優化外商投資的“中國智慧”

張銀沁

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，自2020年1月1日起施行。從“外資三法”到其他配套法規，從履行入世承諾到深化外商投資管理體制改革，在新時代新的開放背景下，中國不斷建立健全法律制度，為外商投資經營創造良好條件。外商投資法的出臺不僅開辟了國家治理現代化的新格局，而且也為全球治理貢獻了“中國智慧”。

改革開放以來，我國形成了以中外合資經營企業法、外資企業法、中外合作經營企業法，也就是以“外資三法”為基礎的外商投資法律體系，為擴大對外開放、積極利用外資提供了有效的法律保障。近年來，外商投資已成為推動我國經濟社會發展的重要力量，面對我國對外開放和利用外資所面臨的新形勢，早期制定的“外資三法”已難以適應構建開放型經濟新體制的需要，亟需在總結實踐經驗的基礎上，制定統一的外資基礎性法律，為新形勢下進一步擴大對外開放、積極有效利用外資提供更加有力的法制保障。

“制定外商投資法，就是要創新外商投資法律制度，取代‘外資三法，成為新時代我國利用外資的基礎性法律。”2019年3月4日，在北京人民大會堂舉行的十三屆全國人大二次會議新聞發布會上，大會發言人張業遂在發布會上如是說道。商務部發言人高峰曾在例行新聞發布會上表示，新的外商投資基礎性法律的出臺，將在法律上確立對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，同時突出對外商投資的促進和保護。這將是中國由商品和要素流動型開放向規則制度型開放轉變邁出的重要步伐，為推進更高水平對外開放提供堅實的法制保障。

中國開放的大門越開越大

2013年，習近平總書記在出席博鰲亞洲論壇年會的中外企業家代表座談時就強調，“中國開放的大門不會關上。中國將在更大范圍、更寬領域、更深層次上提升開放型經濟水平。中國的大門將繼續對各國投資者開放”。

改革開放四十年的經驗表明，中國堅持打開國門搞建設，不斷擴大對外開放，取得了舉世矚目的發展成就。積極吸引和利用外資，是我國對外開放基本國策的一個重要組成部分，也是中國對外開放的一個成功的經驗。中國尚在改革開放初期，全國人大就出臺了中外合資企業的企業法，1986年、1988年又先后出臺了外商獨資企業法和中外合作企業法。在這些法律的保障和促進下，中國吸引外資工作取得了非常明顯的成效。從20世紀80年代，每年外商投資企業建立幾百家，有幾十億美元的投資;到90年代，上升到每年有幾千家，幾百億美元的投資;到了21世紀，特別是加入WTO以后，外商投資每年增加2萬至3萬家，外商直接投資超過1億美元。截至2018年底，中國已累計設立外商投資企業約96萬家，累計實際使用外資超過2.1萬億美元，其中2018年全國新設立外商投資企業就達到了60533家，實際使用外資1349.7億美元，位居世界第二。

然而近年來，保護主義和單邊主義大行其道，美國等部分發達國家甚至將貿易戰火蔓延到非洲等發展中國家，全球化遭遇了前所未有的波折。在此背景下，中國頒布外商投資法不僅開辟了國家治理現代化的新境界，而且也為全球治理貢獻了“中國智慧”。

實際上，這部被定位為外商投資基礎性法律的法律草案，早在2011年就開展了立法研究，2015年第一次公開征求意見，當時法案名稱為外國投資法。

“外商投資法將不再把外資企業的組織形式作為規范對象;外資企業的投資形式進一步放開，放大到并購、收購;將對外資企業的保護作出明確規范，特別是知識產權、出資、利潤收益的自由匯出這方面的權利;將建立正式的國家安全審查制度。”2017年全國人大財經委副主任委員彭森在第83屆中國改革國際論壇上介紹了這部正在立法中的焦點法案。

2018年11月，習近平主席在首屆中國國際進口博覽會發表的主旨演講中指出，中國將加快出臺外商投資法，全面深入實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，營造國際一流營商環境。一個月之后，這部法律草案正式更名為外商投資法公開亮相。2018年12月26日，十三屆全國人大常委會第七次會議對《中華人民共和國外商投資法（草案）》進行初次審議，同一天，該草案在中國人大網公布，向社會征求意見。2019年1月29日至30日，十三屆全國人大常委會加開一次常委會會議，再次審議了法律草案。2019年2月25日，全國人大憲法和法律委員會召開會議，認為經過全國人大常委會兩次審議和廣泛征求意見，草案充分吸收各方面的意見建議，已經比較成熟。2019年3月8日，第十三屆全國人民代表大會第二次會議上，全國人民代表大會常務委員會副委員長王晨作關于《中華人民共和國外商投資法（草案）》的說明。2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，自2020年1月1日起施行。

吸引與擴大外資進入的全新引力

優化營商環境、吸引外資是所有發展中國家共同面臨的難題。盡管據世界銀行發布的《2019年營商環境報告》排名，中國從78位上升到了46位，一年跳升32位，營商環境有了較大改善，但是面對新形勢，中國政府并沒有回避問題，而是勇于通過法律內容的調整與更新進行負面性糾偏與正向性固化，形成吸引與擴大外資進入的全新引力。

“外商投資法特別重要的一點是，能對中國下一步深化改革、擴大開放提供領域里的法律支撐。外商投資法看起來好像是一個專項法律，但實際上跟很多領域有直接關聯影響，無論是從發展的角度，還是管理的角度。”參與外商投資法研究和起草工作的商務部研究院外國投資研究所所長馬宇表示，隨著我國法律體系的不斷完善，這部外商投資法雖然只有六章、四十二條、幾千字的體量，卻是外商投資領域基礎性、框架性的法律，具有四梁八柱的作用。

