京津冀協(xié)同發(fā)展背景下北京非首都功能疏解思路與對(duì)策

王德利 許靜 高璇

摘 要：非首都功能疏解是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，也是一項(xiàng)綜合工程，涉及多元利益主體，未來(lái)不能單純依靠行政措施，要加快完善非首都功能疏解的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建北京非首都功能疏解與周邊承載地的對(duì)接機(jī)制，分類(lèi)推進(jìn)城市功能及人口疏解，精細(xì)和集約使用建設(shè)用地，降低非首都功能承載空間。

關(guān)鍵詞：非首都功能;疏解;協(xié)同發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）09-0053-02

在北京引領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，由于單中心城市結(jié)構(gòu)固有的問(wèn)題，“大城市病”越來(lái)越突出。疏解北京非首都功能，加快重點(diǎn)新城及周邊承載地建設(shè)，提高城市運(yùn)行效率迫在眉睫。未來(lái)，津冀各城市應(yīng)立足于區(qū)域整體功能定位，充分發(fā)揮自身區(qū)域優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)，以承接北京非首都功能疏解為重點(diǎn)，積極吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源要素集聚，綜合運(yùn)用集中承接、分散承接、合作共建、示范帶動(dòng)等多種方式，建設(shè)非首都功能承接平臺(tái)，主動(dòng)承接首都部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部和教育、醫(yī)療、展覽、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)功能，以及部分一般制造業(yè)、區(qū)域性物流市場(chǎng)等。

一、戰(zhàn)略思路

北京非首都功能疏解是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，打破固化的利益格局，多級(jí)管理下形成政策合力，全盤(pán)考慮非首都核心疏解涉及的多方利益，綜合采用“行政+市場(chǎng)”手段，是未來(lái)北京非首都功能疏解的重中之重。

1.強(qiáng)化四項(xiàng)功能。政治、文化、國(guó)際交往、科技創(chuàng)新將成為北京建設(shè)世界城市必須具備的四項(xiàng)功能。面向2030年，圍繞這四個(gè)功能，需形成政治、文化雙輪驅(qū)動(dòng)以及國(guó)際交往、科技創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)。第一，強(qiáng)化政治功能，支持國(guó)際組織和國(guó)際活動(dòng)落地。從中國(guó)特色世界城市的要求出發(fā)，政治功能更主要是體現(xiàn)話(huà)語(yǔ)權(quán)，影響國(guó)際重大事務(wù)決策進(jìn)程。適應(yīng)中國(guó)國(guó)際地位提升和國(guó)際交往增加的需求，北京應(yīng)主動(dòng)支持國(guó)際組織和國(guó)際活動(dòng)落地。圍繞區(qū)域合作、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域金融、區(qū)域安全、區(qū)域治理、全球氣候等方面，與相關(guān)國(guó)家共同構(gòu)建若干國(guó)際協(xié)調(diào)組織與平臺(tái)，并推動(dòng)組織總部在北京落地。第二，強(qiáng)化文化功能，讓中國(guó)價(jià)值觀影響世界。世界城市的文化建設(shè)應(yīng)有更高的使命，即弘揚(yáng)中華文化，傳播社會(huì)主義核心價(jià)值觀。通過(guò)多渠道文化交流，匯聚一流思想大師、藝術(shù)大師、品牌文化產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)古老與現(xiàn)代完美交融、物質(zhì)遺產(chǎn)與非物質(zhì)遺產(chǎn)串聯(lián)共存，打造北京成為中華文化的展示中心與傳播中心，向世界深度展示和宣傳中國(guó)。第三，強(qiáng)化國(guó)際交往功能，構(gòu)建國(guó)際交往中心。通過(guò)提升硬件，優(yōu)化服務(wù)，將一流的國(guó)際賽事、國(guó)際學(xué)術(shù)交流、國(guó)際會(huì)議、國(guó)際展覽匯聚到北京，集聚和發(fā)展國(guó)際組織，提高國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)，奠定國(guó)際交往中心地位。第四，強(qiáng)化科技創(chuàng)新，構(gòu)建“大創(chuàng)新”產(chǎn)業(yè)。科技與創(chuàng)新是第一生產(chǎn)力，是北京競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)和潛力所在。要勇于承擔(dān)、主動(dòng)服務(wù)于國(guó)家創(chuàng)新大局，率先攻克一批自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的科技項(xiàng)目，逐步成為國(guó)際科技創(chuàng)新的策源地。

