均不得續(xù)簽，可以協(xié)商方式終止軍事合同協(xié)議的項目應(yīng)立即停止執(zhí)行。

一、全面停止有償服務(wù)的重大意義

完全停止有償服務(wù)是國防和軍事改革的重要組成部分。《中華人民共和國國防法》第十七條規(guī)定了我國武裝力量的任務(wù)，是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設(shè)事業(yè)，全心全意為人民服務(wù)。《國防法》第二十二條規(guī)定了中國人民解放軍是國家的常備軍，主要的任務(wù)和職能是防衛(wèi)作戰(zhàn)。軍隊是捍衛(wèi)國家安全和人民利益的軍事組織和核心力量，而開展有償服務(wù)則屬于部隊的“副業(yè)”，不利于部隊?wèi)?zhàn)斗力的提升。隨著軍隊經(jīng)商活動逐漸停止，部隊內(nèi)部涉及經(jīng)濟的案件逐漸減少。但改革開放后，受市場經(jīng)濟觀念的影響，與部隊相關(guān)的經(jīng)濟糾紛案件也成為軍事法院裁判審理的主要組成部分。回歸到部隊的基本職能，中央軍委決定停止有償服務(wù)，是為了保證部隊?wèi)?zhàn)斗力，提高部隊凝聚力，樹立官兵正確的價值觀的必由之路。這一重大決策體現(xiàn)了改革強軍的戰(zhàn)略思想，是實現(xiàn)戰(zhàn)斗目標的必要措施，體現(xiàn)了依法治軍的原則。

二、軍隊房地產(chǎn)確權(quán)的法律問題

在房屋租賃關(guān)系中，租賃的權(quán)利義務(wù)雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵守《合同法》的相關(guān)規(guī)定。在停止有償服務(wù)情形下，會涉及到軍隊房地產(chǎn)租賃合同的解除等一系列問題。雖然部隊房地產(chǎn)與民間的房地產(chǎn)相比具有特殊的性質(zhì)，但原則上仍應(yīng)當(dāng)遵守《合同法》的相關(guān)規(guī)定。

（一）軍隊房地產(chǎn)的權(quán)屬

根據(jù)《國防法》第三十七條規(guī)定：“國家為武裝力量建設(shè)、國防科研生產(chǎn)和其他國防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國防資產(chǎn)。國防資產(chǎn)歸國家所有。”《物權(quán)法》第五十二條，第一款明確了《國防法》有關(guān)國防資產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定，即國防資產(chǎn)歸國家所有。按《軍隊國有資產(chǎn)管理規(guī)定》（2004）和《軍隊房地產(chǎn)管理條例》（1990，2000）對“軍隊國有資產(chǎn)”和“軍隊房地產(chǎn)”的界定，軍隊房地產(chǎn)屬軍隊國有資產(chǎn)的范疇，所有權(quán)歸國家。《物權(quán)法》（2007）第四十五條規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，國有財產(chǎn)的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。現(xiàn)行法律并未專門規(guī)定軍隊國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使機關(guān)，不過從《國防法》（1997）關(guān)于改變國防資產(chǎn)的用途必須經(jīng)國務(wù)院、中央軍委或其授權(quán)的機構(gòu)批準的規(guī)定看，軍隊國有資產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)由中央軍委或其授權(quán)的主體行使，實踐中也是如此操作。就軍隊房地產(chǎn)而言，中央軍委將其處分權(quán)授予了總后勤部，下級單位只負責(zé)軍隊房地產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)工作和具體的使用和管護。就此可以得出結(jié)論，軍隊房地產(chǎn)的所有權(quán)歸屬于國家，其處分權(quán)歸屬于總后勤部，具體占有、使用和管理軍隊房地產(chǎn)的為軍隊團級以上單位。

（二）軍隊房地產(chǎn)范圍的認定

根據(jù)2000年新修訂的《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》第二條：“本條例所稱房地產(chǎn)，是指依法由軍隊使用管理的土地及其地上地下用于營房保障的建筑物、構(gòu)筑物、附屬設(shè)施設(shè)備，以及其他附著物。”由此可知，軍隊房地產(chǎn)主要為：通過在軍用土地合法轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上自行或委托他人開發(fā)和建造的部隊房屋;軍隊以提供軍隊土地等形式與當(dāng)?shù)卣步ɑ蛘呓粨Q的房屋;以及在軍事空地上出售的部分房產(chǎn)。

（三）軍隊房地產(chǎn)確權(quán)存在的實際問題

權(quán)屬關(guān)系是處理房地產(chǎn)相關(guān)糾紛的基礎(chǔ)。在我國，對物的所有權(quán)和使用權(quán)等相關(guān)權(quán)屬的確認，應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》。《物權(quán)法》第九條規(guī)定了，不動產(chǎn)物權(quán)的權(quán)屬應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法登記后發(fā)生法律效力;若未經(jīng)依法登記，則不發(fā)生效力。根據(jù)《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》規(guī)定，軍隊房地產(chǎn)必須到地方政府部門進行變更登記，并且該變更登記要以原有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)已經(jīng)進行了登記為前置條件。

