基于PPP模式下江蘇省文化產業發展探究

張鑫 林雨欣

摘 要：近幾年來，PPP模式大受追捧，而PPP模式與文化產業結合的創新嘗試也為文化領域注入了新的活力。以江蘇省南京市某文創園PPP項目作為典型案例，探究江蘇省基于PPP模式下文化產業發展狀況，從政府部門和社會資本角度，分析當前存在的政府信用、社會監管以及風險探究等問題，并提出制定符合項目特征的法律法規、完善PPP項目信息公開平臺、建立完整系統的風險管控程序等建議。

關鍵詞：PPP模式;文化產業;案例分析;發展建議

中圖分類號：G122 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0036-02

引言

PPP（Public—Private—Partnership），是指政府與社會資本合作的一種公私合營模式。自20世紀80年代起，我國開始實行以BOT為主要形式的PPP模式。發展至今，總體規模不斷擴大，形勢向好。同時，江蘇省也在不斷推進PPP模式在文化產業領域的應用，項目入庫率與落地率均位列前茅，目前已設立100億規模的融資支持資金和政策資金幫扶機制，對部分試點項目前期費用予以補助。社會資本在文化領域的創新嘗試不僅契合新時代發展要求，也進一步增強了文化產業的發展能力，加強了公共文化事業與文化產業的融合。

長期以來，公共文化的產品和服務主要依靠政府投入，重視強調公共服務的標準化和均等化。文化產業與PPP模式相結合使得民營資本投入文化領域的工作不斷做實，PPP模式的引進對于文化領域，特別是公共文化建設具有重要的積極意義。

本文將基于這一現狀，以南京某文化產業創意園為典型案例進行分析，對江蘇省PPP模式下文化產業發展的機遇與優勢、問題與挑戰進行深入探究，綜合各方信息就江蘇省文化產業類PPP項目發展提出合理建議。

一、文獻綜述

目前隨著PPP模式在我國的不斷推廣運用，國內學者也從不同角度開始關注并研究PPP模式，這為PPP模式日后在我國更健全發展奠定了基礎。

溫來成認為，在經濟新常態下，社會各界對于PPP模式表現出極大興趣和期望，但若進一步推廣運用的話，仍要解決一些政府信用建設，國家相關法制建設，國家層面的PPP管理風險預估等技術問題。陳新平則從經濟視角對PPP模式予以評述，著重闡釋了PPP以及PPP項目的理論基礎，根據現有文獻劃分出了大眾對于PPP的四種認識維度，總體闡述了PPP的理論基礎與經濟模式。戴俊騁則從PPP模式有助于推動文化產業提高質量增加效益的角度進行研究，指出由于文化產業內涵的多義性和盈利回報模式不清晰以及PPP相關項目估值難等問題導致目前的發展困境。

十九大指出，我國社會主義初級階段的基本矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要與發展不平衡不充分間的矛盾。國家開始更加重視文化產業的發展以在精神文化層面上加快建設，推動經濟轉型。江蘇省政府積極響應國家號召，推動運用PPP模式進行文化產業建設。筆者認為，在該政策背景下，文化產業結合PPP模式的推廣運用尚處于探索發展中，面臨著法律制度缺失，宏觀經濟金融環境難以預料以及項目具體落地后續保障措施匱乏等相關的風險，但從長遠來看，其發展仍非常具有潛力，成為影響我國日后居民整體生活水平和國家經濟環境建設持續穩定的關鍵之一。

因此，筆者選擇落地于江蘇南京的某文化產業園PPP項目為例，分析介紹項目中具體的制約因素和落地運營風險，以提出對應改進措施，期望有助于推動江蘇省PPP模式在文化產業的運用更加切實可行。

二、案例分析

1.項目簡介。南京某文化創意產業園，是由大型控股集團下屬子公司牽頭某金融平臺聯合開發的城鎮綜合開發項目，包括六大核心地塊地塊，輻射范圍極廣。2016年12月被納入中國PPP基金庫，并被省財政廳列為PPP示范項目。然而自2017年招標工作結束后，該項目便查詢不到任何進展及相關新聞。2018年8月該文創園工作人員在網絡問政板塊回答網友時透露，該項目因涉嫌違規操作被未中標社會資本舉報以及實施窗口期延誤等，現已全面停工，等候處理。