2.明確五大重點(diǎn)。第一，非首都功能疏解是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需常抓不懈。北京處于非首都功能疏解的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也存在新城及非首都功能承載地建設(shè)不健全等問(wèn)題。巴黎都市圈及東京都市圈的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)均表明，大城市周邊新城建設(shè)大多需要40—50年的時(shí)間，非首都功能疏解是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。第二，非首都功能疏解是一個(gè)綜合工程，需全盤(pán)考量。非首都核心疏解應(yīng)與新城、重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)以及河北省的發(fā)展緊密結(jié)合，在解決北京“城市病”的同時(shí)，帶動(dòng)周邊新城及河北的發(fā)展，提高周邊地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，讓產(chǎn)業(yè)、人口等愿意去、留得住。第三，非首都功能疏解涉及多元主體，需加強(qiáng)統(tǒng)籌。北京行政區(qū)內(nèi)分布眾多中央企業(yè)及事業(yè)單位，非首都功能疏解涉及中央、地方、央企、民企、本地居民等眾多利益，在實(shí)際操作中一定要謹(jǐn)慎決策，不能因解決一個(gè)問(wèn)題而帶來(lái)更多問(wèn)題。第四，非首都功能疏解要注重空間優(yōu)化，需分類(lèi)調(diào)整。對(duì)于不符合首都功能定位的功能，要嚴(yán)格防止從源頭新增;對(duì)于現(xiàn)有的存量，有些需要直接調(diào)整退出，有些需要推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí);重視不符合區(qū)域功能定位的非首都功能的空間優(yōu)化再布局。第五，非首都功能疏解不能單純依靠行政措施，需綜合施策。一般制造業(yè)及區(qū)域性物流市場(chǎng)等在非首都功能疏解中屬于市場(chǎng)主體，而醫(yī)療、教育、行政事業(yè)單位及一些社會(huì)公共服務(wù)功能等屬于行政主體，在進(jìn)行疏解時(shí)要分類(lèi)施策，不能單純依靠行政手段推動(dòng)非首都功能疏解。

二、推動(dòng)北京非首都功能有序疏解的對(duì)策建議

有序疏解北京非首都功能，這是確保首都永續(xù)發(fā)展的重大課題。圍繞優(yōu)化提升首都核心功能，抓好北京中心城功能和人口疏解以及新城建設(shè)多項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，建立北京非首都功能疏解與周邊承載地的對(duì)接機(jī)制，有序推動(dòng)北京非首都功能外移，加快北京世界城市建設(shè)。

1.完善非首都功能疏解的頂層設(shè)計(jì)。盡快制定北京非首都功能疏解的中長(zhǎng)期路線(xiàn)、戰(zhàn)略目標(biāo)，明確首都城市總體功能布局及功能定位，堅(jiān)決退出不符合首都功能定位的非首都功能;痛下決心，加快部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源等向新城及津冀地區(qū)疏解，推動(dòng)公共服務(wù)資源在京津冀范圍內(nèi)的空間均等化。盡快建立非首都功能疏解專(zhuān)項(xiàng)基金，爭(zhēng)取中央轉(zhuǎn)移支付，用于北京中心城區(qū)非首都功能外遷的人口安置、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等。北京中心城區(qū)原則上不再新增建設(shè)用地指標(biāo)，積極推進(jìn)減量規(guī)劃實(shí)施，新增建設(shè)用地指標(biāo)向周邊新城傾斜。在非首都功能疏解的同時(shí)，積極盤(pán)活非首都功能疏解后用地指標(biāo)存量，并探索中心城區(qū)用地指標(biāo)交易機(jī)制、中心城區(qū)同新城建設(shè)用地指標(biāo)置換機(jī)制，給予搬遷機(jī)構(gòu)土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)溢價(jià)。

2.建立北京非首都功能疏解與周邊承載地的對(duì)接機(jī)制。探索北京中心城區(qū)與周邊新城以及北京與周邊地市在稅收等方面的分成機(jī)制，在一定年限內(nèi)，由北京搬遷至周邊地市的重點(diǎn)利稅企業(yè)實(shí)施稅收共享，其后，北京稅收分成逐年遞減。建立健全公共服務(wù)設(shè)施對(duì)接機(jī)制，加強(qiáng)三甲醫(yī)院、重點(diǎn)高校等的合理布局，提升區(qū)域公共服務(wù)水平，不僅要加強(qiáng)非首都功能疏解，同時(shí)也要推動(dòng)北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源聯(lián)動(dòng)疏解，在解決北京城市病的同時(shí)，優(yōu)化承載地整體承接環(huán)境，形成功能和人口流入緩沖區(qū)，為疏解外遷的企業(yè)等提供戶(hù)口、醫(yī)療、教育等方面的優(yōu)惠政策，建立北京與承載地房屋置換公共服務(wù)平臺(tái)，對(duì)置換的房屋給予優(yōu)惠政策。

