人民法院內設機構改革問題研究

摘 要 本文通過對人民法院內設機構的科學設置改革對在辦案效果的提升方面有著積極的促進作用，使得人力資源得到充分的利用，使案件能夠在短時間內受理完畢。進一步完善法官的準確機制，完善職業培養、保險、獎懲以及管理制度，全面推進法官職業化、專業化發展。內設機構的改革不會浪費審判力量，并有助于人才資源的優化配置。人民法院內設機構的改革對維護社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待，具有及時雨般的重要意義。

關鍵詞 內設機構 改革 管理機制

作者簡介：汪昕，浙江省開化縣人民法院。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.040

一、人民法院內設機構配置及改革追溯

（一）《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）對法院內設機構的配置

1980年正式實施的《法院組織法》是新中國首部關于法院內部人員如何組織的憲法性文件，是一個綱領性的法律。規定最高人民法院在內的各級人民法院可設置刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，中級以上的人民法院還可根據審判工作需要設置相關的審判庭。但是對人員如何組織、內設機構如何配置，規定的非常簡單，將發揮空間留給了各級法院。

（二）三輪司法改革下的法院內設機構

自1999年，最高法院發布《人民法院五年改革綱要（1999—2003）》算起，加上后續的《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》、《人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013）》，迄今為止，人民法院已經經歷了三輪以五年為周期的司法改革，其中每個改革規劃都以追求公正與效率為主題，以維護社會公平正義為追求和目標。此三個五年改革綱要對人民法院內設機構配置進行了詳細的描述，對改革提出了綱要性的指導安排。其中，一五改革主要為推進依法治國，分別就司法行政、執行、人民法庭、法警、司法統計、司法鑒定方面進行了規范;二五改革主要為增強司法能力，促進社會公平正義。分別就執行機構統一管理、審判委員會專業化分類改革、劃歸專門法院以及建立綜合性少年法院做了規范;三五改革主要為維護社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待、新要求。分別就建立司法輔助技術部門、探索設置少年法庭以及訴訟服務中心做出了規范。

經過三輪司法改革，人民法院的內設機構配置在整體上取得優化和進步，但細節部分仍未達到改革初衷的目標。譬如：在城區法庭和派出法庭的撤并、合并，法警和執行人員的統一管理，各級法院配置司法技術和訴訟服務中心等方面改革的落實，都從積極的一面體現了司法改革的優化調整。但專門的司法統計機構并未建立，司法統計仍然配置在各級法院的研究室等綜合審判業務部門。巡回法庭得以建立，但跨區域巡回法院至今未見雛形。審委會實現了專業化的分類改革，部分法院分設了刑事審判專業委員會和民事行政專業委員會，鐵路法院等專門法院劃歸地方法院，納入了最高法院統一管理下的人民法院組織體系，但作用發揮不完善。

總體來看，人民法院在持續的改革過程中初步實現了內設機構的分類合并和統一管理，進一步優化了資源的配置。但內設部門并未實現實質上的精簡，反而呈現數量、規模不斷膨脹的趨勢。

二、人民法院內設機構的現狀

基層人民法院內設機構設置過多過細，管理體制不科學，審判功能弱化，嚴重影響基層法院管理能力和案件審判質效的提升。

全國現有3100多家基層法院，其內設機構配置都經歷了從簡單到迅猛擴張的過程。改革開放前，基層法院在國家治理中不需要承擔過多職能，該時期，內設機構配置一般僅設立刑事、民事審判庭和辦公室等幾個機構。改革開放后，內設機構擴張迅猛，傳統的刑事、民事審判庭衍生出了一、二、三……庭，有的法院還根據自身特點成立環境資源保護庭、道路交通事故審判庭、少年家事審判庭等。

總括起來，基層人民法院內設機構設置存在的弊端日益凸顯。

（一）內設機構膨脹

法院內設機構數量不斷增加，特別是非審判機構增長迅速。內設機構數量過多造成職能交叉，庭室之間的沖突日益增多。過多的管理層次造成管理難度加大費用增多，信息交流速度減慢，信息流失多，失真率高，成員缺乏自主性和創造性。分工過細造成各部門副職多，工作之間的協調成本高，影響了法院的總體工作效率和工作質量。很多法院為解決干警晉升等問題而根據“工作需要”設置了別具特色、五花八門的部門。這些部門的設立，法院組織法等法律并未授權。因人設崗，因需設崗，增加機構、部門顯然容易導致增加管理層級，加大管理難度，不利于司法信息的傳遞，不利于案件的快速高效流轉和辦結，亦不利于司法效率的提升。

（二）內設機構設置不統一，“科層制”管理模式固化

法院層級制管理模式進一步固化，陷入行政化的泥潭，有悖于法官職業專業化的特點，不利于法官素質的提升。各層次的法官亦有相對應的行政級別，因此自然產生了相應的科級法官、處級法官等。法院行政化不僅體現于此，還廣泛分布在法官的周遭，法官要想獲得更高的工資福利待遇就必須進行職務級別的晉升，而不是注重于司法知識和審判經驗的積累。審判權運行行政化內部表現為裁判文書層層簽發，不符合司法親歷性;外部表現為法院上下級的指導關系已經異化為行政管理關系。