實際上，部隊很多房地產(chǎn)存在著權(quán)屬未經(jīng)依法確認的情況。因部隊駐地偏僻等客觀因素，以及相關(guān)房地產(chǎn)管理人員不重視確權(quán)，致使部隊的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓尚未得到處理，導(dǎo)致了既沒有土地使用權(quán)證也沒有房產(chǎn)證的現(xiàn)象。針對此種情況，部隊相關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)通過多種手段和途徑，積極與地方政府協(xié)調(diào)溝通，盡早辦理國有土地使用權(quán)劃撥手續(xù)。

此外，由于部隊編制和隸屬關(guān)系的調(diào)整，導(dǎo)致了營區(qū)土地和房地產(chǎn)已經(jīng)易手，在缺乏有效管理的情況下，最終造成了部隊資產(chǎn)的流失，并引發(fā)相關(guān)權(quán)屬的糾紛。此種情況下，若雙方都為平等的民事主體，那么依據(jù)民事法律關(guān)系，則適用善意取得的法律規(guī)則。為避免軍產(chǎn)的流失，部隊相關(guān)主管人員可以通過以國防資產(chǎn)專屬國家所有的規(guī)定對抗對方關(guān)于善意取得軍隊房地產(chǎn)有關(guān)權(quán)利的主張，具體理由為：①根據(jù)《物權(quán)法》第一百零六條第一款的規(guī)定，在無權(quán)處分動產(chǎn)或不動產(chǎn)的情況下，受讓人符合善意、價格合理、已依法登記或交付條件的，構(gòu)成善意取得，但“法律另有規(guī)定”的除外;②《物權(quán)法》第四十一條關(guān)于任何單位和個人不能取得專屬國家所有財產(chǎn)的所有權(quán)的規(guī)定，屬于上述“法律另有規(guī)定”的范疇;③國防資產(chǎn)專屬國家所有，而按《國防法》第三十七條第一款規(guī)定，軍隊房地產(chǎn)屬于國防資產(chǎn)，因此軍隊房地產(chǎn)不適用善意取得。

三、軍隊空余房地產(chǎn)出租的法律問題

（一）軍隊空余房地產(chǎn)租賃的法律適用

有關(guān)軍隊空余房地產(chǎn)租賃的法律法規(guī)包括《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》《軍隊空余房地產(chǎn)租賃管理規(guī)定》《軍隊單位對外有償服務(wù)管理規(guī)定》。其中，《軍隊空余地產(chǎn)租賃管理規(guī)定》不但明確規(guī)定軍隊對外租賃的范圍，甚至對租賃物的使用也做出指導(dǎo)性規(guī)定。

（二）軍隊空余房地產(chǎn)出租的禁止性規(guī)定

軍隊房地產(chǎn)是國防資產(chǎn)，不同于普通國有資產(chǎn)的管理，在明確其可以出租的同時，相關(guān)法律法規(guī)還對軍隊房地產(chǎn)出租作了禁止性規(guī)定。《租賃管理規(guī)定》在第七條就規(guī)定了：“下列空余房地產(chǎn)不得對外出租：（一）軍事行政區(qū)內(nèi)的;（二）影響軍事安全保密的;（三）屬于違章建筑的;（四）權(quán)屬有爭議的;（五）不符合適用安全標準的。”對出租標的物作出了禁止性的規(guī)定。

相關(guān)的規(guī)定還有《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》以及《軍隊空余房地產(chǎn)租賃管理規(guī)定》，這兩個規(guī)定均對軍隊房地產(chǎn)承租人的主體資格是否適格作了禁止性規(guī)定。此外，《軍隊房地產(chǎn)經(jīng)營管理規(guī)定》還對出租期限或使用期限作出了禁止性規(guī)定。

（三）軍隊空余房地產(chǎn)出租的審批以及許可

根據(jù)《軍隊房地產(chǎn)管理條例》第四十三條、第四十四條，《軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第十二條，《租賃管理規(guī)定》第十一條規(guī)定了：“擬租賃房地產(chǎn)面積的大小、租期的長短等具體情況，分別由總后勤部、總后勤部基建營房部、軍區(qū)級單位后勤（聯(lián)勤）部、軍區(qū)級單位房地產(chǎn)管理局（處）審批。”并且根據(jù)《租賃管理規(guī)定》第十七條要求軍隊空余房地產(chǎn)租賃應(yīng)當(dāng)實行許可證制度。對準備出租的空余房地產(chǎn)，相關(guān)機構(gòu)必須申領(lǐng)《軍隊房地產(chǎn)租賃許可證》。此外，解放軍房地產(chǎn)管理局為規(guī)范租賃合同，還統(tǒng)一印制了《軍隊房地產(chǎn)租賃合同》的格式范本。《軍隊房地產(chǎn)租賃合同》格式范本明確規(guī)定了“不得擅自更改有關(guān)條款”，對合同的內(nèi)容和格式均作出了嚴格的限制，甚至連合同的附加條款也必須嚴格遵循《軍隊空余房地產(chǎn)租賃管理規(guī)定》的相關(guān)要求，報請房地產(chǎn)管理部門審核同意后方可產(chǎn)生法律效力。

