中國、瑞典保障性住房的供給主體比較及啟示

叢金洲

摘 要：通過對瑞典和中國保障性住房供給的責任主體和建設主體進行比較分析，從國際比較的視角為創新我國保障性住房供給主體提供經驗借鑒，即強化地方政府責任，以及培育非營利性住房組織有利于發展我國保障性住房供給的多中心治理模式。

關鍵詞：中國;瑞典;保障性住房;供給主體

中圖分類號：F293.3 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）07-0036-02

一、中瑞保障性住房供給的責任主體比較

1.中國中央政府與地方政府在保障性住房供給中的職能分擔情況。從公共政策過程的角度來看，就我國當前保障性住房的供給現狀而言，中央政府扮演了保障性住房相關政策制定者的角色，而各級地方政府是其政策的執行者。從我國住房和城鄉建設部官方網站上可以看出，有關保障性住房的政策性文件，通常都是由中央幾大部門聯合發布。而地方政府更多的是對中央政策的拓展和解讀，且缺乏自我制定住房政策的能動空間，一些自發探索的保障性住房類型因為得不到中央政府的認可，無法得到足夠實踐，地方自治能力的提升受到阻礙。

2.瑞典中央政府與地方政府在保障性住房供給中的職能分擔情況。瑞典中央政府在住房保障方面的核心職責是通過充足、有效的財政資金確保公民居住權的實現。為此，中央政府一直通過預算和稅收政策對民眾在住房方面的支出進行補貼，減輕民眾住房壓力。此外，瑞典國家住房、建設和規劃局負責制定全國性住房政策，負責管理住房津貼，其目標是讓低收入階層也能住上環境良好、品質優良的住房。

在地方層面，住房保障政策的具體實施由市政當局負責。《瑞典住房供應法》規定，市政當局在地方層面負責推動住房供給。這些地方政府是瑞典住房保障政策的實際推行者，主要負責保障性住房的地區規劃、建設與分配等食物。另外，隸屬于市政當局的市政住房公司承擔了大部分的公共租賃住房建設工作[1]。

二、中瑞保障性住房供給的建設主體比較

1.中國地方政府的單一供給。我國保障性住房的建設主體一直在政府和市場兩者之間搖擺，從未出現有影響力的民間住房組織。在結束近十年（1998—2006年）的住房市場化階段后，以市場解決全民住房問題的設想沒能實現，中低收入群體對于一路攀升的房價表示無力踏進住房市場。進入“十一五”規劃后，保障性住房的實物供給重新得到重視，政府開始投入建設各類保障性住房。在中央政府的指標分配下，地方政府是當地唯一的保障性住房建設主體。地方政府在保障性住房供給上缺乏自主權，卻又要充當無利可得的建設主體。在這種情況下，地方政府會有各種“你有政策，我有對策”的變通性策略，容易引發很多“政府失靈”現象。

2.瑞典的非營利性住房組織——市政住房公司以及住房合作社。瑞典的兩大保障性住房供給主體——市政住房公司以及住房合作社幾乎同時于20世紀三四十年代開始興起和發展。市政住房公司由當地市政府所有，負責為本地居民提供公共租賃住房，其特征有：第一，它是典型的非營利機構;第二，它隸屬于市政當局;第三，它向所有公民開放，不僅僅針對特定目標群體;第四，它為整個住房市場提供基準租金，在一定程度上保證租金的穩定。

除地方政府所有的市政住房公司以外，住房合作社是瑞典第二大保障性住房供給主體。住房合作社是民間自發的為解決民眾住房問題的非政府且非營利的民間組織，體現了瑞典社會積極高漲的民間力量。在瑞典，興建一棟公寓住宅樓或把現有的樓房改建成公寓住宅樓，就可以發起組建一個住房合作社了。一旦一個住房合作社成立了，任何個人或家庭都可以申請加入這個合作社，如果申請入會批準了，那么該申請人就成為合作社會員，獲得入住權利[2]。

三、中瑞保障性住房供給主體的差異及原因分析

1.中央政府與地方政府的責任差異。從住房政策制定的角度出發，中國和瑞典的中央政府都要以公共利益最大化為政策選擇的價值依據來推進保障性住房的實物供給，但在政策執行過程中，地方政府的自主權使中瑞兩國的地方政府在保障性住房供給上承擔的責任有所差異。雖然中瑞兩國有著相似的行政區劃，但就瑞典而言，行政區劃更多的是地理區劃，而對我國而言，行政區劃更多的是科層等級。瑞典有關住宅建設的法律都明確規定了市政當局有責任提供或改善本地市民享有符合宜居標準的住房，因此瑞典各市政府都相繼建立了市政所有的公共住房公司，市政住房公司根據本地居民住房的實際情況建設供給公共租賃住房，建設多少公共租賃住房完全由市政當局自行決定，無須上報中央政府，但其建設質量都要嚴格符合國家標準，配備應有的基礎設施。與此不同的是，我國地方政府在保障性住房供給上沒有太多的自主權，導致地方政府在保障性住房供給上的自主意識不強。地方政府在我國科層等級鏈條中的政治角色是作為中央政府的執行機構而存在的。加之，我國沒有從法律層面對中央政府和地方政府在公共事務或服務的供給上進行明確的職能劃分，這就導致沒有法律約束的地方政府對于保障性住房的供給沒有責任意識。

