安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)建設(shè)對策研究

張貝爾 孫京祿 陸貝貝 徐鑫

摘要：建設(shè)主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略，目前主體功能區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面實(shí)施階段。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，是新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的主戰(zhàn)場。本文總結(jié)近5年安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)建設(shè)成效和不足，從完善規(guī)劃體系、優(yōu)化空間格局、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、推動綠色低碳發(fā)展、強(qiáng)化要素保障、完善績效考核制度等方面，提出進(jìn)一步推動安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)建設(shè)的對策建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)制度重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

[HJ1.3mm]推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》（中發(fā)〔2017〕27號），提出到2020年按照不同主體功能定位的差異化協(xié)同發(fā)展格局趨于完善，國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率全面提升。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，是支撐經(jīng)濟(jì)增長的重要增長極，人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。加快推動重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地的重要任務(wù)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手之一。安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集中分布于皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，并在皖北、皖西和皖南各市部分市轄區(qū)呈點(diǎn)狀分布。包括41個市轄區(qū)和7個縣，國土面積335萬平方千米，占全省2387%。

一、安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)建設(shè)成效

（一）集聚能力顯著提升

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是全省人口重要承載區(qū)和經(jīng)濟(jì)重要集聚區(qū)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域用2387%的國土承載了全省40%的人口，貢獻(xiàn)了全省60%以上的GDP，經(jīng)濟(jì)密度比全省平均水平高15倍，城鎮(zhèn)化率比全省平均水平高近20個百分點(diǎn)。2013—2017年五年間，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化率提升近8個百分點(diǎn)（見表1），城鎮(zhèn)化工業(yè)化集聚發(fā)展特征明顯。

（二）國土開發(fā)效率提高

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)可開發(fā)利用土地資源豐富，開發(fā)強(qiáng)度比全省平均水平高5個百分點(diǎn)左右，2013—2017年開發(fā)強(qiáng)度小幅增長，年均增長026個百分點(diǎn)。土地利用效率逐年提升，億元生產(chǎn)總值建設(shè)用地降低至4439公頃（見表1），比全省平均水平低45%左右，年均降低265%。

（三）產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新要素集聚加快

全省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)集聚有19個省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展（試驗(yàn)）基地、57個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大工程/重大專項(xiàng)，分別占全省總數(shù)的79%和89%以上。形成全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展高地和創(chuàng)新策源地，對全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革形成引領(lǐng)帶動作用。

（四）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升

隨著安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，大氣環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢得到遏制。各市市區(qū)2013年以來二氧化硫年均濃度和酸雨率大幅下降，二氧化氮和PM10年均濃度略有上升，2015年以來PM25年均濃度基本穩(wěn)定。水環(huán)境狀況顯著改善，流經(jīng)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的主要河流中，水質(zhì)優(yōu)良水體比重由45%上升至56%。長江干流水質(zhì)保持為優(yōu)。

二、安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域發(fā)展面臨的突出問題

（一）建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性短缺

安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域正處于高增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變關(guān)鍵階段，必須保障高質(zhì)量的生活空間、高效的生產(chǎn)空間和完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施空間，對建設(shè)用地需求旺盛。目前重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度高，后備可供新增的建設(shè)用地資源嚴(yán)重不足，以合肥市重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?yàn)槔髠淇衫猛恋刭Y源不足04畝/人，部分地區(qū)發(fā)展受土地要素制約嚴(yán)重。與此同時，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域開發(fā)時間長、程度深，長期以來積累的國土空間開發(fā)不合理和土地粗放利用狀況尤為突出。大量不合理、低效率、與主體功能契合度低的建設(shè)用地占用了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)氋F的建設(shè)用地資源，導(dǎo)致建設(shè)用地出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺，嚴(yán)重影響了重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化建設(shè)和重大項(xiàng)目落地實(shí)施。

（二）產(chǎn)業(yè)低層次同質(zhì)化競爭

近年來安徽省圍繞重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域打造了一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。但總體來說，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域依然存在資源型產(chǎn)業(yè)占比較高、產(chǎn)業(yè)層次低、同質(zhì)化程度高、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不足等短板。以重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)的省級以上開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向?yàn)槔?5%以上的開發(fā)區(qū)將化工、建材、有色、鋼鐵等資源型產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，30%以上的開發(fā)區(qū)將服裝、輕紡、食品、農(nóng)副產(chǎn)品加工等勞動密集型產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)層次不高且存在路徑鎖定效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。40%以上開發(fā)區(qū)將電子信息作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，近60%的開發(fā)區(qū)將裝備制造作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）資源環(huán)境超載風(fēng)險(xiǎn)加大

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域承載我省最高密度的人口和經(jīng)濟(jì)，較高強(qiáng)度的工業(yè)化建設(shè)和城鎮(zhèn)化開發(fā)，對資源環(huán)境造成較大壓力。主要表現(xiàn)在以下方面：一是長江干流沿線與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域高度重合，該區(qū)域開發(fā)園區(qū)眾多，工業(yè)企業(yè)特別是重化工企業(yè)較多，美麗長江（安徽）經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)功能重要，對生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展要求較高，預(yù)期未來該區(qū)域資源環(huán)境提升任務(wù)艱巨。二是皖北各市城區(qū)水資源稟賦嚴(yán)重不足、地表水環(huán)境較差，受資源型缺水與水質(zhì)型缺水雙重影響，水資源和水環(huán)境已難以承載持續(xù)增長人口規(guī)模和工農(nóng)業(yè)用水需求，存在較高資源環(huán)境超載風(fēng)險(xiǎn)。三是環(huán)巢湖地區(qū)人口密集、工農(nóng)業(yè)發(fā)展較快，污染物排放強(qiáng)度較高，水環(huán)境和大氣環(huán)境超載相對嚴(yán)重，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)，預(yù)期未來該區(qū)域資源環(huán)境承載壓力將持續(xù)加大。