3.分類(lèi)推進(jìn)城市功能及人口疏解，強(qiáng)化首都功能的發(fā)揮。北京的主要功能是政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心，這些功能只能強(qiáng)化，不能疏解。北京一般功能和輔助功能主要包括經(jīng)濟(jì)功能、服務(wù)功能、保障功能等，以上功能包括行政和市場(chǎng)兩方面，要區(qū)別對(duì)待，有序疏解。例如，支撐北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融、科技、創(chuàng)新等功能應(yīng)留在城區(qū);而核心城區(qū)比較低端的小商品批發(fā)市場(chǎng)、建材市場(chǎng)等應(yīng)予以關(guān)閉、淘汰;五環(huán)內(nèi)長(zhǎng)途汽車(chē)站等區(qū)域性交通樞紐可逐步搬遷;核心區(qū)小百貨、小餐飲、小發(fā)廊、小作坊等“七小”產(chǎn)業(yè)主要為城市居民生活服務(wù)，可采取在工商登記環(huán)節(jié)提高營(yíng)業(yè)面積標(biāo)準(zhǔn)的措施，推動(dòng)其規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，使其符合首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，更好地為首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供服務(wù);中心城區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院、劇院、博物館等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，應(yīng)由相關(guān)部門(mén)逐步核對(duì)篩查，嚴(yán)控其規(guī)模擴(kuò)張，推動(dòng)新增優(yōu)質(zhì)資源向新城及周邊承載地有序轉(zhuǎn)移。

4.推動(dòng)北京重點(diǎn)新城開(kāi)展綜合配套改革試點(diǎn)。創(chuàng)新新城開(kāi)發(fā)模式，優(yōu)化新城土地利用結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地和住宅及配套設(shè)施，提高土地使用效率，并按中心城區(qū)比例和標(biāo)準(zhǔn)配置醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施。建立新城建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，資金主要來(lái)源為新城土地收益;構(gòu)建新城土地收益基金，土地收益優(yōu)先用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及市政設(shè)施開(kāi)發(fā)。對(duì)新城建設(shè)提供一定的優(yōu)惠政策，積極利用國(guó)家及北京人才吸引政策，對(duì)符合新城功能定位的高層次人才，享受中央單位“綠色通道”政策，建立吸引高端人才有效機(jī)制。以資本金注入、補(bǔ)助和貼息等方式，加強(qiáng)投資主體的多元化引入，帶動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)主體市場(chǎng)融資及項(xiàng)目運(yùn)作能力。

5.精細(xì)和集約地使用建設(shè)用地，降低非首都功能承載空間。綜合考慮北京人口和就業(yè)、地均投入和產(chǎn)出效益等因素，研究制定更科學(xué)、更高的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與考核標(biāo)準(zhǔn)。減少由于盲目競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不真實(shí)土地需求，以及壓低土地價(jià)格、稅收政策所造成的損失。創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)和利用方式，探索土地持有型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式以及利用集體用地發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的模式。加快制定集體建設(shè)用地在融資、準(zhǔn)入等方面的相關(guān)政策，提高農(nóng)村基層組織管理水平，制定具體實(shí)施模式和措施，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，并與首都功能定位相適應(yīng)。建立工業(yè)用地集約利用管理協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮重大工業(yè)項(xiàng)目落地協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，做好開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目落地等相關(guān)工作的溝通和協(xié)調(diào)，提高產(chǎn)業(yè)用地供地效率。強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)約束機(jī)制，規(guī)劃、土地等部門(mén)要建立健全規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督跟蹤機(jī)制，及時(shí)解決規(guī)劃實(shí)施中的重大問(wèn)題，并根據(jù)相關(guān)問(wèn)題對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，按照審批程序報(bào)批和公布。土地、規(guī)劃主管部門(mén)要與產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)以及區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，將規(guī)劃修編與未來(lái)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)布局充分結(jié)合，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

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