新常態下寶山區住房發展調查研究
——從《上海市住房發展“十三五”規劃》看近三年寶山房地產市場變化

文/周春艷

一、引言

2017年7月7日，上海市政府發布了《上海市住房發展“十三五”規劃》(以下簡稱《規劃》),對未來幾年住房用地供應總量、各類住房的供應量、舊區改造和規范租賃市場等方面進行了全面規劃。《規劃》堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，聚焦“住房市場體系”和“住房保障體系”兩個體系，深化“居住為主、市場消費為主和普通商品住房為主”三個為主，優化廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房和征收安置住房“四位一體”的住房保障體系。

二、《上海市住房發展“十三五”規劃》核心內容

（一）總體目標

《上海市住房發展“十三五”規劃》明確提出， “十三五”期間，大幅增加城鎮住房供應總量以及住房用地供應總量，同時，進一步健全房地產市場健康平穩發展的長效機制。具體涉及以下四方面：

1.新增住房供應總量。預計新增供應各類住房12750萬平方米、約170萬套，相比“十二五”期間增加約60%。其中商品住房、租賃住房以及各類保障性住房的占比分別為27%、41%和32%。此外，新增以市場為主的代理經租房源30萬套(間)，租賃住房總量為100萬套（間）。“十三五”期間，市場化租賃住房總量明顯增加。

2.住房用地供應總量。預計供應5500公頃，相比“十二五”期間增加約20%。其中商品住房、租賃住房、保障性住房用地占比分別為36.4%、30.9%和32.7%，基本形成“三分天下”格局。

3.按照“留、改、拆并舉，以保留保護為主”的原則，用城市更新理念推進舊區改造。中心城區完成以二級舊里為主的房屋改造240萬平方米，實施約5000萬平方米的各類舊住房修繕改造。積極推進“城中村”改造和農村低收入戶危舊房改造。

4.積極培育和促進租賃企業的發展，提高住房租賃企業規模化、集約化、專業化水平。鼓勵開發企業通過商品住房用地配建方式持有一定比例的房源用于社會租賃。在持續推進“群租”治理的同時，進一步規范代理經租企業的經營行為。同時，以區為主，發揮區屬國有企業在租賃市場發展中“壓艙石”和“穩定器”的作用(表1)。

表1 “十三五”期間上海市住房發展總體目標

（二）核心思路

與往期《住房發展規劃》相比，本期《規劃》體現了以下幾方面特色：

一是認清一個方向，即“租房時代來臨”。上海土地市場公開出讓的“租賃住房”用地，受讓人必須嚴格按照“只租不售”模式管理，僅用于出租，不得出售，且年限為70年，這種新土地用途的推出，折射出管理層對房地產市場監管和調控的新思路。

二是堅持一個定位，即“房子是用來住的，不是用來炒的”。《規劃》嚴格按照這個定位，提出到2020年時基本形成符合上海市情、購租并舉的住房體系。“十三五”期間，上海租賃住房用地占住房供地總面積近1/3，可新增供應各類住房約70萬套，加上以市場為主，新增代理經租房源30萬套(間)，“十三五”期間，上海租賃住房新增供應總套數將達100萬套（間），若將30萬套市場新增代理經租房源歸入新增的供應總量中，新增的租賃房占比將達到50%。若以上目標能順利實施，100萬套的租賃住房在5年內陸續推出，能夠緩解暫時買不起房的中高端人才的壓力，使其能夠安心地工作。

三是把握一個關鍵，即“解決人才住房問題”。目前，上海的中心工作包括推進科創中心建設以及自貿試驗區建設，人才是基礎、是關鍵，需要敞開胸懷，吸引來自五湖四海的人才，而住房往往成為他們扎根上海的基礎。如何讓這類人才住有所居，暫時緩解他們的住房壓力，是城市管理者亟需解決的問題。《規劃》中除了前述100萬套新增租賃住房以外，還將通過政策引導扶持住房租賃企業擴大規模，更好緩解部分常住人口及青年群體和各類人才、創業人士的居住問題，從而讓他們安心地創業，為未來可能的住房進階提供過渡。

四是平衡市場供給，即“壓縮商品住房供應量”。根據《規劃》公布的數據，“十二五”期間，新建商品住房銷售面積8872.24萬平方米，年均增幅3%，而“十三五”期間預計新增商品住房4000萬平方米、約45萬套。與“十二五”相比，“十三五”商品住房新增供應總量和套數均減少55%。

三、寶山區住房發展“十三五”規劃中期評估

（一）概況

“十三五”以來，寶山區貫徹落實中央和上海關于必須長期堅持房地產調控不動搖、不松懈的工作要求，積極領會“兩個不是權宜之計”的工作要求，即：嚴控高房價和高地價不是權宜之計，減少經濟增長和財政收入對于房地產業的依賴不是權宜之計。2016-2018年，房地產市場總體運行情況保持健康平穩，房價過快上漲的勢頭得到了有效的遏制。實現房地產投資額917.09億元，商品住房新開工面積407.31萬平方米，竣工面積519.74萬平方米，批準商品房預售面積254.7萬平方米，實現各類商品房銷售面積625.85萬平方米，銷售金額1273.76億元，實現存量房交易面積551.43萬平方米，交易金額1392.35億元(表2)。

