家庭居室適老化改造機制研究

胡菁蘭

摘 要：近年來，我國老齡化進程不斷加快，其中上海已成為中國人口老齡化最嚴重的地區(qū)，加之居家養(yǎng)老始終是多數(shù)老年人的意愿，現(xiàn)存大量既有住宅成為老年人居家養(yǎng)老生活的載體。但目前既有住宅，特別是多層舊住宅老舊且適老化程度低，給老年人的人身安全與心理健康帶來不利影響，老年人家庭居室適老化改造問題不容忽視。以上海地區(qū)2012年以來的居室適老化改造為研究對象，緊緊圍繞最亟須解決的家庭適老化改造資金供需缺口龐大、政府資金投入遠遠不足的核心難點問題，創(chuàng)新性引入養(yǎng)老金融手段，廣泛動員社會資本參與，通過政府資金，巧妙利用金融杠桿效應，引導社會資本流向養(yǎng)老服務行業(yè)。

關(guān)鍵詞：家庭居室;適老化改造;主要困難;改造建議

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）07-0138-02

一、背景

依據(jù)《上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計調(diào)查制度》統(tǒng)計，截至2017年12月31日，上海全市戶籍人口1 456.35萬人。其中，60歲及以上老年人口483.6萬人，占總?cè)丝诘?3.2%。上海的老齡化水平已嚴重超過聯(lián)合國標準，已是中國戶籍人口老齡化最嚴重的地區(qū)，33.2%的老齡化比例，遠超排名第二的北京（23.4%）和第三的天津（23.35%）。銀發(fā)浪潮洶涌而至，給家庭和社會的養(yǎng)老功能帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

在我國，老年群體的養(yǎng)老方式主要分為居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老兩種基本類型。對上海市老年人的長期追蹤調(diào)查（1998—2013年）顯示，“居家養(yǎng)老始終是多數(shù)老年人的意愿，即使是在生活自理能力下降時，這一趨勢仍然沒有發(fā)生改變。”居家養(yǎng)老，需要考慮到老年人居室的安全性、便利性和舒適性，而既有的傳統(tǒng)小區(qū)和住房已經(jīng)滿足不了老年人口日益增長的養(yǎng)老需求，比如無障礙設施缺失、電梯缺失、衛(wèi)浴空間安全性輔助設施欠缺、報警求助及標識系統(tǒng)不完善等，老年人居住空間缺乏對生活習慣和宜居需求的考慮，存在摔、滑、絆、掉等安全隱患。根據(jù)衛(wèi)生部《老年人跌倒干預技術(shù)指南》顯示，我國每年有4 000多萬老年人至少發(fā)生1次跌倒，其中有一半發(fā)生在家中。因此，進行適老化改裝具有迫切性和必要性。

二、政策以及改造情況

（一）政策

自2012年起，上海市面向“低保困難老年人家庭”開展了公共財政埋單改善住房的試點，將低保困難老年人家庭的住房適老化改造工程納入市政府實事，使特定人群住房的適老化改造工程從公益項目變成了公共服務。在《2012年市政府要完成的與人民生活密切相關(guān)的實事》中第三點明確提出，“為1 000個低保困難老年人家庭提供居室適老改造服務。”市財政每年安排2 000萬元資金用于1 000戶低保困難家庭的住房改造，每戶平均獲得支持資金 2 萬元（上海市政府網(wǎng)站）;本項目由市民政局牽頭，并通過邀標的方式選擇技術(shù)支持單位，協(xié)助開展培訓、咨詢、督導和評估等工作。各區(qū)縣民政局（老齡辦）是本轄區(qū)“適老性”改造項目的責任主體，接受市民政局的指導和監(jiān)督。

項目在2012年和2013年列入市政府實事項目，為進一步構(gòu)建本市“9073”養(yǎng)老服務格局，提供了強有力的家庭支撐，得到受助老年人的普遍歡迎和好評。2014年開始，創(chuàng)新政府主導、社會參與、各方協(xié)同的新模式，由市民政局指導，市老年基金會和市慈善基金會具體承辦，區(qū)縣老齡辦等積極配合，每年完成1 000戶低保困難老年人家庭居室適老性改造，這一新型為老服務模式，為社會組織參與為老服務提供了平臺。

