PPP模式融資問(wèn)題及路徑優(yōu)化

魏博

摘 要：PPP模式作為一種融資手段，意味著公共部門和私營(yíng)部門共同努力完成指定的基礎(chǔ)設(shè)施。該模式是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中政府與社會(huì)資本合作的創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，在市政工程項(xiàng)目中引入社會(huì)資本，利用社會(huì)資源完成部分政府基建職能，對(duì)推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有十分重要的意義。PPP模式多元化的資金來(lái)源極大地緩解了政府的財(cái)政壓力，從而幫助政府增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，更好地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，PPP融資模式的發(fā)展呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)，未來(lái)將繼續(xù)快速發(fā)展，但運(yùn)營(yíng)過(guò)程中仍存在融資問(wèn)題。通過(guò)探討PPP模式融資現(xiàn)狀，提出針對(duì)性的路徑優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;融資問(wèn)題;路徑優(yōu)化

中圖分類號(hào)：F832 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）07-0081-02

近年來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，如何籌集公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中迫切需要解決的一大問(wèn)題，PPP模式的引入被看作是解決這一問(wèn)題的有益嘗試，同時(shí)也反映了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的制度變遷。

PPP模式在我國(guó)的發(fā)展可劃分為三個(gè)階段：開(kāi)創(chuàng)性階段、發(fā)展階段、規(guī)制階段。

開(kāi)創(chuàng)性階段（1997—2003年）的典型案例是泉州市刺桐大橋項(xiàng)目，作為我國(guó)最早采用引入國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目，自1997年建成后取得了一定的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是國(guó)內(nèi)首例以內(nèi)地民營(yíng)資本為主的BOT投資模式案例。但是，此階段PPP模式缺乏好的制度性環(huán)境，缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，未能達(dá)到足夠的示范效應(yīng)。2004年，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）的頒布標(biāo)志著我國(guó)PPP模式進(jìn)入初步發(fā)展階段，該辦法中把特許經(jīng)營(yíng)的概念引入了市政公用事業(yè)。在初步發(fā)展階段中，一些成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)（比如2005年北京地鐵4號(hào)線PPP建設(shè)）經(jīng)過(guò)得以推廣，促進(jìn)了PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用。但是在此階段，PPP項(xiàng)目仍然缺乏政策法規(guī)框架與合同范式，固有的一些問(wèn)題依然延續(xù)。規(guī)范階段（2013年至今），2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立，為PPP模式的快速發(fā)展創(chuàng)造了新的契機(jī)。同年12月，財(cái)政部批準(zhǔn)成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心，并擬定了首批30個(gè)PPP合作示范項(xiàng)目名單。當(dāng)前，我國(guó)正逐步形成由法律法規(guī)、操作指引、管理機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)化工具構(gòu)成的PPP政策框架。

一、PPP模式的概念

PPP模式作為一種融資手段，意味著公共部門和私營(yíng)部門共同努力完成指定的基礎(chǔ)設(shè)施。該模式是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中政府與社會(huì)資本合作的創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，在市政工程項(xiàng)目中引入社會(huì)資本，利用社會(huì)資源完成部分政府基建職能，對(duì)推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有十分重要的意義。此外，PPP模式的優(yōu)勢(shì)還反映在項(xiàng)目總體成本的降低上。多元化的資金來(lái)源極大地緩解了政府的財(cái)政壓力，從而幫助政府增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，更好地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。PPP模式的主要優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是完善政府職能轉(zhuǎn)變;二是減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減輕各級(jí)政府的財(cái)政壓力;三是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，選擇合作社會(huì)資本，可以有效降低建設(shè)項(xiàng)目的總建設(shè)成本;四是有利于發(fā)揮雙方的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，控制風(fēng)險(xiǎn)更為合理。該模式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為公眾提供服務(wù)。政府采用公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇和使用具有經(jīng)驗(yàn)合同能力的社會(huì)資本或企業(yè)。企業(yè)或社會(huì)資本使用基礎(chǔ)設(shè)施為公眾提供公共服務(wù)。具體而言，PPP模式已在中國(guó)的環(huán)保建設(shè)、市政工程、交通與水利工程等公共服務(wù)領(lǐng)域得到應(yīng)用推廣。可以預(yù)見(jiàn)，PPP融資模式的發(fā)展呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，未來(lái)將繼續(xù)快速增長(zhǎng)，但運(yùn)營(yíng)過(guò)程中仍存在融資問(wèn)題。本文試圖通過(guò)分析融資現(xiàn)狀找出原因，提出有針對(duì)性的建議。

