資源枯竭型城市煤炭工礦用地退出路徑研究

吳春曉 潘運華

摘 要：資源枯竭型城市的發展與煤炭工礦用地的變化密切相關，資源枯竭使越來越多的煤炭工礦用地處于低效利用或廢棄狀態，對生態環境和農業生產造成影響，也不利用城市轉型發展。在自然和人為社會因素的驅動下，煤炭工礦用地逐漸退出。因此，可根據煤炭工礦用地的自然生態條件、區位條件和煤炭企業規模等安排其退出時序和利用方向，并從制度、資金、技術、規劃等方面完善其退出機制。

關鍵詞：資源枯竭型城市;煤炭工礦用地;退出路徑

中圖分類號：F321.1 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）07-0145-02

資源枯竭型城市指礦產資源開發走向枯竭狀態的資源型城市[1～2]，其資源枯竭程度對與資源相關的工礦用地數量、結構、空間分布及利用效率具有重要影響。資源枯竭后城市的礦產資源上游產業逐漸衰退，大量工礦用地的低效利用或者廢棄不僅影響建設用地的節約集約利用，而且帶來了一系列城市生態環境問題[3～5]。因此，探尋這些工礦用地的退出路徑、構建高效的退出機制成為資源枯竭型城市轉型和可持續發展的必然趨勢及重要途徑。

煤炭資源枯竭型城市普遍因煤立市、因煤興市，隨著煤炭資源逐漸枯竭和煤炭企業的退出，越來越多的煤炭工礦用地處于低效利用或廢棄狀態，成為城市轉型發展的一大障礙。本文以典型的煤炭資源枯竭型城市——江西省萍鄉市安源區為例，分析其煤炭工礦用地利用現狀與問題，探討其退出動因，據此研究煤炭工礦用地退出路徑，并從制度、資金、技術、規劃等方面完善其退出機制，以期為該區進一步的土地利用提供依據，也為我國處于資源枯竭地區的類似工礦用地退出研究提供參考。

一、煤炭工礦用地利用現狀與問題

（一）研究區概況

安源區位于江西省西部，萍鄉市中部，全區總面積212.58 km2。地貌特征以丘陵、低山為主，丘陵約占全區總面積的50%。下轄4個鎮6個街道辦事處及城郊管理委員會，2016年全區總人口38.6萬人，地區生產總值269.21億元。安源區是中國歷史上有記載的開采煤炭較早的地區之一，改革開放以來，城市經濟社會依靠煤炭產業的支撐獲得了巨大的發展。但是經歷了數百年高強度的煤炭資源開采，煤炭資源的枯竭致使大量工礦用地廢棄，嚴重制約城市社會、經濟與生態建設，科學合理地再利用工礦廢棄地成為實現其經濟社會轉型和土地可持續利用的關鍵。

（二）煤炭工礦用地利用現狀

安源區煤礦主要分布于西部和東南部，西部的煤礦主要位于青山鎮與城郊管委會交界處，東南部的煤礦則主要位于高坑鎮南部和安源鎮東南部，此外，北部和南部也有少量煤礦分布。自21世紀煤炭資源進入枯竭期后，安源區煤礦數量急劇減少，2003年共有煤礦118座，2008年減少到21座，2013年則為9座。十余年間，煤礦數量減少百余座，煤礦的急劇減少直接或間接導致了大量廢棄或低效利用的工礦用地的產生。

（三）煤炭工礦用地利用問題

1.土地生態環境破壞。煤礦的基建、開采和生產運營過程不可避免的會對土地生態環境造成影響，主要表現為對地表、植被和環境的破壞。一方面，煤礦工程設施、廢棄物占用土地使植物量減少，工程廢水的排放對周圍的植被生長不利，采煤引起的地表塌陷也使植被遭到毀壞;另一方面，在開采和選煤過程中排出大量的煤矸石和廢石使礦區固體廢物堆積如山，不僅占用土地，造成礦區生態環境質量惡化，景觀生態系統在空間上不連續，進而可能造成次生地質災害發育。

