互惠協同：村民參與公共事務的新動向

師宇

摘 要：近年來，隨著鄉村基層治理改革的深入和鄉村振興實踐的推進，鄉村公共事務日漸繁多，而當前的鄉村社會環境中卻存在著“空心村”，村民難以參與、不愿參與等難題。為此，通過對階梯進化、任務動員和合約制衡三種參與模式，找到促使參與的相關激勵機制和引導機制，以及阻礙參與的個人、組織和社會因素。進而結合村莊中“搭便車”、公共精神缺失、參與平臺不規范等現象，從參與動力、參與過程和參與保障三個方面探析鄉村公共事務發展的新動向。

關鍵詞：公共事務;參與困境;村民主體性;新動向

中圖分類號：F323 ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）07-0016-02

鄉村基層自治體制持續深化改革，村民群體在村莊治理中發揮的作用日漸顯著，基層民主的實踐形式從代議民主轉向參與民主，村莊公共事務的完成和發展也越來越取決于村民主體性的發揮。而如何增加村民參與的意愿，如何提高村民參與的效能，不僅是我國鄉村民主現代化的需要，更是增強村莊凝聚力、創新力和穩定性的現實要求。

一、新時代下鄉村公共事務的困境

鄉村公共事務是：“超出鄉村個體與家庭范疇，對鄉村居民產生影響的事務。”[1]村民對公共事務的參與不僅是制度上“民主”改革的需要，更是現實中“利益”獲取的基礎。然而，由于社會、體制和群體認知等舊有因素的阻礙，村民群體難以被組織和形成有效的集體行動，新的參與需求無法投入參與實踐。

（一）村莊“空心化”：無人參與

我國城市建設的不斷發展和農村地區的相對落后使得青年農民群體進城上學、務工近乎成為必然的選擇，只能在短暫的假期時間回鄉探望，長時間待在村里的群體通常只有老人和學齡前的兒童。從村莊的空間范圍來講，公共參與的最大障礙并不是人與人之間的矛盾、分配的不公，而是參與群體的缺失。因為前者可以通過治理方案和技術的調整加以糾正，人員的外流卻是村級組織無法解決的問題。村莊的“空心化”直接導致了公共事務的外部依賴性和不可持續性，在領導層面，出現了包村干部、第一書記、大學生村官等現象;在普通成員層面，出現代替投票、代替勞動和代替上禮等維持性活動，老年群體成了公共參與的代替主體，造成公共事務的難以為繼和公共事業的難以發展。

（二）組織“行政化”：難以參與

1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，村莊基層自治以法律的形式固定下來。在具體操作中，村委會事實上具有半行政性質，需要接受鄉鎮政府的領導和建議;村莊多元性的自治組織和社會組織多數是在村委會的扶持下建立，并不能取得村莊事務的主要權力。從性質來看，村委會發起的公共事務具有政治性和程序性的特點，公共投票、接受監督建議、開展扶貧等工作基本都由村委會領導村民參與。村民可以對村莊公共事項進行宏觀參與，卻不能很好地對具體事項全面參與。這是由于具體公共事務繁多復雜，村委會沒有足夠的人員和時間對村民開放所有具體事務的參與渠道、搭建參與平臺。而多元性自治組織在當前我國鄉村地區還沒有得到充分發展，涉及的公共事務范圍有限。

（三）村民“理性化”：不愿參與

在農村的改革進程中，1978年，安徽、四川、內蒙3個省份開始實行農業生產責任制;到1981年全國90%以上的生產隊建立了各種形式的生產責任制，以包干到戶、聯產到組為主。人民公社逐漸解體，村民對集體的責任轉向對自身和責任，集體主義精神也在市場化的沖擊中出現動搖和不斷淡化。但“國有國法，家有家規”，在古代鄉村，皇權不下縣卻能號召鄉民參與，形成地方秩序是與鄉紳自治中地方規則的制定和執行分不開的。政社合一的組織形式解體后，缺乏新的地方組織和地方規則有效規范村民的公共參與，村民的義務付出不能得到相應權利獲取的保障，理性不參與、對公共資源的無序爭搶成為普遍現象。

二、公共事務參與的類型回顧

看得遠需要“站在巨人的肩膀上”，對新動向的探索少不了對已有模式的回顧分析。有關公共事務參與的實踐和研究在國內外歷時已久，它們在各自的環境發展中形成了不同的類型。根據參與成員的狀態和參與行動的邏輯，將參與類型分為三種，即階梯進化模式、組織動員模式與合約制衡模式。

（一）階梯進化模式

階梯進化模式是指公民參與團體或政治事務的狀態是動態發展的，通過對公民參與能力的培養和組織治理方式的調整，以不斷促進公民的實質參與、提升組織的治理效果。這種模式源自于雪莉·R.阿恩斯坦提出的“公民參與的階梯”理論，她認為公民參與可以分為被操縱、被治療、告知、咨詢、被安撫、合作伙伴、代理權和民眾控制八個階段[2]。其中，前兩個階段是無參與，中間三個階段是形式參與，最后三個階段才能達到實質參與。

我國鄉村基層民主正經歷著從形式參與階段到實質參與階段的過渡，簡政放權、開辦經濟合作社和發展自治性組織等措施都以調動村民積極性、發揮村民主體性為改革的重要方向。然而，在目前的大部分鄉村地區，基層民主還處于形式參與階段。村委會仍然具有半行政性質，對上領取穩定和發展基層的任務，對下履行告知村民公共事項、回答村民詢問和安撫村民情緒等職能，村民缺乏直接參與村莊公共事務的平臺，被動參與的狀態難以突破。