二、PPP模式的特點(diǎn)

（一）合作時(shí)間長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)較高

在PPP模式中，政府與社會(huì)資本的合作時(shí)間通常很長(zhǎng)，一般為20—30年不等。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，較長(zhǎng)的合作期意味著更大的資金回收風(fēng)險(xiǎn)。因此，從投資的角度看PPP模式的合作周期充滿了不確定性。

（二）以SPV公司作為融資主體

在傳統(tǒng)的BT模式下，作為融資主體的政府承擔(dān)了更大的資金財(cái)務(wù)壓力。而在PPP模型中，社會(huì)資本方與政府部門簽訂合同，構(gòu)成項(xiàng)目公司（SPV）。項(xiàng)目融資和建設(shè)事宜具體由項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)，因此融資帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力更主要由社會(huì)資本承擔(dān)。表面上看，PPP模型將融資實(shí)體轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司。而事實(shí)上，它將融資實(shí)體轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本，PPP模式對(duì)社會(huì)資本的融資能力提出了很高的要求。

三、PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀

（一）項(xiàng)目缺乏有效性

部分PPP項(xiàng)目缺乏合理調(diào)研規(guī)劃，一些地方政府不顧具體情況和實(shí)際需求，為了突出本地建設(shè)成果，盲目上馬政績(jī)工程，造成資源配置的浪費(fèi)，比如許多城市盲目推出的停車設(shè)施PPP項(xiàng)目。有些項(xiàng)目資金不足，難以達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模，也不利于投資成本的回收，這些都是項(xiàng)目缺乏有效性的表現(xiàn)。

（二）私人資本參與度不高

私人資本參與PPP項(xiàng)目的意愿不高，這是由PPP項(xiàng)目的一些固有特點(diǎn)決定的。PPP項(xiàng)目中的大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目要求投資總額很高，建設(shè)期常常持續(xù)數(shù)年，不確定性風(fēng)險(xiǎn)很大，這些都是缺乏雄厚資本和分線承擔(dān)能力的民營(yíng)企業(yè)所難以承擔(dān)的，因此私人資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目十分審慎。此外，部分PPP項(xiàng)目通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)模和資格規(guī)則阻礙了一些私營(yíng)企業(yè)的招標(biāo)過(guò)程，限制了私人資本的參與。

（三）管理機(jī)制不完善

政府對(duì)許多PPP項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼以分擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是針對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施本身的績(jī)效評(píng)估體系并不完善。PPP項(xiàng)目的實(shí)施中往往存在進(jìn)展延誤、風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱等缺點(diǎn)，缺乏專業(yè)化機(jī)構(gòu)的管理。

（四）合格征信主體匱乏

目前，大多數(shù)PPP項(xiàng)目融資實(shí)體都是項(xiàng)目公司（SPV）本身。項(xiàng)目公司剛剛成立，往往沒(méi)有實(shí)力和信譽(yù)可供參考，因此，發(fā)起項(xiàng)目公司急需增加自身信用能力。同時(shí)，按目前的政策要求，政府一般不能為項(xiàng)目公司提供強(qiáng)有力的信貸。因此，合格信貸主體缺乏已成為PPP融資困境的一個(gè)重要原因。

（五）項(xiàng)目貸款審批難度加大

2018年6月25號(hào)，國(guó)家發(fā)銀行將棚改項(xiàng)目的貸款審批權(quán)收回總行，這標(biāo)志著PPP項(xiàng)目信貸政策的進(jìn)一步收緊，以此為信號(hào)各金融機(jī)構(gòu)可能對(duì)介入PPP項(xiàng)目更加審慎，今后棚改項(xiàng)目融資審批難度將增大。

