遼寧省盤錦市養老服務體系建設現狀分析

王怡舒

摘 要：2017年，在獲批為中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區后，遼寧省盤錦市政府圍繞“養老服務體系建設”做了大量卓有成效的工作。但是，盤錦市養老服務體系建設過程中仍存在諸如配套法規及治理機制有待完善、社會組織補償機制有待完善等問題。為此，應從明確政府職責定位入手，完善社會組織參與機制，完善市場維度下社會機構養老項目經營困境的治理，優化政府財政補貼方式和標準。

關鍵詞：養老服務;體系建設;完善建議

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0042-02

為貫徹落實《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》精神，進一步健全完善覆蓋城鄉的養老服務體系建設，盤錦市人民政府辦公室于2017年印發了《盤錦市養老服務體系建設實施方案》，提出了到2020年，“全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、養老服務平臺為補充、醫養結合的城鄉一體化養老服務體系，促進健康養老產業發展壯大”這一建設目標。

一、盤錦市養老服務體系建設現狀

2017年盤錦市把養老服務體系建設作為一項重要的民生工程加以推進，制定了包括《盤錦市養老服務體系建設實施方案》等在內的多個養老服務體系建設方案，從引入市場機制深化養老服務供給體制機制改革、提高養老院服務質量方面提出了方案設計和具體措施，多措并舉穩步推進養老服務供給，強化政府養老服務職能。目前，盤錦市已經構建起以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的服務體系框架。

1.進一步加強養老服務設施與功能建設。第一，注重推進公辦養老機構設施建設，增強服務功能。一是推進縣區級公辦養老機構建設，如雙臺子區社會福利院著手搭建全省首家智能化養老服務管理平臺，項目建筑面積將達到13 000平方米，預設床位300張;二是推進農村敬老院改造，完成了8個農村敬老院消防改造項目，不斷增加和完善農村敬老院文化、娛樂、康復、醫療等服務功能。第二，積極推進城鄉社區養老設施建設，健全城鄉社區養老服務網絡。截至2017年底，盤錦市區和農村社區養老設施覆蓋率分別提高到88%和53%，躍居全省前列。第三，推進市級居家養老智慧服務平臺建設，平臺涵蓋七大板塊：醫療服務、家政服務、日常養老、情感服務、老年用品、法律援助、臨終關懷等，滿足老年人多層次、多樣化的養老服務標準化需求。

2.探索養老服務新模式。第一，推進養老院“公建民營”新模式。一是爭取中央和省財政資助，推進盤錦市老年養護院建設;二是大力引進社會資本，對社會福利院實行社會化運營。第二，推進醫養結合。盤錦市確定了3家醫養結合試點單位，致力于促進醫養結合服務制度化、規范化。

3.開展養老服務標準化建設。第一，簡化養老服務審批程序;第二，對公辦養老機構員工實行制度化、長期化激勵措施;第三，通過購買服務方式引進社會組織參與養老服務供給，使民辦養老機構獲得更廣闊的發展空間;第四，推行社區老年人日間照料中心運營改革工作。

按照《盤錦市養老服務標準化建設實施方案》的要求，盤錦市梳理出《老年人建筑設計規范》等12個國家標準、行業標準、遼寧省地方標準，編制《盤錦市城鄉社區養老設施建設與管理規范（試行）》《盤錦市居家養老服務機構等級規范（試行）》2個盤錦市地方標準，并在9個養老機構和9個社區老年人日間照料中心開展養老服務標準化建設試點工作。

二、盤錦市養老服務體系建設取得的成效

1.養老服務體系建設穩步推進，取得系列成效。盤錦市把養老服務體系建設作為一項重要的民生工程加以推進，出臺了多項政策，從多個方面提出了全面推進養老服務建設的目標及措施，取得了系列成效。第一，通過對縣區級公辦養老機構、農村敬老院、城鄉社區養老設施建設及市級居家養老實惠服務平臺等的建設與改造推進了養老設施建設;第二，通過公建民營、醫養結合及旅游休閑避暑養老產業發展等不斷探索開拓養老服務新模式;第三，進一步深化養老服務體制改革，使民辦養老機構獲得更廣闊的發展空間;第四，推進養老服務標準化建設。有不少社會組織代表在訪談中表示：“市、區以及街道的領導們十分重視養老服務供給，對我們進行了多次指導，幫助我們解決了很多問題。”

2.積極探索創新養老服務模式和養老產業。第一，積極探索創新養老服務模式。盤錦市養老服務相關社會組織基于國際化、標準化理念積極探索創新養老服務模式。例如有的社會組織積極推進“互聯網+智慧養老”，構建“1+1+N”的服務模式，即一個智能服務平臺、一個服務熱線和N項為老人生活服務，使用機器人和智能穿戴設備智慧養老工具，對老人的身體狀況進行分析及長期跟蹤管理，綜合采用無償、低償、有償相結合服務方式，解決老年人生活需求、安康需求和社會需求。第二，開展旅游休閑避暑養老產業。通過研究《盤錦市引客入盤獎勵政策》，內含承接京津冀養老產業外溢內容，探索吸引游客短期居住民宿體驗“候鳥式”養老;推進旅游休閑避暑養老民宿建設，全市民宿和旅游小鎮已按計劃建成形成接待能力;大洼區向海街道石廟子村的旅游休閑養老產業模式獲國家發改委認定為全國養老模式優秀案例。