從“外資三法”到外商投資法，一個重要變化就是更加強調對外商投資企業的投資促進和保護，其中，涉及內外資企業平等待遇的內容備受關注。黨的十九大報告指出，凡是在我國境內注冊的企業，都要一視同仁、平等對待。

而另一個重要變化是更加強調維護公平競爭的市場環境。外商投資法明確國家保障外商投資企業依法平等參與標準制定工作;國家保障外商投資企業依法通過公平競爭參與政府采購活動。此外，外商投資法取消了原有的“逐案審批制度”，在第四條中明確指出“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”“國家對負面清單之外的外商投資，給予國民待遇”。商務部研究院學術委員會副主任張建平認為，規定內外資同等待遇，將大大增強中國市場對外資的吸引力。

“目前全世界主要的經濟體基本都采取負面清單管理模式，中國經過自貿區的試驗后，這次以法律形式確定了負面清單的管理模式。中國對外資市場的準入也在不斷地擴大中，對于準入后的待遇實行‘國民待遇在法律中明確界定，能夠讓內外資在中國市場公平競爭。”張建平說。

2019年3月15日，國務院總理李克強在人民大會堂會見中外記者時介紹，中國政府將推出新的負面清單，新的清單將做減法，以后還要不斷做減法，讓外商投資的范圍越來越大。同時還建議修改知識產權保護法，引入懲罰性的賠償機制，發現一起處理一起。

對于外資普遍關心的技術轉讓問題，以前經常被曲解為“利用行政手段強制轉讓技術”，這次外商投資法明確規定，行政機關及其工作人員不得利用行政手段強制轉讓技術;不得設置市場準入和退出條件，不得干預外商投資企業的正常生產經營活動。此外，建立外商投資企業投訴工作機制，及時處理外商投資企業或者其投資者反映的問題。這也被認為是“規范政府行為的法律”。

值得關注的是，外商投資法草案在聽取代表意見建議后作出修改。比如在知識產權保護條款中強化追責，增加了“對侵權行為，嚴格依法追究法律責任”“行政機關工作人員泄露、非法向他人提供商業秘密的，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任”等條款。

此外，港澳臺“三資”并沒有像過去的“外資三法”一樣被包含在外商投資法草案中。十三屆全國人大二次會議舉行的新聞發布會上，張業遂對此表示：“制定外商投資法不會改變國家對港澳臺投資的法律適用安排，相關制度還將根據實踐需要不斷修改完善，進一步為港澳臺投資提供更加開放、便利的營商和發展環境。”

復制“試驗區”經驗，推廣上升為國家法律

外商投資法的制定體現了中國從地方治理經驗上升到國家治理層面的立法過程。2016年，習近平總書記在利馬APEC工商領導人峰會的主旨演講中指出，將會加大放寬外商投資準入，推進國內高水平高標準自由貿易試驗區建設，完善法制化、便利化、國際化的營商環境。

為推進新形勢下改革開放，黨中央、國務院先后決定設立上海等12個自貿試驗區，按照習近平總書記提出的“大膽闖、大膽試、自主改”的要求，自貿試驗區積極探索外商投資管理模式創新。2013年，上海自貿試驗區發布中國首份外商投資準入特別管理措施（負面清單）之后，自貿試驗區外商投資準入負面清單已經先后四次修訂，2018年版的條目已經由2013年版的190條減少到45條。2016年10月起，自貿試驗區的負面清單管理模式在全國推廣。基于此，外商投資法將許多有戰略價值的成果納入法律體系中，在實踐上將地方治理經驗復制、推廣并上升為國家法律，形成了新的導向與指引。

專家表示，外商投資法的出臺，將為外企投資經商提供更大空間、更多便利、更多保障，也將帶領中國經濟發展邁向一個新的臺階。擁有近14億人口的中國市場主動擴大開放，這對于世界來說都將是一個巨大的機遇，而外商投資法的出臺，就是在向世界繼續打開中國的大門。

“全球化下資本是活的，哪里的法治化營商環境好，資本就流動到哪里。外商投資法的主旋律是保護、吸引外資，而不是限制外資。”中國人民大學法學院教授劉俊海談道，“在全國人大會議上審議通過草案，就是為了讓這部法律更有權威性、公信力、透明度和可執行性。這是我們擴大對外開放的一個政治信號，而且表明我們擴大對外開放是用法治思維推進的。”

外商投資法制定過程經歷了長時間的審定和公開征求意見，具有廣泛的民意基礎。根據全國人大常委會議事規則的規定，“全國人民代表大會常務委員會會議一般每兩個月舉行一次;有特殊需要的時候，可以臨時召集會議。”實踐中，全國人大常委會會議一般在雙月下旬舉行，有時延至下月上旬。2019年1月專門加開一次常委會會議審議外商投資法草案，足見議題的重要性。

“外商投資法將給地方經濟帶來更多活力，我們將依法出臺更多投資便利化措施，進一步簡化行政審批，加強對法律的宣傳貫徹，創造更好的營商環境，進一步增強外國投資者的信心。”對未來的招商引資工作，上海市閔行區委書記朱芝松信心滿滿。

“這個法律可以說是規范政府行為的。政府要根據這個法律的精神出臺一系列法規、文件，讓法律可操作，來保護外商的權益，包括公開、透明、有效的信息投訴機制等。”李克強總理表示，“今年對外開放的舉措，我們會不斷地推、繼續地推。中國開放的舉措不是一攬子放出來的，每年甚至每個季度都在推，回過頭來看，就是想象不到的巨大變化。”