遼寧省盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

王怡舒

摘 要：2017年，在獲批為中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點地區(qū)后，遼寧省盤錦市政府圍繞“養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”做了大量卓有成效的工作。但是，盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中仍存在諸如配套法規(guī)及治理機制有待完善、社會組織補償機制有待完善等問題。為此，應(yīng)從明確政府職責定位入手，完善社會組織參與機制，完善市場維度下社會機構(gòu)養(yǎng)老項目經(jīng)營困境的治理，優(yōu)化政府財政補貼方式和標準。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);體系建設(shè);完善建議

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0042-02

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》精神，進一步健全完善覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，盤錦市人民政府辦公室于2017年印發(fā)了《盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實施方案》，提出了到2020年，“全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐、養(yǎng)老服務(wù)平臺為補充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老服務(wù)體系，促進健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大”這一建設(shè)目標。

一、盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

2017年盤錦市把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為一項重要的民生工程加以推進，制定了包括《盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實施方案》等在內(nèi)的多個養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方案，從引入市場機制深化養(yǎng)老服務(wù)供給體制機制改革、提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量方面提出了方案設(shè)計和具體措施，多措并舉穩(wěn)步推進養(yǎng)老服務(wù)供給，強化政府養(yǎng)老服務(wù)職能。目前，盤錦市已經(jīng)構(gòu)建起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的服務(wù)體系框架。

1.進一步加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與功能建設(shè)。第一，注重推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)，增強服務(wù)功能。一是推進縣區(qū)級公辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，如雙臺子區(qū)社會福利院著手搭建全省首家智能化養(yǎng)老服務(wù)管理平臺，項目建筑面積將達到13 000平方米，預(yù)設(shè)床位300張;二是推進農(nóng)村敬老院改造，完成了8個農(nóng)村敬老院消防改造項目，不斷增加和完善農(nóng)村敬老院文化、娛樂、康復、醫(yī)療等服務(wù)功能。第二，積極推進城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。截至2017年底，盤錦市區(qū)和農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率分別提高到88%和53%，躍居全省前列。第三，推進市級居家養(yǎng)老智慧服務(wù)平臺建設(shè)，平臺涵蓋七大板塊：醫(yī)療服務(wù)、家政服務(wù)、日常養(yǎng)老、情感服務(wù)、老年用品、法律援助、臨終關(guān)懷等，滿足老年人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)標準化需求。

2.探索養(yǎng)老服務(wù)新模式。第一，推進養(yǎng)老院“公建民營”新模式。一是爭取中央和省財政資助，推進盤錦市老年養(yǎng)護院建設(shè);二是大力引進社會資本，對社會福利院實行社會化運營。第二，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。盤錦市確定了3家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點單位，致力于促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)制度化、規(guī)范化。

3.開展養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)。第一，簡化養(yǎng)老服務(wù)審批程序;第二，對公辦養(yǎng)老機構(gòu)員工實行制度化、長期化激勵措施;第三，通過購買服務(wù)方式引進社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給，使民辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得更廣闊的發(fā)展空間;第四，推行社區(qū)老年人日間照料中心運營改革工作。

按照《盤錦市養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)實施方案》的要求，盤錦市梳理出《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》等12個國家標準、行業(yè)標準、遼寧省地方標準，編制《盤錦市城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)與管理規(guī)范（試行）》《盤錦市居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級規(guī)范（試行）》2個盤錦市地方標準，并在9個養(yǎng)老機構(gòu)和9個社區(qū)老年人日間照料中心開展養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)試點工作。

二、盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得的成效

1.養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)穩(wěn)步推進，取得系列成效。盤錦市把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為一項重要的民生工程加以推進，出臺了多項政策，從多個方面提出了全面推進養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的目標及措施，取得了系列成效。第一，通過對縣區(qū)級公辦養(yǎng)老機構(gòu)、農(nóng)村敬老院、城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)及市級居家養(yǎng)老實惠服務(wù)平臺等的建設(shè)與改造推進了養(yǎng)老設(shè)施建設(shè);第二，通過公建民營、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合及旅游休閑避暑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不斷探索開拓養(yǎng)老服務(wù)新模式;第三，進一步深化養(yǎng)老服務(wù)體制改革，使民辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得更廣闊的發(fā)展空間;第四，推進養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)。有不少社會組織代表在訪談中表示：“市、區(qū)以及街道的領(lǐng)導們十分重視養(yǎng)老服務(wù)供給，對我們進行了多次指導，幫助我們解決了很多問題。”