2.項目問題。首先，該項目存在的較嚴重問題是招標活動違規操作。1家建筑公司與1家金融平臺組成的聯合體并未參與前期招標工作，在后期卻以非正常的低價獲得開發資格，依據相關法規應當以無效投標處理。其次，該項目也反映出社會資本進入困難的現狀。在公開招標時經過層層篩選，11家企業中只有4家企業符合項目要求，然而最后無一中標。文化產業類PPP項目投資金額大、回收周期長的特點已是民營資本進入市場的無形壁壘，而該項目違規操作使得無形壁壘化為有形，一定程度上隔絕其他社會資本進入市場的可能性，打擊了社會資本參與PPP項目的積極性。最后，一個總投資達160億元的省級示范項目，早在2015年規劃時便提出要致力于打造“國家級文化產業示范園”，做新區“領頭羊”。前期宣傳浩蕩，但在中標后卻沒有更多后續報道，反映出項目投資方存在注重政績而忽視風險的冒進問題。

3.原因分析。政府誠信制度建設有待提升，監管不力。招標工作并未按照相關流程和規定進行，契約精神缺失，政府沒有及時發現惡意低價競爭的存在。同時也側面反映出政府與企業之間法律地位不平等，政府擁有解釋相關規定的權力，企業難以保障應得利益。社會監管極其困難。該項目招標過程中政府行為透明度不高，后期項目信息不公開。有關該文創園項目的信息停滯在2017年兩家公司聯合中標這一條新聞，后續零報道。信息公開平臺不完善，社會大眾無法了解到實際實施進度，信息不對稱，難以監管。

4.政策監管。首先，應規范招標工作流程，制定投招標相應法規準則，使招標工作規范化、透明化、公開化，并制定符合項目特征的法律規范，使公私合作時有法可依有據可循，同時要及時建立契約制度強化政府部門的契約精神和誠信意識，嚴懲惡意低價競爭等違規操作行為。其次，應建立健全監管體系。政府內部監察要保證有效運轉，及時反饋整改，實現有效制約;加強社會監管力度，完善PPP項目信息公開平臺，利用大數據技術建立PPP項目數據庫，實時更新項目實施進展情況，并積極為群眾提供反映渠道。

三、總結與建議

從以上案例分析中我們可以看到，PPP項目在助推文化產業時面臨的一些瓶頸，其中有的是具體項目所面臨的個別的困境，有的則能反映出制約該類項目發展的一些共性問題。

首先，從文化產業PPP項目所處的市場宏觀環境上來說，我國目前與PPP相關的法律以及政策體系建立還不健全。現存的規章制度主要是一些層次較低，效力較差的行政法規和部門規章，難以統一規范PPP項目具體的建設和運營舉措。其次，從項目具體建設與后期運營來說，文化產業本身的多重定義估值不易，導致PPP模式下發展文化產業的未來收益流難以評估，這也成為社會資本面對項目投標時反應謹慎的原因之一。文化產業由于各地文化發展資源不同，沒有統一的定價標準與機制，且目前相關項目并沒有一個十分成功的模式可以進行借鑒推廣，項目后續發展仍處于探究階段。最后，PPP項目的具體風險難以估計控制，政府與社會資本合作時缺乏有效的風險分擔與管理機制。PPP項目前期資金投入量大，建設周期長，獲利等候期不確定等特性導致一系列金融風險，建設經營風險，政治風險等多重風險，而這多重風險的管控與分擔機制至今難以形成一個成熟的體系，導致項目具體落地實施存在重重困難。

針對上述共性問題分析，為了推動江蘇省文化產業PPP模式的有效合規發展，建議可以著力進行以下幾方面的制度體制建設。第一，加快PPP立法進程建設，創造規范政策環境，并要求其中有保障文化產業PPP項目的立項、投標、建設和運營等各環節的具體政策與解釋細則的提出，引導與規范具體項目落地操作。第二，因地制宜制定文化產業PPP項目的具體可行的運營模式與收益回報模式，結合政府可行性缺口補助和使用者付費，以吸引社會資本參與文化產業項目投資。同時，結合當地自然文化資源創新開發出可以產生預期盈利性更強的副產品或相關服務以增加確定性收益。第三，政府與社會資本合作方也加強溝通交流，針對具體項目的決策、實施、監督、評估等各個環節共同協商制定出完整系統的風險管控程序，同時考慮當期影響力較大的各種外部因素，合理分配風險承擔責任，并提高項目公開度透明度，以增加公眾對項目的關注度與監管度。

參考文獻：

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