表2 2016-2018年寶山區房地產開發、銷售情況表

（二）主要特點

一是房地產開發投資占全區固定資產投資總額的比重呈逐年下降態勢，區級經濟對房地產業的依賴性逐年減少。據統計，2016-2018年，寶山區實現房地產投資總額917.09億元，年均投資額超過300億元，占全區固定資產投資比重逐年下降，其中，2016年占全區社會固定資產投資總額的78.86%，2017年該比重為76.23%，2018年則為72.31%，較“十二五”期間近80%的占比有所減少。房地產業區級稅收占區級稅收的比重從2016年的49.7%下降至2018年的40%。

二是商品住房新開工、竣工量驟減。據統計，2016—2018年，我區累計實現商品住宅新開工面積407.31萬平方米、竣工面積519.74萬平方米，較“十二五”前三年，分別減少60.7%和46.3%(圖1)。

圖1 “十三五”與“十二五”前三年開竣工面積對比

三是新建商品住房新增供應量與銷量比由供不應求轉為供略大于求，銷售均價同比增幅明顯回落。據統計，2016-2018年，寶山區批準商品住房預售面積165.4萬平方米，實現銷售面積236.97萬平方米，供求比為1：1.4。在持續調控的影響下，該比例從2016年的1：2.3轉為2018年的1.3：1，供求總量基本平衡。從銷售價格來看，寶山區2017年商品住房銷售均價為44053元/平方米，同比增幅為47%，而2018年商品住房銷售均價為44822元/平方米，同比增幅僅為1.7%，房價快速上漲的趨勢得到有效遏制。

四是存量住房交易量呈斷崖式下跌，二、三級市場聯動效應明顯。據統計，2016-2018年，寶山區實現存量房交易量501.08萬平方米，其中，2016年交易量為284.94萬平方米，但受二級市場影響，2017、2018年交易量大幅滑落，與2016年相比，減幅均超過六成。

五是保障性住房用地供應呈逐年上升趨勢，2018年推出首幅純租賃住房用地。分析近三年寶山區經營性土地出讓情況，商品房（商業、辦公、住宅）土地供應量與保障性住房土地供應量基本持平，占比分別為57%和43%。其中，2017年保障房的土地供應量與商品房土地供應量比例為1:1，2018年寶山區推出首幅純租賃住房地塊，規劃建設21萬平方米、1574套租賃住房（表3、圖2）。

表3 2016-2018年寶山區經營性用地出讓情況

圖2 商品房與保障房土地供應量占比

六是全力推進“城中村”改造，成熟一個啟動一個。“十二五”期間，寶山區共排摸出“城中村”地塊29幅，涉及大場、高境、廟行、淞南、顧村、楊行、月浦、友誼等7鎮1街道。經市政府認定、目前正在實施改造的項目共6個，涉及13幅地塊，用地面積4890.7畝，居（農）民3044戶，企業342家。其中，顧村老集鎮和楊行老集鎮（楊泰路西側等地塊）是以“城中村”改造模式推動的老鎮改造項目。近年來，在市、區兩級政府的領導下，6個“城中村”改造項目有序推進，目前完成村（居）民簽約3013戶、企業簽約339家，均占各自總量的99%，動遷工作已基本收尾。今年，寶山區繼續以“動遷工作全面收尾，公建配套項目全部進入建設程序，供地基本完成”為目標全面推進相關工作。

四、后期需要關注的問題

（一）關注市場上新增商品房源的有效供給

2011年以來，國家出臺針對房地產市場的調控政策，加大抑制房價過快上漲力度。從寶山區房地產市場的情況來看，宏觀政策的調控效力正逐步在投資和銷售領域顯現。近年來，寶山區房地產投資額和商品房新開工量有所減少，反映出在國家一系列宏觀調控政策的綜合作用下，房地產開發企業產生了觀望情緒，新項目減少，大部分在建樓盤都將進入竣工階段，新開工項目不足，導致房地產生產缺乏后勁。

（二）關注租賃住房市場長效管理機制建立

當前住房租賃市場制度及市場體系還不完善,租賃市場不發達、不規范。如，近年來快速成長的代理經租企業，有的為了提高市場占有率，在資本助力下搶占房源，對房租提高起了推波助瀾的作用，有的利用資本杠桿引導甚至騙租戶進行租房分期貸款，并利用這些資金盲目擴張，產生了極大的金融和社會穩定風險。租賃市場中，“黑中介”、假房東、二房東重重設卡,“霸王條款”、無理漲價、房租欺詐等現象依然存在,嚴重影響租賃雙方的權益,導致租賃市場發展受到限制,租房者的權益得不到保障。加快住房租賃市場健康、良性發展，必須機制先行。

（三）關注住房供應結構的合理調整

住房供應結構的有序調整，是對剛性需求的有利保障，對于新建房市場，我們要密切關注房價非理性上漲的苗頭，堅持調控政策不放松，以確保中低價位、中小戶型住房的有效供應。通過住房結構供應的有效調整，滿足不同收入群體的居住要求。