（二）任務動員模式

人民公社時期，我國農村地區大面積建立各種規模的生產隊，這些生產隊具有政社合一性質，能夠以集體的優勢解決農田水利落后、生產工具不足等方面困難，對當時恢復農業生產、支持工業發展起了重要作用。在生產隊運行方面，“組織號召，農民參與”成為固定模式，以下派任務、思想動員和組織強制等形式來保證農民參與積極性。

在生產生活公有化較高的情況下，農民的集體觀念相對濃厚，生產生活用具可以互通有無，降低成本。今天的農民專業合作社就是在繼承這些優勢的同時以家庭聯產承包責任制為基礎，著力解決個體與集體協同發展，公平與效率兩手抓等問題。通過體制規范和制度創新促成村民廣泛的公共事務參與有效降低成本，對鄉村的產業發展和基層治理結構的現代化轉型具有重要意義。

（三）合約制衡模式

合約制衡模式適用于西方成員自主組織類型的參與，它以不存在能夠制衡各方的共同權威為基本前提，需要以合約的形式實現互相制衡，保障參與者的利益。該模式以埃莉諾·奧斯特羅姆的公共池塘資源理論為典型代表，理論認為成員在政府和市場雙重失效的情況下，為了實現共同利益，成員間需要由單獨行動轉向協調行動，以合約的形式構建參與模式。具體需要做到：一是承諾的平等性，合約各方的義務條款必須明確并且對等;二是長期收益大于短期行為，保證成員加入合約后的收益大于之前的單獨行動[3]。

隨著社會市場化改革的深入和鄉村自治組織多元性的發展，這種模式對我國鄉村實踐越來越具有借鑒價值。市場代表著交易，也代表著在公平的基礎上展開合作。村民在市場化的社會參與中逐漸形成了理性認知，對公共事務的態度經歷著從短期“搭便車”到期待公平合作的轉變。

三、參與村莊事務的新動向

公共事務具有時空性，在不同的時間點和空間點都會構建不同的模式來適應具體的公共治理環境。但可以肯定的是，新模式也是在舊模式的基礎上依據當地環境和社會發展轉變而來。對于舊模式向新模式轉變的途徑，有學者認為它是在不斷填補傳統規制的缺陷中形成的[4]。因而，本文是在充分考量我國鄉村場域中參與動力、參與過程和參與保障三個層面舊缺陷的基礎上對村民參與村莊公共事務的新動向進行探析。

（一）參與動力：互利互惠

2018年2月，國家發布的鄉村振興戰略規劃中指出，發展鄉村產業要完善緊密型利益聯結機制，提高農民參與程度。這意味著農業生產方面的公共屬性會增強，村民將會被吸收進各種經濟合作社產生規模效應，這是對傳統的繼承;而建立農民與經濟體的利益聯結機制則是新時代下個體與集體、個體與個體間利益融合的創新。在概念的界定上，還需要注意的是：第一，互利不是簡單交易而是公共精神的體現。村民與組織間并非雇傭關系，需要在對公共責任的承擔中實現相互利好。第二，互惠不限于個體也包括組織。只有當村民、村級組織、政府、第三方組織等都能以合理并且相互認同的形式實現各自利益時，才會吸引多元主體的積極參與。

（二）參與過程：協同競爭

鄉村社會是復雜、多樣和動態發展的，協同方法可以將公共事務的參與過程系統化、程序化，在提高參與效能的同時規范參與秩序。另一方面，擺脫村民的“搭便車”現象還需引入競爭機制，以成員的貢獻率進行評價和獎懲，促使其積極參與。具體來說：一是組織協調，共識規范。組織應以綜合考量分配任務，以公正立場調和矛盾，并以既有共識規范成員行為;二是公平透明，競爭獲利。公共事務的運行需要杜絕腐敗、黑箱操作等現象，摒棄絕對平均主義的分配方式，為公平競爭塑造良好環境;三是階梯漸進，深度參與。村民隨著參與經驗的增加會不斷增強參與能力，參與程度也將持續加深，以更好地發揮參與者的主體性作用。

（三）參與保障：權責統一

解決村民的不參與、少參與問題，杜絕“空心村”現象的泛濫，除了以發展經濟和競爭手段來吸引參與，使人口回流，還需要在法律、規則等制度層面作出保障，使村民放心付出，主動投身村莊公共事務。在規范過程中還應注意：一是樹立權責對等意識，形成理性參與氛圍。村民在增強權利意識的同時需要培養相應的義務意識，以對公共事項義務付出的理念促成村莊公共服務的擴大。二是健全法律法規，促進參與平臺的規范性建設。現代化意味著規范化，為參與提供便捷、高效的平臺是促成參與的基礎。三是靈活運用合約形式，培育鄉村社會資本。隨著自治性組織的發展，在組織間、組織與村民之間，以合同、約定等形式明確責任和權利，對于鄉間社會形成廣泛的關系網絡、參與網絡是比不可少的。

參考文獻：

[1] ?王曉毅.鄉村公共事務和鄉村治理[J].江蘇行政學院學報，2016，（5）.

[2] ?Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，（4）.

[3] ?埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達，等，譯.上海：上海譯文出版社，2012：217.

[4] ?任志宏，趙細康.公共治理新模式與環境治理方式的創新[J].學術研究，2006，（9）.