（三）形式化的審判流通管理機制

完善審判流通管理制度其實是為了防止法官與當事人單獨會面，避免出現人情案、關系案等，業務庭的設立使得案件的院長、庭長等與當事人接觸，并影響案件的判決，有些當事人在起訴之前就與業務庭的庭長以及分管院的領導聯系，業務庭與立案庭之間形成聯系，立案與審案無法分離，容易受到多種關系和因素的影響，不能有效限制法官的行為。

（四）影響高素質法官隊伍的建設

審判任務的順利實現需要有高素質水平的法官隊伍作為基礎和前提，但是目前法院內設機構對于法官隊伍素質水平的提升是極為不利的。

法官的審判業務不復雜，這種情況也容易法官出現懶惰的心態，法官長時間在同一個業務庭中工作，審理的案件極為相似，他們也滿足于辦理幾種案件，缺乏進取精神，工作之余不能認真學習和鉆研，沒有先進的司法理念，案件處理過程中過分注重經驗，不利于案件審理質量的順利實現。

按案件類型設置的審判庭管理模式，雖然有利于提高法官對某種類型案件的專業化水平和工作熟練程度，但專業化分工阻礙了復合型法律人才的培養。一旦某種類型的案件出現井噴式增長，其他法官由于對此類型案件陌生不能分擔或者短時間內不能上手，以致部分法官的負荷過重。同時，法官的業務知識不扎實、不全面，一旦從業務庭調離，更換崗位，就無法在短時間內適應工作，不能做到舉一反三，觸類旁通，執法能力不強，案件說理不清晰，無法有效解決糾紛，使得司法權威性無法凸顯。

（五）不能科學配置審判資源

很多審判人員都在非業務庭中工作，一線的審判人員數量不足，有審判資質的工作人員在基層法院審判中只有3成左右，審判人員負責非審判業務庭的監督、輔助工作，每年通過司法考試的人數不多，法院的審判力量不足，一些基層的法院甚至只有一個審判員，雖然內設很多庭室，并且有主管人員和班子成員，但是他們的工作任務并不是辦案，只是對各種關系進行協調處理。

三、專業化審判機構內設機構改革的意義

人民法院內設機構的科學設置改革對于辦案效果的提升有著積極的促進作用，使得人力資源得到充分的利用，使案件能夠在短時間內受理完畢。人民法院內設機構的改革需要將人作為根本，在改革過程中使法官認識到必須要努力強化自身水平，與時代發展相適應，滿足發展需要，樹立法官形象。進一步完善法官的準確機制，完善職業培養、保險、獎懲以及管理制度，全面推進法官職業化、專業化發展。

內設機構的改革不會浪費審判力量，并有助于人才資源的優化配置。當前業務庭案件處理有這樣一個情況，有的法官案件處理不完，有的卻比較清閑，內設機構的改革能夠使得這種問題得到消除，將案件重新分配給合議庭進行審理，防止案件出現積壓的問題。人民法院增加合議庭的作用，使得審判流通更加順利，實現審判的精準、順利。減少業務庭的設置，也能夠減少人員對法院內部的協調，減少人力消耗。人民法院內設機構的改革對維護社會公平正義，滿足公眾對司法的新期待，具有及時雨般的重要意義。

四、當前人民法院內設機構改革的意見

（一）樹立科學的內設機構改革理念，實現內設機構的合理配置

人民法院的主要職責就是嚴格按照相關的法律法規對案件進行審理，審判是法院的主要職責。機構設置上，需要加強對審判庭的重視，防止綜合部門一審判庭的數量出現倒掛現象，用健全、完善的制度開展管理工作，并不是讓更多的人去管人。我國的中央的司法體制以及工作機制改革意見提出法院就是專門進行審判工作的，將法院的行政職能劃歸給司法行政部門，這一目標的實現雖然還需要很長時間，但是其中將審判作為中心的理念是值得遵循的。在人員配置上，應進一步充實辦案一線的人員數量，社會對于司法公正性以及法官素質水平提出極致要求，使法官能夠真正做到公正、公平。不能讓缺乏專業訓練，法律知識不足的人成為法官，對綜合部門和審判庭的人員使用進行有效管理。對于審判權與審判管理權而言，需要將審判權放在關鍵、核心的位置上，行使審判管理制度時需要保證審判權的正常行使。法官管理中，法官掌握權力，院長負有責任，管理的壓力在于法院，如果權力太集中或者是太分散對于公正、清廉司法的實現都是極為不利的。法院內設機構改革中需要對其進行合理配置，找到權力集中和分散的最佳位置，使得司法案件的處理中能夠讓人民群眾感受到公平正義，從而使不利于司法公正以及司法能力機制的問題得到有效解決，并有效遏制機構擴張主義的想法，實現公正、公平。

（二）明確內設機構改革思路，實現法治、專業、精簡

人民法院內設機構改革過程中需要把握好法治、專業以及精簡三個原則。

首先，需要積極落實法治化原則，就是設置人民法院內設機構時需要將法律法規得到充分的體現，保證內設機構的功能、定位等與憲法、法律相適應。人民法院需要嚴格按照相關的法律規定對審判權進行獨立的行使，不能受到行政機關、社會團體以及個人的干預和影響。