（二）改造情況

隨著家庭收入水平差距逐漸加大，高收入階層居民占據(jù)重要的公共資源和良好的交通區(qū)位，中低收入者部分被推向城市的外圍，大部分老年人則被擠壓在設施陳舊的里弄住宅區(qū)和公房住宅區(qū)中。由于里弄住宅區(qū)和公房住宅區(qū)形成較早，當時的社會經(jīng)濟條件使得住宅區(qū)的物質(zhì)空間已難以滿足當前老年人的生活需求，適老改造勢在必行。據(jù)上海市住房保障和房屋管理局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至2011年底，上海市住宅總面積為5.5億m2，其中住宅建設標準較低的里弄和公房住宅區(qū)約占36%。根據(jù)對上海市中心城區(qū)的抽樣調(diào)查，在忽略自然死亡和遷居的前提下，到“十三五”末期，上述城區(qū)的既有住宅中將有接近150萬戶60歲以上的老年人家庭，其中包括超過32萬戶80歲以上的老年人家庭，構(gòu)成龐大的住宅適老化需求。以上的需求很明顯不可能通過每年1 000戶的“適老性改造”方式得以解決。

三、主要困難

老年人家居適老化改造面臨著多種困難，比如政策法規(guī)不健全，市場開發(fā)不足，產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，適老化改造項目種類少，改造方式和內(nèi)容單一等等。但最主要的問題是融資渠道單一，資金是老人最擔心的問題，同時也是制約適老化改造的最大因素。根據(jù)于一凡教授和陳金平院士做的一項關(guān)于上海市既有住宅適老化改造的調(diào)查問卷中，大多數(shù)老年人認為有適老改造的必要。另外，不論是里弄、公房還是商品房的老人，認為資金問題是改造的最大困難的意見，占了最大比例。

四、建議

針對最關(guān)鍵的資金難題，建議開發(fā)和建立多渠道的融資機制和融資途徑。引導社會資本，推動形成老樓加裝電梯管理服務的市場化機制。讓個人、政府和社會力量如企業(yè)各自承擔一部分費用，既減輕低收入老人的負擔，同時緩解財政壓力。因此，設計了以下兩種方案。

方案一，為參與的社會組織設計了一個營利模式。首先，政府指定一個特殊目的機構(gòu)/公司即SPV，SPV通過證券市場籌集資金，聘請證券經(jīng)營機構(gòu)即證券承銷商來幫助其公開發(fā)行、銷售證券。同時，委托信用評級機構(gòu)對證券發(fā)行人和證券信用進行等級評定，就證券的信用狀況獨立、公正地發(fā)表意見，如實表述投資者按時獲取利息和收回本金的可能性;然后金融交易中購入金融工具融出資金的所有個人和機構(gòu)即投資者，購買證券，將資金投入養(yǎng)老改造服務項目;SPV將籌措到的資金支付給裝修公司或建筑團隊，接受過適老化改造的老人對剩余1/3的費用分期付款，可以設置還款期限，比如兩年，這樣每月分攤下來只需要付100多元錢（假如改裝費是1萬元的話，當然，也可以根據(jù)不同老人的實際需求推出3 000元、6 000元的裝修套餐，提供多樣化選擇）。由政府委托的專門服務機構(gòu)按期收取費用，再將這些資金交由信托機構(gòu)進行管理。信托機構(gòu)對這些資金進行管理，可以在金融市場進行投資，并將資金收益還給投資者，這樣，就形成了穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報。

方案二，向投資人借款，由國家財政補貼利息。當利息高過一般無風險利率時，對投資人來說將具有很大的吸引力。由政府出面，向投資者借款來支持該項目，可將借款利率制定得略高于一般理財產(chǎn)品，以吸引投資者。政府只負擔利息，會用較少的財政資金帶來更多的融資，這樣的杠桿效應將解決適老化改造的資金的燃眉之急。對于有能力自己支付改造費用的老人來說，分期支付減小了消費壓力，也不存在自己支付貸款利率的問題，會讓老人愿意接受適老化改造計劃。

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