四、軍隊解除房地產(chǎn)租賃的合同糾紛

（一）軍隊房地產(chǎn)租賃合同的協(xié)商解除及補償

停止有償服務(wù)后的突出問題是，租賃合同尚未到期，軍隊需要單方面提前解除合同引發(fā)的糾紛問題。筆者根據(jù)《黑龍江省法院發(fā)布涉軍停止有償服務(wù)活動審判典型案例》中對黑龍江全省法院受理停止有償服務(wù)糾紛案例的統(tǒng)計來看，2016年2月至2017年6月，黑龍江省法院共受理54起軍事停工案件，主要涉及租賃合同糾紛。其中，房屋租賃合同糾紛27起，土地租賃合同糾紛19起。可見在軍隊房地產(chǎn)租賃合同糾紛解決的途徑來看，有相當(dāng)一部分是通過調(diào)解和協(xié)商加以解決的。

《軍隊房地產(chǎn)租賃合同》第九條規(guī)定了，出租人因非軍事需要提前解除合同的，應(yīng)當(dāng)提前三個月由書面的形式通知承租人。甲方按乙方實際使用時間記收租金，并補償兩個月租金給乙方作為搬遷費用，并加付銀行合同存款利息退還房地產(chǎn)租賃保證金。”合同的簽訂是基于租賃雙方的合意，因此軍隊一方若須提前終止合同，應(yīng)按照簽訂的合同要求，提前三個月通知承租方，通知到達對方時生效，并給予合理的補償。關(guān)于合同解除后的補償問題，當(dāng)事人雙方有約定的從其約定，沒有約定的，應(yīng)根據(jù)“最高人民法院關(guān)于審理城市房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋”第十一條第四款的規(guī)定，雙方在均無過失的情況下，租賃雙方對剩余租賃期間的裝修和裝修剩余價值應(yīng)當(dāng)公平分攤。所以在實務(wù)中，可以依據(jù)此條，由部隊和承租人公平的分攤承租人所付裝修裝飾的剩余價值。

（二）軍隊房地產(chǎn)租賃合同的訴訟解除及補償

若通過訴訟判決的方式解決租賃糾紛，出租方可依《軍隊房地產(chǎn)租賃合同》第九條第四款的約定，“因不可抗力原因（軍隊政策法規(guī)重大調(diào)整）造成合同無法履行的，甲乙雙方均不承擔(dān)責(zé)任”或依據(jù)情勢變更免除單方提前解除合同的責(zé)任。

在全面停止有償服務(wù)背景下，部隊從開始的允許開展部分有償服務(wù)到現(xiàn)在的全面停止有償服務(wù)，事實上形成了合同訂立時所處客觀情況發(fā)生的重大變化，致使合同簽訂的基礎(chǔ)喪失，其完全符合情勢變更原則的第一構(gòu)成要件。從時間上來看，《通知》發(fā)布時，許多合同都處于有效成立后至終止履行前的狀態(tài)，符合情勢變更原則第二構(gòu)成要件。主觀方面，中央軍委下發(fā)《通知》是出租單位訂立合同時無法預(yù)見到的，其主觀上不存在故意或重大過失違反合同的情形，符合了情勢變更原則第三個構(gòu)成要件。最后，還應(yīng)當(dāng)本著公平的原則，從承租方的利益來考慮，軍隊已經(jīng)無法繼續(xù)提供房屋供其承租，承租人若繼續(xù)按照之前的合同交付房屋租金的話將會承擔(dān)更大的不必要損失，造成了繼續(xù)履行合同的顯失公平，這也符合了情勢變更原則的第四個構(gòu)成要件。

軍隊與一般民事主體不同，在解除合同的同時，還應(yīng)當(dāng)對承租人造成的經(jīng)濟進行適當(dāng)?shù)难a償，這不但符合民法中的公平原則，更維護了軍民、軍地的和諧，有利于部隊的持續(xù)發(fā)展和不斷鞏固群眾基礎(chǔ)。同時，對保留的“特權(quán)”也要建立健全規(guī)范體系，從宏觀調(diào)控到微觀細節(jié)，在各個層面上對國防合同管理活動進行規(guī)范，引導(dǎo)國防合同各方面主體依法進行交易，保障國防合同履行。

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（于鴻賢，中國人民警察大學(xué)研究生部五隊）