2.政府為主的單一供給與多元主體供給。從供給主體的角度劃分，我國保障性住房供給模式是“政府主導供給”模式，而瑞典是“多元主體供給”模式。瑞典的公共租賃住房雖然是由政府所有的市政住房公司提供，但其運營模式也不同于我國政府，這一點已在前文闡述。而住房合作社的興起應該歸因于瑞典政府與社會的關系不同于我國，使得瑞典社會在20世紀上半葉就誕生了保障性住房供給的非營利組織。然而，我國直到現今都沒有發展起來非營利性的住房組織，相比于瑞典住房合作社的發展背景，主要有以下兩個原因。首先，法制建設不同。目前我國并沒有對非營利性住房組織的設立和參與提供相關的法律保障，行政法規和規章也很有限。而瑞典在20世紀六七十年代就相繼頒布了《瑞典合作建房法》與《瑞典合作經濟協會法》，對合作建房及住房合作社的相關問題進行規定。其次，政府職能不同。我國受傳統觀念和政府體制等因素的影響，政府權力過大，政府觸手試圖伸進社會的每個角落，壓抑了民間的自我調節能力。而瑞典一直奉行“小政府大社會”的社會發展理念，政府不會過多地干預市場活動和社會活動，對各領域的非營利組織發展更是給予大力支持，認為非營利組織能夠替政府分擔社會難題，能夠更大程度地動員社會力量，為非營利組織營造了良好的發展環境。

四、比較的啟示

1.多中心治理是保障性住房供給主體的模式選擇。通過對我國和瑞典保障性住房供給主體的比較分析，從供給主體的角度來看，不難發現瑞典在保障性住房的供給上實現了政府、社會和市場的相互依賴、相互競爭、相互合作的多元供給機制。公共產品理論告訴我們，公共產品供給不會由市場負責供給，當然在資本主義社會的瑞典也是如此。因此，政府和社會相繼承擔了保障性住房的供給，為本國居民提供住房，而市場的角色只是保障性住房生產、流通、周轉的平臺和渠道。作為非營利組織的市政住房公司和住房合作社，其提供住房的目標和原則就是解決居民的住房問題，使得人人享有住房，而非營利性。可以說，瑞典住房合作社的興起也是“政府失靈”的結果。作為民間組織之所以能夠自發組織建立，正是因為單憑政府一己之力已不能解決嚴峻的住房短缺問題，而后政府對住房合作社一切的政策支持都肯定了住房合作社作為住房供給主體的存在和必要性。可見，在保障性住房的供給上，瑞典社會早已形成了多中心治理模式。多中心治理理論為克服我國保障性住房供給面臨的“市場失靈”與“政府失靈”問題，提升供給效率提供了良好的理論視角，是擴展我國保障性住房供給主體的發展方向[3]。

2.強化地方政府責任。保障性住房多元供給主體變革強調在引入市場競爭的同時，仍然要關注公平、公正目標。由于弱勢群體市場支付能力不夠，在住房消費方面，政府作為公眾代表必須承擔相當大的一部分成本，為解決社會公平提供有效的保障機制[4]。因此，在制度上應該明確中央政府與地方政府有關保障性住房供給的責任劃分，且地方政府應當承擔主要供給責任。首先，在當前中央政府事權過重的情況下，應以“權限的整體轉移原則”將保障性住房供給的相關事權向地方政府過渡，確實每一項權限盡可能地屬于國家或屬于某一層級政府[5]。另外，中央政府要從供給主導者轉變為保障性住房供給的宏觀調控者、全局指導者和有效監督者，推促地方政府主動擔當保障性住房供給的責任主體。其次，對保障性住房供給的財政支持手段應該向地方財政自立自主轉變。中央財政只是起到對各地保障性住房供給的輔助作用，而不是主要力量。當地方政府要自行解決當地保障性住房融資問題時，方能激發其服務者的責任意識，積極主動地解決資金問題，為當地籌建保障性住房。

3.培育非營利性住房組織。非營利性住房組織作為政府、市場外的第三方資源配置力量在保障性住房供給中發揮著不可或缺的重要作用。在當前我國非營利組織的參與環境下，非營利組織的發展離不開政府的支持和引導。首先，非營利性住房組織的發展要得到政府的支持。政府應意識到非營利組織能夠匯集民間力量，統籌人力、物力、財力，在住房領域也是如此。為此，中央政府在非營利組織的管理上應適當簡政放權，簡化非營利組織參與保障性住房管理事務的行政審批事項，并將審批權力下放給地方政府，讓地方政府根據當地實際情況做出相應的行政許可。其次，給予相應的稅收優惠以及金融扶持。在稅收方面，可以適當地降低或減免非營利住房組織有關保障性住房供給服務的相關稅收，減輕其經營負擔。金融政策也應向非營利住房組織傾斜，政府可以給予非營利住房組織信用擔保，使其獲得較低的銀行貸款利率或寬松的貸款期限用于保障性住房建設。

五、結語

從供給主體的角度來看，相比瑞典保障性住房供給的“多中心治理”模式，我國單一的“政府主導”供給模式還有待改進。強化地方政府責任，以及培育非營利性住房組織有助于發展我國保障性住房供給主體的多元治理模式。

參考文獻：

[1] ?潘小娟.外國住房保障制度研究[M].北京：國家行政學院出版社，2014.

[2] ?陳杰.瑞典特色的住房合作社[J].中國地產市場，2008，（11）：68-69.

[3] ?譚禹.保障性住房供給缺失研究[M].北京：經濟科學出版社，2015.

[4] ?馮俏彬，賈康.權益—倫理型公共產品：關于擴展的公共產品定義及其解釋[J].經濟學動態，2010，（7）：34-41.

[5] ?張麗娟.法國中央與地方事權配置模式及其啟示[J].中共中央黨校學報，2010，（3）：93-96.