2.耕地面積減少。煤礦的開采形成了地表塌陷，這些土地無法利用，一方面降低了土地資源的人均水平，使一些村莊可耕種土地面積下降，另一方面造成周邊地表農田耕作平面的斷裂和陷落，地表形成大小不等的坑穴，無法進行農業生產而被迫棄耕。同時，塌陷加大了地面坡度，土壤結構穩定性受到擾動，傾斜的地面和地縫滲漏使水肥流失，土地生產能力因而下降。

3.工礦用地轉型困難。煤炭產業的衰退使安源區經濟出現迅速的下滑，為實現可持續發展必須尋求經濟轉型，發展新型產業來接替即將面臨衰退的主導產業，這就要求煤炭工礦用地向新型產業用地轉型。但是，安源區城市功能不健全，基礎設施也很落后。為加快城鎮發展，需要大力建設基礎設施，改善生態環境，因此其工礦用地轉型需要很高的成本，然而經濟不景氣限制了資金的供應。

二、煤炭工礦用地退出路徑

第一，時序安排。綜合考慮安源區煤炭工礦用地的區位條件和煤炭企業規模，城區內的煤炭工礦用地及城區周邊斑塊較小的煤炭工礦用地優先退出，主要包括城區東部、高坑鎮南部、安源鎮南部和青山鎮南部的煤炭工礦用地;然后是高坑鎮東南部、安源鎮的中部以及青山鎮的中南部的煤炭工礦用地。由于高坑煤礦、安源煤礦及青山煤礦3個國有煤礦生產能力相對較大，煤炭工用地斑塊較大，短期內退出難度較大，故可以考慮分階段退出。

第二，利用方向。綜合考慮工礦用地自然生態條件、區位因素以及治理成本，明確廢棄煤炭工礦用地再利用方向，主要利用方向，一方面以農業用地、林業用地為主，注重生態恢復;另一方面，安源區的礦業遺跡、紅色歷史名勝和恐龍蛋及骨骼化石地質遺跡具有典型性，安源又是中國革命的搖籃，為保護礦業遺跡、地質地貌、歷史文化等自然與人文景觀資源，可鼓勵社會投資開發治理煤炭工礦用地，建設礦山公園或旅游園區。

三、煤炭工礦用地退出機制

第一，完善煤炭工礦用地退出政策體系。煤炭工礦用地退出是一個復雜的過程，尚缺乏系統的退出機制對該過程中的權屬調整、指標置換或交易、資金籌措與使用等內容進行程序化、規范化的界定，造成大量的廢棄煤炭工礦用地不能科學合理地有序退出。將《土地管理法》《土地復墾條例》《礦產資源法》等政策法規中關于采礦用地退出的內容進行橫向和縱向的擴展，做到各個環節有據可依，從而保證退出的有序推進。

第二，建立煤炭工礦用地退出資金保障體系。建立廢棄煤炭工礦用地復墾專項資金，并對其取得方式及標準進行規定，保障廢棄煤炭工礦用地復墾資金的及時供給，可以有序推進煤炭資源枯竭型城市廢棄煤炭工礦用地復墾工作。由于涉及資金量巨大，可以根據地方經濟條件構建多元化的復墾資金籌措路徑，通過建立政府投資、集體投資、土地權利人投資、復墾責任人投資以及社會投資的不同組合方式以適應不同情況下的廢棄煤炭工礦用地的復墾。

第三，建立廢棄煤炭工礦用地復墾全生命周期的技術保障與監管體系。復墾實施前國土部門協同規劃方案編制單位組織開展公眾調查，根據公眾參與意見和國土部門、土地權屬人共同商定復墾土地的用途和復墾計劃措施。復墾實施中對復墾效果實施動態監測，根據監測結果不斷修正復墾方案中提出的復墾具體目標、標準、指數及相關技術參數等，聘請專業機構完成土地復墾后新增耕地比例、環境污染等內容的監測工作，以確定土地復墾達到了指標和技術參數要求。

參考文獻：

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