三、盤錦市養老服務體系建設存在的問題

1.養老服務體系建設的相關政策及治理機制有待完善。盤錦市政府出臺了社會組織參與養老服務的相關激勵政策，但在養老服務購買范圍和內容、供給主體選擇、社會組織運行管理、項目風險跟蹤、服務績效評價及監管等方面仍有待進一步的改善。在購買養老服務過程中，盤錦市政府的職能定位不夠明確，政企之間的協作溝通機制尚存在問題，如在實地調研中，有社會組織代表談到：“既然允許社會組織參與政府購買養老服務，就應該給予社會組織相應的運營權力，但現實是運營中掣肘較多。比如，我們對提供養老服務用的房屋的裝修和裝飾等做出任何調整都要向政府主管部門申請匯報，這嚴重影響了我們提供養老服務的效率。”在供給主體選擇、風險跟蹤及質量監管方面，盤錦市政府的把控還需更加嚴格，如有社會組織代表談到：“有一些社會組織看到政府給予（養老服務）政策和資金的支持，也進來摻一腳，但是實際做的并不是真正提供（養老）服務的事情。”

2.社會組織參與養老服務體系建設的補償機制有待完善。目前，盤錦市社會組織提供養老服務的成本核算依據、政府補償標準及范圍及仍不夠清晰，政府尚未對不同類型養老服務機構的差異化、精細化管理仍未完全到位。養老服務具有多樣性，盤錦市不同區縣的養老服務需求及服務成本存在差異，社會組織承擔不同類型養老服務公益性消耗存在差異，使得社會投資者始終承擔一定的風險，但政府尚未建立相應的經營風險補償機制，政府購買養老服務管理辦法及補償機制不夠完善[1]，時間長了導致社會組織參與養老服務供給的積極性開始下降。有社會組織代表談到：“政府購買養老服務的費用是兩萬五，而我們（過冬）交的取暖費就要將近兩萬塊，我們的運轉處處都需要資金，政府給予的補貼實在是杯水車薪。”還有社會組織代表提到：“養老產業效益低、風險高，各方面維護都需要資金，人工成本也高，微利需要規模效益，搞不好就虧損。如果收費高，人們接受不了，不愿意將老人送來，規模就無法達到;如果收費低，資金就不能維護我們的日常運轉，長期就會虧損。”更有社會組織代表感嘆到：“我們的房租、水電費、人員工資等費用合計算下來，很難盈利。隨著人員工資等成本不斷提高，如果不及時采取相應的措施，我們的運營狀況將變得更加不容樂觀。我們最不希望看到的就是‘提供好養老服務的信心也有，決心也有，愛心也有，但最后（因為資金問題）搞得半途而廢。”

四、完善盤錦市養老服務體系建設的建議

1.明確政府職責定位，完善社會組織參與機制。政府職能定位對養老服務體系建設與完善有重要影響，政府應該積極發揮在養老服務政策制定、養老服務資金支持、養老體系建設統籌與宣傳、相關人才培養和社會組織培育等方面的作用，明確政府職責的同時理順政府與市場社會的關系，確保政府不缺位、不越位，在確保政府保障兜底性、福利性服務的基礎上，其他各類服務則充分交給市場和社會主體[2]。盤錦市政府可根據購買養老服務的成本優勢以及社會組織承擔養老服務的能力等綜合因素，確定社會組織參與養老服務供給的類型及范圍。可通過居民意愿調查與分析，明確社會組織參與養老服務供給的有效方式，同時建立和完善盤錦市政府購買養老服務信息公開制度、市場準入制度、招投標制度、監管與評價制度等制度。

2.加強社會組織養老服務項目經營困境治理。在養老服務體系建設期間，盤錦市政府應注重衡量養老服務的可變需求以及養老機構的風險承擔能力等，避免社會組織承擔過多風險，同時應結合社會養老機構投資成本確定養老服務項目經營權限的調整或補償方式。對于經營困難的養老服務項目，應基于項目的社會效率與治理成本構建合作型的政府接管機制。同時，建立經營困境養老服務項目應急機制，建立產權交易平臺，努力化解養老服務項目債務，通過財政資金引導和應急基金救助化解社會組織的經營困境;制定改進社會機構參與養老項目運營績效的激勵機制，促進社會組織提升管理績效[1]。

3.優化政府財政補貼方式和標準。盤錦市政府可以借鑒國際經驗，以補給需方為主、供需補給相結合的財政補貼方式替代原有的補給供方為主的做法。同時，精簡財政補貼程序，進一步推進落實財政補貼政策，避免養老機構因政府財政落實不到位而陷入惡性循環模式。盤錦市政府也應根據自身經濟發展情況，綜合考量養老機構運營成本等，制定合理的財政補貼標準，根據社會養老服務機構經營狀況實行差別化的政策優惠措施，注重對農村發展水平較低地區的社會養老服務機構進行政策傾斜，將優惠政策落實到位[3]。

參考文獻：

[1] ?何壽奎.社會組織參與養老服務供給困境成因與治理對策研究[J].現代經濟探討，2016，（8）：5-9.

[2] ?王延中，龍玉其.我國養老服務體系建設的進展、問題與對策[J].中國浦東干部學院學報，2018，（2）.

[3] ?周蕙心.河北省社會養老服務機構的發展困境與對策研究[J].北方經濟，2016，（8）：56-58.

Abstract：In 2017，after Panjin was approved as the central government to support the pilot area of home and community pension service reform，the Panjin Municipal Government has done a lot of fruitful work around the “Pension Service System Construction”.However，in the process of building the pension service system in Panjin，there are still some problems，such as supporting regulations and governance mechanisms need to be improved，and social organization compensation mechanisms need to be improved.Therefore，we should start with a clear definition of government responsibilities，improve the social organization participation mechanism，improve the governance of the social enterprise pension project management dilemma under the market dimension，and optimize the government financial subsidy methods and standards.

Key words：pension service;system construction;suggestions for improvement