四、PPP模式融資路徑優(yōu)化

（一）專業(yè)化機(jī)構(gòu)參與制定融資規(guī)范

PPP項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)不但可以提供融通資金的方式，同時(shí)也將金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)作帶給當(dāng)?shù)卣?，以更?biāo)準(zhǔn)化的方式實(shí)施PPP項(xiàng)目。在項(xiàng)目識(shí)別階段，金融機(jī)構(gòu)可以參與PPP項(xiàng)目，根據(jù)一定的要求幫助政府設(shè)定交易結(jié)構(gòu)和邊界條件，通過(guò)這種方式，金融機(jī)構(gòu)可以在更短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)更加標(biāo)準(zhǔn)化的模式幫助地方政府改進(jìn)其規(guī)范并參與PPP融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)自己的金融產(chǎn)品，利用新思路創(chuàng)新設(shè)計(jì)，推出多種類的PPP融資產(chǎn)品工具服務(wù)于PPP項(xiàng)目。比如，PPP項(xiàng)目資金不但可以采取較傳統(tǒng)的股權(quán)投資（如基金投資或信托），還可以采取是流動(dòng)性貸款債權(quán)人的形式。

（二）政府提高政策規(guī)范能力

首先，政府要細(xì)化政策規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題?？梢灶C布標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的要求PPP交易結(jié)構(gòu)設(shè)置符合PPP相關(guān)的管理規(guī)定和風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，確保項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作。比如說(shuō)地方政府的PPP支出約束不能超過(guò)一般公共預(yù)算支出比例的10%，此時(shí)PPP項(xiàng)目不僅可以嚴(yán)格控制操作，還可以減少PPP項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的問(wèn)題，提高地方政府在項(xiàng)目支出中的規(guī)范性，增加政府支出開(kāi)放性和透明度。其次，在PPP項(xiàng)目正式實(shí)施之前，政府應(yīng)該通過(guò)充分調(diào)研，選擇出具有運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)又具有良好現(xiàn)金流的項(xiàng)目，更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)私人資本積極性，充分發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。最后，當(dāng)?shù)胤秸?xiàng)目預(yù)算有限時(shí)，可以以少量資金設(shè)立指導(dǎo)基金，從而促進(jìn)社會(huì)資金的進(jìn)入。但在具體實(shí)施過(guò)程中，基金的作用只是將項(xiàng)目投資及收益權(quán)在社會(huì)資本之間轉(zhuǎn)移，活躍投資市場(chǎng)，政府自身不應(yīng)該回購(gòu)基金份額。特殊情況下，為防止PPP項(xiàng)目惡化，政府作為股權(quán)受讓人的持股規(guī)模也需要嚴(yán)格控制在單個(gè)項(xiàng)目的50%以下。

（三）創(chuàng)新融資方式并拓寬融資渠道

PPP項(xiàng)目的生命力是多元化的資金來(lái)源，因此國(guó)家應(yīng)不斷制定鼓勵(lì)政策，創(chuàng)新融資模式、拓展投資渠道，最終達(dá)到擴(kuò)大PPP項(xiàng)目投資來(lái)源的目的。具體方式包括：鼓勵(lì)銀行類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)用新興的抵押融資方式，為PPP項(xiàng)目提供包括投資、貸款、租賃、證券等在內(nèi)的綜合金融服務(wù);規(guī)范各類型金融機(jī)構(gòu)采取委托貸款和銀團(tuán)貸款等方式的合作機(jī)制，拓寬 PPP 項(xiàng)目的融資渠道;創(chuàng)設(shè)PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化制度，更方便地引入民間資本。

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Abstract：The PPP model as a means of financing means that the public and private sectors work together to complete the designated infrastructure.This model is an innovative project operation model for government and social capital cooperation in the process of building public infrastructure.The introduction of social capital in municipal engineering projects and the use of social resources to complete some of the governments infrastructure functions are of great significance for promoting Chinas new urbanization.The diversified funding sources of the PPP model have greatly eased the governments financial pressure，thereby helping the government to increase investment in infrastructure construction and better provide infrastructure and public services.It can be foreseen that the development of the PPP financing model shows a good development trend and will continue to grow rapidly in the future，but there are still financing problems in the operation process.By discussing the current status of financing in the PPP model，a targeted path optimization proposal is proposed.

Key words：PPP model;financing problem;path optimization