（四）關注房屋品質的提升效應

寶山區離市中心距離近，加上擁有數條軌道交通線，地理位置優勢明顯。房地產開發企業應不斷優化樓盤品質，合理定價，注重自身的品牌，促使寶山區房地產市場健康平穩有序的發展。

五、工作措施

2019年，我們要繼續堅持房住不炒的定位，著力完善房地產調控的長效管理機制，加快租賃住房市場體系建設，實現穩地價、穩房價、穩市場預期的目標，切實防范、化解重大風險，促進經濟社會更好發展，主要措施如下。

（一）以市場監管為重點，加強住房市場監管和整頓，不斷順應房地產市場的變化和政策要求

一是加強商品住房銷售方案審核和開盤現場監管，規范銷售價格行為。嚴格貫徹落實本市房價調控措施和新建商品房銷售明碼標價制度，引導開發企業合理定價，根據《關于進一步加強本市房地產市場監管規范商品住房預銷售行為的通知》要求，做好開盤前各項工作預案，掌控銷售進度，維護良好的市場秩序，對商品住房項目的公開搖號排序、按序選房進行了全程監管，以確保銷售平穩有序。

二是加強房地產中介監管，完善房地產中介管理法規。對區內中介企業開展專項治理，重點對涉嫌無證無照經營、異地經營、未按規定辦理備案手續、備案證明過期的房地產中介機構開展檢查。會同工商部門，對已辦理工商注銷、變更手續但未辦理網上認證注銷、變更手續的房地產經紀機構提請市房地產交易中心暫停其網上簽約功能；對涉嫌擅自通過網簽系統虛簽經紀委托合同、交易合同的房地產機構開展立案查處，以增強企業誠信經營意識，凈化區內房地產經紀市場環境。

三是研究建立符合區情、適應市場規律的基礎性制度和長效管理機制。充分考慮寶山區住房市場特點，緊緊把握“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，深入研究短期和長期相結合的長效機制，逐步完善政策組合，保持房地產市場穩定。

（二）著力規范培育房地產租賃市場，切實構建租購并舉的住房制度

“十三五”期間，寶山區新增和轉化租賃住房共計3.6萬套，新增代理經租房源2.6萬套（間），總套數將超過6萬套（間）。加快培育和發展住房租賃市場成為近期工作的重中之重。

一是建立住房租賃平臺。上海正在加快建立全市統一的住房租賃公共服務平臺，我們要積極參與，在市房管局的指導下，依托區房地產交易中心成立區級住房租賃服務中心，為租賃平臺運作提供線下支撐，以平臺建設為抓手，以服務促規范，做好房源信息發布和更新，實現租賃合同網簽與備案一體化，規范住房租賃平臺的運行和管理。

二是培育多渠道供應主體。從需求導向和規劃、建筑結構和消防安全、配套和環保要求、物業管理保障等方面著手，進一步探索和試點將“非居住”房屋納入租賃住房管理的工作機制，鼓勵企業將閑置和低效利用的國有廠房、商業辦公用房等按規定改建為租賃住房，發揮國有企業在穩定租金、增加租賃住房有效供給等方面的帶動作用。

三是加快存量建設用地轉型。根據市規土局出臺的《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則》，對住宅、商業服務業、商務辦公及符合地區轉型要求的工業倉儲等存量建設用地，在統籌考慮總量控制、區位條件、環保、地區交通、公共配套的前提下，加快推進轉型為租賃住房用地。

四是加強住房租賃市場監管。通過建立健全企業主體備案、誠信建設、分類管理等一系列制度，持續開展違法違規租賃行為整治，建立住房租賃管理長效機制，為租賃當事人提供法律援助等措施，進一步規范住房租賃秩序。

通過對租賃住房供應和培育市場供應主體兩手抓，強化區政府的主導作用，規范市場的租賃體系，為構建整體住房租賃信息服務平臺、完善相關制度鋪平道路。

（三）積極推進一網通辦，優化營商環境，提高行政效能

“一網通辦”是上海優化營商環境、深化“放管服”改革的重要舉措。作為房地產管理部門的工作人員，要深化思想認識，以“一網通辦”為契機，進一步加強政治理論和業務學習，加快流程優化再造，以改革促發展、以創新促成效，扎實推進行政審批項目、辦事流程、辦事制度、服務類型和模式、服務設施的標準化。進一步深化行政審批制度改革，推進建設項目并聯審批工作，提高審批效率，不斷增強群眾和企業的獲得感。

（四）加大保障性住房建設的資金投入和土地供應，嚴格落實保障性住房建設的有關政策

進一步加快發展保障性住房，尤其是在城市更新、市政重大工程建設中動遷居民的安置用房建設，解決長期在外過渡動遷居民的住房問題，優先解決保障性住房用地指標，加快土地供應。與此同時，全面優化住房供應結構，引導企業重點發展中低價位、中小套型普通商品住房，適度發展中高檔商品房，形成各種價位、檔次住房供給的合理配置。