2.積極探索創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。第一，積極探索創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。盤錦市養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)社會組織基于國際化、標準化理念積極探索創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。例如有的社會組織積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”，構(gòu)建“1+1+N”的服務(wù)模式，即一個智能服務(wù)平臺、一個服務(wù)熱線和N項為老人生活服務(wù)，使用機器人和智能穿戴設(shè)備智慧養(yǎng)老工具，對老人的身體狀況進行分析及長期跟蹤管理，綜合采用無償、低償、有償相結(jié)合服務(wù)方式，解決老年人生活需求、安康需求和社會需求。第二，開展旅游休閑避暑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。通過研究《盤錦市引客入盤獎勵政策》，內(nèi)含承接京津冀養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)外溢內(nèi)容，探索吸引游客短期居住民宿體驗“候鳥式”養(yǎng)老;推進旅游休閑避暑養(yǎng)老民宿建設(shè)，全市民宿和旅游小鎮(zhèn)已按計劃建成形成接待能力;大洼區(qū)向海街道石廟子村的旅游休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式獲國家發(fā)改委認定為全國養(yǎng)老模式優(yōu)秀案例。

三、盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

1.養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)政策及治理機制有待完善。盤錦市政府出臺了社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)激勵政策，但在養(yǎng)老服務(wù)購買范圍和內(nèi)容、供給主體選擇、社會組織運行管理、項目風險跟蹤、服務(wù)績效評價及監(jiān)管等方面仍有待進一步的改善。在購買養(yǎng)老服務(wù)過程中，盤錦市政府的職能定位不夠明確，政企之間的協(xié)作溝通機制尚存在問題，如在實地調(diào)研中，有社會組織代表談到：“既然允許社會組織參與政府購買養(yǎng)老服務(wù)，就應(yīng)該給予社會組織相應(yīng)的運營權(quán)力，但現(xiàn)實是運營中掣肘較多。比如，我們對提供養(yǎng)老服務(wù)用的房屋的裝修和裝飾等做出任何調(diào)整都要向政府主管部門申請匯報，這嚴重影響了我們提供養(yǎng)老服務(wù)的效率。”在供給主體選擇、風險跟蹤及質(zhì)量監(jiān)管方面，盤錦市政府的把控還需更加嚴格，如有社會組織代表談到：“有一些社會組織看到政府給予（養(yǎng)老服務(wù)）政策和資金的支持，也進來摻一腳，但是實際做的并不是真正提供（養(yǎng)老）服務(wù)的事情。”

2.社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的補償機制有待完善。目前，盤錦市社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)的成本核算依據(jù)、政府補償標準及范圍及仍不夠清晰，政府尚未對不同類型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的差異化、精細化管理仍未完全到位。養(yǎng)老服務(wù)具有多樣性，盤錦市不同區(qū)縣的養(yǎng)老服務(wù)需求及服務(wù)成本存在差異，社會組織承擔不同類型養(yǎng)老服務(wù)公益性消耗存在差異，使得社會投資者始終承擔一定的風險，但政府尚未建立相應(yīng)的經(jīng)營風險補償機制，政府購買養(yǎng)老服務(wù)管理辦法及補償機制不夠完善[1]，時間長了導致社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性開始下降。有社會組織代表談到：“政府購買養(yǎng)老服務(wù)的費用是兩萬五，而我們（過冬）交的取暖費就要將近兩萬塊，我們的運轉(zhuǎn)處處都需要資金，政府給予的補貼實在是杯水車薪。”還有社會組織代表提到：“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)效益低、風險高，各方面維護都需要資金，人工成本也高，微利需要規(guī)模效益，搞不好就虧損。如果收費高，人們接受不了，不愿意將老人送來，規(guī)模就無法達到;如果收費低，資金就不能維護我們的日常運轉(zhuǎn)，長期就會虧損。”更有社會組織代表感嘆到：“我們的房租、水電費、人員工資等費用合計算下來，很難盈利。隨著人員工資等成本不斷提高，如果不及時采取相應(yīng)的措施，我們的運營狀況將變得更加不容樂觀。我們最不希望看到的就是‘提供好養(yǎng)老服務(wù)的信心也有，決心也有，愛心也有，但最后（因為資金問題）搞得半途而廢。”

