我國自然保護地役權研究

摘 要 人地關系日趨緊張不僅給自然保護地土地的規劃管理帶來困難，也增加了經濟和社會負擔。由于“孤島式自然保護地”的保護成效不明顯，因此科學合理地布局保護地網絡實施管理方案，對保護地區域內的生態系統及生物多樣性給予有效保護尤為重要。引入自然保護地役權制度，既使物權生態化，又為環境權提供了物權法保障;既有利于物盡其用，也有利于維護人們的環境權益;既能實現環保目標新途徑，亦是公眾參與自然保護地保護的新方式。本文主要通過闡述地役權相關知識以及引入自然保護地役權的發展現狀，實現自然保護地役權制度的實施，解決自然保護地的土地資源使用、管理、保護等問題。

關鍵詞 地役權 自然保護地役權 自然資源保護

基金項目：云南省社科基金重點項目：“云南省建立以國家公園為主體的自然保護地體系地方立法研究”（項目編號：ZD2017 10）。

作者簡介：李潔潔，昆明理工大學碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.005

一、地役權與自然保護地役權的界定

（一）地役權的概念與特點

我國立法和學界對地役權概念的界定都采用了權利說。即地役權是為了增加相應土地的利用價值，使對該土地的支配及于其他土地的權利。地役權的本質是不動產所有權人或使用權人限制不動產的權利人對不動產的使用，使自己的不動產效益達到最大化。

對地役權特點的研究能夠更好的了解和利用地役權。地役權的特點有：1.從屬性。地役權制度的出現是為提高對土地價值的利用，因此地役權無法脫離供役地而單獨存在，地役權的從屬性是其與其他物權形式相區別的一大特點。2.不可分性。地役權的從屬性能夠推導出地役權的不可分性，地役權的權利義務關系必須完整，不能被分割成幾部分，地役權不僅能夠支配需役地，也能夠支配供役地，不能單獨拋棄某一部分。3.意定性。民法講究意思自治，因此地役權是雙方達成合意后簽訂地役權合同設定的，法律不作任何強制性規定。地役權具有意定性主要是因為在司法實踐中地役權的種類較多，法律還不能對每個地役權做出詳細規定，只能交由當事人自己通過合同設定。具體表現為：當事人雙方可以根據意愿和需求對地役權的內容、期限、利用方式、有償與否作出約定，法律承認遵守權利義務規定和民法原則的法律行為。4.相容性。地役權與其他物權的一個重要區別就在于其非獨占性、弱排他性。地役權若不具有相容性則會大大降低不動產利用的效率，這與物盡其用的原則是相違背的。

（二）自然保護地役權的概念與特點

國家、地方政府、公益組織或者其他私人主體通過與土地資源的權利人簽訂自然保護地役權合同并支付相應報酬，得到土地資源保護地役權，從而使土地資源的權利人保障實現生態功能或者允許地役權人利用生態資源，達到保護環境，合理利用土地資源的目的。

自然保護地役權制度具有公平性。之前全民享用的生態環境利益是公益產品，是無償的。而建立自然保護地役權制度則打破了這種無償性，要設立自然保護地役權，國家、政府、或者公益性組織必須支付相應的報酬。如此，自然資源權利人獲得報酬以實現經濟效益，而國家、政府、公益組織等則可以達到保護生態環境的目的。

自然保護地役權制度具有價值實現性。要建立諸如森林和草原碳匯區、野生動植物保護區、公益林建設等項目，自然保護地役權人就必須支付相應報酬以此來實現自然資源的生態效益和經濟效益，這對維護人類、自然和社會的和諧是有益的，自然保護地役權制度是實現以上價值的有力工具。

二、我國自然保護地役權的立法現狀及存在的問題

（一）我國自然保護地役權的立法現狀

2016年，隨著浙江省政府出臺的《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》獲得國家發改委的批復，錢江源將成為在湖北神農架、福建武夷山、青海三江源后的第四家獲得國家公園體制試點方案的項目。之所以不改變土地權屬而采用對集體土地承包人、使用人部分權利進行限制的方式，在該區開展地役權保護制度，原因是該試點區內大部分土地都屬于集體林地。目前，以國家公園為主體的保護自然系統正在我國建立，然而想要以較低的成本實現環境保護的目標并對土地進行高效管理，就必須以能調動各方積極性且科學的管理制度為抓手。實現差別化保護管理、合理劃分各功能重點保護區、對生態移民循序漸進地進行搬遷、充分征求相關權利人的意見、租賃和置換方式規范流轉、利用統一的管理機構進行管理等手段的實施能達成資源保護與管理的目標，也和政府有關國家公園方案建立的要求相一致。

自然保護地役權方面，我國現行法律和行政法規尚未做出明確規定。地方性法規層面，2017年福建省《武夷山國家公園管理條例》（試行）第35條第一款規定，為了保護資源的目的，可依據法律規定對相關自然資源進行管制或者征收、置換、租賃等，將國有自然資源的比例適當提高。2017年湖北省制定頒布的《神農架國家公園保護條例》第22條第三款規定，神農架國家公園內集體或者個人所有的自然資源資產，統一管理國家公園的機構組織可利用置換、租賃等形式與所有權人或者承包權人展開合作以達到更加有效管控的目標?？梢姡诮夜珗@體制試點過程中，地方立法已經先于中央層面，對自然保護地役權做出了初步探索。