三、加快推進(jìn)安徽省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)建設(shè)的對策建議

（一）完善規(guī)劃體系

一是適時開展規(guī)劃修訂。《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》已頒布實(shí)施近6年，國內(nèi)外、省內(nèi)外環(huán)境發(fā)生巨大變化，生態(tài)文明思想進(jìn)一步確立，長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展共識，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平、更高質(zhì)量邁進(jìn)。應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，落實(shí)新發(fā)展理念，對《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》和已公布實(shí)施的市級主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的修編，調(diào)整完善主體功能分區(qū)和發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。二是加快形成國家—省—市三級主體功能區(qū)規(guī)劃體系，進(jìn)一步發(fā)揮主體功能區(qū)制度在國土開發(fā)中的基礎(chǔ)性和統(tǒng)籌性作用。三是啟動各級國土空間規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)主體功能戰(zhàn)略的落地實(shí)施。為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的國土開發(fā)行為劃定空間、限定強(qiáng)度、確定內(nèi)容、排好時序。

（二）優(yōu)化開發(fā)格局

在各市轄區(qū)核心區(qū)和老城區(qū)，以盤活和調(diào)整存量建設(shè)用地為主，逐年減少建設(shè)用地增量，以“增功能、增空間、增活力”為導(dǎo)向，有序?qū)崿F(xiàn)城市有機(jī)更新。優(yōu)化布局公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施空間、著力增加城市生態(tài)空間和公共活動空間、適度擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、改造提升居住空間，逐步置換調(diào)減區(qū)內(nèi)工業(yè)用地。在城市周邊、省級以上開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)新城，適度擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)空間，保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展空間，控制資源型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)空間，增加公共服務(wù)空間，嚴(yán)守生態(tài)空間。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局，有序清退空閑地和超標(biāo)宅基地，促進(jìn)低效土地二次開發(fā)。控制開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)時序。

（三）提升集聚能力

圍繞合肥都市圈、滬寧合主軸帶、G60科創(chuàng)走廊等發(fā)展?jié)摿Υ蟆①Y源環(huán)境承載能力相對較高的區(qū)域，增加重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域比重。在資源環(huán)境可載前提下，適度提升國土開發(fā)強(qiáng)度，重點(diǎn)布局一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地，培育一批安徽省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大工程、重大專項(xiàng)，打造一批功能完善的產(chǎn)業(yè)新城和城市新區(qū)。進(jìn)一步提高人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力;在皖北、皖西、皖南等限制開發(fā)區(qū)域連片分布的區(qū)域，以省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，依托要素成本等優(yōu)勢，承接優(yōu)化開發(fā)、國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)的省重點(diǎn)開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)，依托資源優(yōu)勢，集聚發(fā)展農(nóng)林產(chǎn)品深加工、資源深加工等產(chǎn)業(yè)。就近承載并集聚限制開發(fā)區(qū)域遷出產(chǎn)業(yè)和人口，進(jìn)一步完善“據(jù)點(diǎn)式”開發(fā)模式。

（四）推動綠色低碳發(fā)展

進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集中度和“含綠量”。落實(shí)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與淘汰制度，控制高污染、高能耗、高排放企業(yè)進(jìn)入，加大工業(yè)三廢治理力度，實(shí)施主要污染物排放總量控制，加大對違法排污企業(yè)處罰力度。促進(jìn)企業(yè)集聚、園區(qū)優(yōu)化，推進(jìn)園區(qū)循環(huán)化和生態(tài)化改造。大力發(fā)展綠色低碳技術(shù)，切實(shí)推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。強(qiáng)化環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)園區(qū)污水處理全覆蓋、環(huán)保設(shè)備運(yùn)行全覆蓋和環(huán)保數(shù)據(jù)監(jiān)測全覆蓋。加強(qiáng)長江、淮河等岸線資源保護(hù)和管理，促進(jìn)岸線資源合理高效利用。

（五）完善配套政策

目前各類主體功能區(qū)中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)已相繼出臺財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等配套政策，并取得良好政策效應(yīng)。但重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能配套政策尚存在短板，應(yīng)從進(jìn)一步強(qiáng)化要素保障、推動產(chǎn)業(yè)及人口集聚、資源環(huán)境承載能力綜合管控等方面出臺相應(yīng)的配套政策，推動重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度落地實(shí)施。實(shí)施差別化土地管理政策，創(chuàng)新投資金融政策等，實(shí)現(xiàn)要素保障能力與主體功能定位相適應(yīng)。落實(shí)精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)政策，學(xué)習(xí)廣東等省經(jīng)驗(yàn)，謀劃覆蓋各類主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單或產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，按照各縣市區(qū)主體功能定位明確鼓勵、限制、禁止類產(chǎn)業(yè)，推動重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和人口集聚。

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〔本文系安徽省發(fā)展和改革委員會“安徽省資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警研究”項(xiàng)目階段性成果〕

（張貝爾、孫京祿、陸貝貝、徐鑫，安徽省經(jīng)濟(jì)研究院）