四、完善盤錦市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

1.明確政府職責定位，完善社會組織參與機制。政府職能定位對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與完善有重要影響，政府應(yīng)該積極發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)政策制定、養(yǎng)老服務(wù)資金支持、養(yǎng)老體系建設(shè)統(tǒng)籌與宣傳、相關(guān)人才培養(yǎng)和社會組織培育等方面的作用，明確政府職責的同時理順政府與市場社會的關(guān)系，確保政府不缺位、不越位，在確保政府保障兜底性、福利性服務(wù)的基礎(chǔ)上，其他各類服務(wù)則充分交給市場和社會主體[2]。盤錦市政府可根據(jù)購買養(yǎng)老服務(wù)的成本優(yōu)勢以及社會組織承擔養(yǎng)老服務(wù)的能力等綜合因素，確定社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的類型及范圍。可通過居民意愿調(diào)查與分析，明確社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的有效方式，同時建立和完善盤錦市政府購買養(yǎng)老服務(wù)信息公開制度、市場準入制度、招投標制度、監(jiān)管與評價制度等制度。

2.加強社會組織養(yǎng)老服務(wù)項目經(jīng)營困境治理。在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)期間，盤錦市政府應(yīng)注重衡量養(yǎng)老服務(wù)的可變需求以及養(yǎng)老機構(gòu)的風險承擔能力等，避免社會組織承擔過多風險，同時應(yīng)結(jié)合社會養(yǎng)老機構(gòu)投資成本確定養(yǎng)老服務(wù)項目經(jīng)營權(quán)限的調(diào)整或補償方式。對于經(jīng)營困難的養(yǎng)老服務(wù)項目，應(yīng)基于項目的社會效率與治理成本構(gòu)建合作型的政府接管機制。同時，建立經(jīng)營困境養(yǎng)老服務(wù)項目應(yīng)急機制，建立產(chǎn)權(quán)交易平臺，努力化解養(yǎng)老服務(wù)項目債務(wù)，通過財政資金引導和應(yīng)急基金救助化解社會組織的經(jīng)營困境;制定改進社會機構(gòu)參與養(yǎng)老項目運營績效的激勵機制，促進社會組織提升管理績效[1]。

3.優(yōu)化政府財政補貼方式和標準。盤錦市政府可以借鑒國際經(jīng)驗，以補給需方為主、供需補給相結(jié)合的財政補貼方式替代原有的補給供方為主的做法。同時，精簡財政補貼程序，進一步推進落實財政補貼政策，避免養(yǎng)老機構(gòu)因政府財政落實不到位而陷入惡性循環(huán)模式。盤錦市政府也應(yīng)根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展情況，綜合考量養(yǎng)老機構(gòu)運營成本等，制定合理的財政補貼標準，根據(jù)社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營狀況實行差別化的政策優(yōu)惠措施，注重對農(nóng)村發(fā)展水平較低地區(qū)的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進行政策傾斜，將優(yōu)惠政策落實到位[3]。

參考文獻：

[1] ?何壽奎.社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給困境成因與治理對策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2016，（8）：5-9.

[2] ?王延中，龍玉其.我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的進展、問題與對策[J].中國浦東干部學院學報，2018，（2）.

[3] ?周蕙心.河北省社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展困境與對策研究[J].北方經(jīng)濟，2016，（8）：56-58.

Abstract：In 2017，after Panjin was approved as the central government to support the pilot area of home and community pension service reform，the Panjin Municipal Government has done a lot of fruitful work around the “Pension Service System Construction”.However，in the process of building the pension service system in Panjin，there are still some problems，such as supporting regulations and governance mechanisms need to be improved，and social organization compensation mechanisms need to be improved.Therefore，we should start with a clear definition of government responsibilities，improve the social organization participation mechanism，improve the governance of the social enterprise pension project management dilemma under the market dimension，and optimize the government financial subsidy methods and standards.

Key words：pension service;system construction;suggestions for improvement