2018年9月發布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》的第二類立法項目中就將“國家公園法”作為加快起草和提請審議的法律草案加以規定。自然保護地內自然資源開發利用權及其退出機制的處理，是建立以國家公園為主體的自然保護地體系工作中無法避開的問題，立法必將對自然保護地役權做出回應。

（二）我國自然保護地役權立法存在的問題

首先，自然資源權利人主動對資源加以保護的積極性無法通過行政強制性規定調動?，F行相關法律對草原和林地權利人的放牧行為作出了限制，有些情況下還要求其辦理采伐許可證，但我國自然資源管理機構落實執法的效果不好，以上違法行為并沒有被全部處罰，即便處罰，方式也只是罰款而已。處罰種類單一，力度過輕是其弊端。這就導致牧民和林農敢于采取投機行為，從而導致自然資源被過度利用和不合理開發。另外，實行放牧許可和采伐許可制度對保護草原和森林等自然資源效果一般，原因在于其本質上是一種限制草原和林地權利人的權利且影響權利人經營積極性的外部強制措施。

其次，補償標準偏低造成對激勵自然資源保護的作用有限，是現行生態效益補償制度的弊端。為了達到自然資源長遠發展和環境保護的目標，很有必要大力推動濕地、森林和草原的生態經濟效益補償制度。盡管政府在不斷提升補償數額，且總量不低，但平均補償數額偏低，不能夠充分補償經營權利者的損失，也就不能充分調動其保護自然資源的積極性。

最后，經濟環境帶來的嚴峻挑戰。全球生態環境危機產生的一個重要原因，就是長久以來環境只是經濟學者眼中附屬于經濟的子系統，只能屈居于經濟發展之后。毋庸置疑，我國保持經濟高速發展離不開工業化的持續推進，但現有制度對經濟發展與生態保護問題協調不力造成了我國的自然資源安全生態問題。境外和國內早期出現的沙塵暴惡劣天氣即是最好的證明。

三、我國自然保護地役權制度的立法設計

（一）自然保護地役權的主體設置

在保護地役權中，供役地人是保護地權利人。其可以是保護地所有權人，也可以是通過承包或其他方式取得保護地的用益物權人。地役權人應當包括國家、政府以及非政府公益組織、企業等。這些主體取得地役權的方式是簽訂地役權合同并向供役地人支付相應的報酬。報酬資金的來源可以是相關財政撥款也可以是社會捐贈，所以應當逐步建立起以財政撥款為主，生態補償稅收、國債以及社會公益協會組織募捐等方式為輔的籌款機制。供役地人必須在收到報酬后遵守合同的約定保護和妥善管理自然資源。

（二）相關主體的權利和義務

自然保護地的保護方式可以是自然保護地役權。若要實現自然資源的經濟效益，從而為其生態效益作出補充，則必須開展諸如退牧還草、退耕還林計劃，還需要劃定碳匯區、自然資源生態多樣性保護區等保護區域。另外，科學合理地分配自然保護地役權相關主體的權利和義務也是很有必要的。

自然保護地役權人為實現自然資源的生態保護利益，有權要求供役地人按照約定對自然資源進行保護，并對其保護效果進行檢查監督。如在通過自然保護地役權合同建立野生動植物保護區項目中，供役地人有義務保護野生動植物，使野生動物的棲息地保持較好的生態環境。以上行為如果得不到有效的監管，自然保護地役權制度輕者收不到預期效果，重者會遭到嚴重破壞。地役權人應當支付合同約定的報酬。地役權人對供役地的利用應當有償，因為這些自然資源是牧民、林農的主要生活保障來源，且可以在實現供役地人自然資源經濟效益的同時為自然資源保護行為提供資金。

供役地人享有在特定條件下解除自然保護地合同、按約定獲得相應報酬、在供役地上從事生產經營的權利。在地役權人不履行合同義務時，供役地人可以解除地役權合同。為了實現自然資源的經濟效益，供役地人享有報酬請求權。自然保護地役權的設立并不是要排除供役地人的正常生產經營行為，其可以在保證合同約定的自然資源數量和質量的基礎上，根據自然資源的特點和條件開展多種經營。供役地人的義務主要是對自然資源進行嚴格的保護、不得從事破壞性的資源開發利用活動、接受自然保護地役權人的監督、檢查。自然保護地役權合同存在的目的是為了實現對自然資源的保護，所以供役地人必須采取各種措施來保持自然資源的生態環境，履行自己的保護義務。另外，從事破壞性的資源開發利用活動也要承擔相應的違約責任。自然保護地役權人的監督則是及時保護自然資源和追究相關責任人責任的一種有效方式。

綜上，實施自然保護地役權制度不僅是保護環境的需要，也是實現經濟發展的需要，對于自然保護供役地人和地役權人來說都是有利的。

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