其次，要注重專業化的實現我國的司法體制改革試點中，注重將審判、法官作為中心內容，法院是國家的審判機關，主要職能就是對案件進行審理，將審判權的行使作為核心，以此為依據進行法院內部機構的設置，實現人員的優化配置，使人民群眾能夠有效區別一般的行政機關與法院的區別，做到專業化。此外，專業化的力度不能太多精細，依據我國的司法傳統，是需要根據不同專業設置審判庭的，這種方式也適應當前我國法官素質水平以及法學教育的實際情況。其實，在法院內設機構以及人員配置時按照三大訴訟法的不同進行與審判的實際需要是相適應的。但是實踐表明，如果隨意的將法官的視野擴大，不能有效區別，成為綜合性的審判庭，將三審合成一個其實是一種并不成熟的做法。

最后，還需要努力實現法院內設機構的精簡化，法院內設機構數量的增多，會使得其運行以及監督成本增多，案件辦理的效率下降。而精簡機構之后審判能力以及辦案的效率將得到很大的提升。人民法院中的大部分案件都可以使用簡易的程序進行，將機構精簡有助于司法資源的高效、優化配置，將審判力量進行集中，避免出現部門職能的交叉重復，使業務部門和綜合部門有效配比，保證法院內設機構隊伍的年齡、結構等呈現良好的階梯狀，通過機構的精簡實現人員的精簡，形成科學合理的布局。

（三）整合法院內設機構，實現機構優化運行

設置綜合性的行政管理部門，撤并與審判沒有密切關系的行政管理部門，如辦公室、政治處、審判保障中心等。綜合行政管理部門需要結合工作內容以及性質劃分不同小組，進而對法院的人事、黨政、行政等工作進行開展負責，使綜合行政管理部門的領導權力得到弱化，使其更好的為審判工作提供服務，使行政領導配備數量減少，實現行政領導與審判人員的權利力平衡，避免行政領導出現插手過問案件的現象，使得審判機構能夠獨立行使審判裁量權。

對于行政、刑事以及民商事案件由設立的審判業務中心進行統一管理，依據訴訟法的特性進行庭室劃分，不再精細化劃分。庭科室負責人與其他法官享受相同對待，使得庭長的行政管理職能被弱化，甚至取消，由分管院長負責庭室工作。分管院長構成審判業務領導部門，對審判委員會的職能進行行使，需要注意的是審判業務領導部門與審判業務部門之間并不是行政領導的關系，只是咨詢與指導的關系。當前我國司法體制改革剛剛起步，改革不能馬上就實現，審判業務領導部門是有必要存在的，隨著主審法官責任機制的推進，該機構的職能逐漸弱化直至取消。由審判人員作為審判業務中心的主要工作人員，除分管院長外，其他人是依據法官序列單獨進行晉升和管理的，將審判人員的審判職能劃分到其他非審判部門中，主審法官有絕對的權力審理案件，并對案件負責。

當前的立案庭、審監庭和審判實務管理部門由審判業務事務管理機構代替，對案件進行登記、分配，做好訴訟前的調解工作、再審確認、監督審判流程、評價審查案件等工作。 法院中的法官助理、書記員以及司法警察等部門由審判業務職能輔助機構代替，對三種司法輔助人員進行序列管理，并有著各自的晉升機制，法官助理主要是對庭前準備、庭審以及庭后文字工作進行負責，書記員主要對送達、案卷整理等事務性工作進行負責。依據法官、案件的人數以及案件的種類確定法官助理以及書記員的配置數量。避免當前審判機構中法官助理、書記員忙閑不均等的情況出現。司法警察主要是負責庭審的安保，押解、看管被告人，協助業務庭開展一些輔助性的工作，對司法警察依舊實行獨立的垂直管理。

當前法院中執行庭的工作由執行事務機構代替，對裁決、實施等進行執行。執行活動注重行使行政權，不同于審判管理和審判活動，需要單獨對其進行管理。其實是司法行政部門開展執行活動的，因此在司法體制改革過程中需要將執行權從法院中獨立出來，由司法行政部門進行管理，使執行資源得到有效地整合。

綜上所述，要實現國家司法的公平、公正、權威等就需要對人民法院內設機構進行優化整合，保證規章制度的規范化、合法化，這些已經成為當前需要關注和解決的重要問題。現如今黨和國家已經描繪出司法改革的美好藍圖，人民法院需要對其內部機構進行整合，實現優化配置，保證機構、人員能夠充分發揮自身的作用，積極轉變傳統的人員管理形式以及承辦人責任機制，在執行庭下面設置綜合執行部門、強制執行部門和財產統一調查部門，實現人民法院不同部門間的交流互動，將干部進行合理化分流，實現科學的晉升使用，能夠從最大程度上避免執行過程中出現不作為或者是胡亂作為的情況，保證審判資源的科學優化，對法院內設機構進行合理化設置，使得人民法院內設機構改革進一步深入推進。

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