監察體制改革中監察組織法制定問題探析

俞俊峰 謝霞

摘 要 目前，監察體制改革及試點工作已經趨于成熟，學術界對監察體制相關問題也有了較為深入的理論研究。鑒于正在起草監察官法等法律，為進一步完善監察法律體系，參考已有的幾部組織法，本文擬圍繞制定監察組織法深入探究，評析學術界對制定監察組織法的態度，明晰監察組織法制定過程中須堅持的五大立法思路，從監察組織法的框架、涵蓋的內容及重點難點等方面提出制定監察組織法的具體路徑。

關鍵詞 監察機關 監察體制改革 監察組織法

基金項目：本文系貴州省教育廳高校人文社科基地項目“相關機關配合監察機關調查犯罪問題研究”階段性研究成果（項目編號：20187d070）。

作者簡介：俞俊峰，貴州民族大學，博士，碩士研究生導師，研究方向：憲法學與行政法學;謝霞，貴州民族大學，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.057

一、制定《監察委員會組織法》的必要性與可行性分析

（一）制定《監察委員會組織法》的必要性分析

鑒于《國家監察法》的施行，馬嶺在論述監察制度立法問題一文中反對“只要對《國家監察法》的條款進行修改以及對監察機關的組織制度、內容、基本原則、監督制度的措施和程序等條款進行完善，沒有必要再制定新的立法文本”的觀點。本來，已經失效的《行政監察法》中的第二章、第三章和第四章的內容可以擴大和豐富《國家監察法》的相關內容。但是，對于整個法律體系來說，由于每一個立法文本規范的對象的領域不同，因此每一個可以用法調整的領域均需要制定立法文件。換句話說，監察組織法同《國家監察法》相比，是組織法同行為法的區別，兩個立法在性質上明顯不同，將這些內容混合在一個法律中是不合適的。現在，需要從完善監察法律體系的角度出發，不僅要擴展監察制度的相關內容，還要調整其結構，可以由監察組織法專門就組織、制度、成員、權力和活動原則作出規定，包括監察機構的職權設置及權限分工，其中應當設置監察機關自我監督機構。

我國至今未制定監察組織法，究其緣由，還得探析監察制度的歷史地位，在監察制度最初設立之初，監察制度設在行政機關內部，以《國務院組織法》《地方人大和地方政府組織法》作為法律依據。但監察制度改革之后，監察委員會有新的法律地位，不再屬于政府的組成部門，所以，它應當同其他的國家機關一樣，除了擁有“一府兩院”的地位，還應當由全國人民代表大會專門為其制定組織法，搭建監察委員會的組織框架，不在法律規制方面搞特殊待遇，在增加監察法律規范的同時，不斷提升監察機關的法律地位。為此，應當對監察委員會的法律地位予以肯定，并賦予其應有的法律待遇，使監察委員會同人大、法院、檢察院等其它中央國家機構一樣，也有相應完善的監察法律體系，包括組織法、相關的行為和程序法，這樣，監察委員會才算得上從憲法層面對其法律地位予以肯定。此外，組織法作為基本法，有其特殊的法律地位，只能由最高權力機關制定，監察組織法作為組織法的一種，也應由最高權力機關制定。有此依據之后，其他立法機關可以完善其他監察制度的法律文本。監察委員會還可以制定相應的實施細則，形成我國監察法治保障制度的分支，而監察委員會組織法也屬于這一法律體系，且將在這一法律體系中發揮基礎作用。

（二） 制定《監察委員會組織法》的可行性分析

檢索整個監察法律體系，我國還未對制定監察組織法。自監察體制改革之后，在現有的中央國家機構中，監察機關同公檢法處于同等重要的地位，而人大、檢察院、法院均有組織法，且實現法治的一個重要前提是制度的統一性，結合整個立法體系的分布，監察機關也應該有解決組織架構等作用的組織法，有部分學者也在呼吁制定監察組織法，但到底該如何制定、應遵循哪種立法思路以及解決問題的具體路徑等都沒有給出詳細的研究思路。

在論述制定監察組織法是否可行之前，必須先明白組織法和行為法的出臺順序，理論上來說，一般先有組織法，然后才有行為法，先在組織內部構建權力體制，然后才開展相關活動。然而，在實踐中，也會有兩部法律同時頒布。例如，法院和檢察院開展司法活動，當然需要以刑法和刑事訴訟法作為法律依據，所以兩部法律文本是同時頒布的，但其也擁有規范自身行為準則的組織法，監察委員會也應如此。由于《國家監察法》已經出臺，此時已無需再討論監察組織法和行為法立法的先后順序，立法者只需在結合我國國情和實踐的基礎上，整理好制定監察組織法的立法思路，參考框架，由于組織法的立法文本已有《全國人民代表大會組織法》《國務院組織法》《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，在這些組織法文本的借鑒基礎上，建立起相應的監察組織法是可行的。

二、監察組織法的制定思路

制定監察組織法，除了要鞏固監察體制改革過程中已經形成的理論和實踐成果，也要考慮現有的法律制度和法律秩序的協調和穩定，還要發揮《國家監察法》頂層設計的作用，對中央和地方貫徹落實該基本法的情況汲取經驗和教訓，并善于結合國外的有益經驗，同時要充分重視我國的實際情況。如若今后計劃要制定監察組織法，應秉持著正確的立法思路。協調好監察組織法同憲法、黨內法規及其他法律之間的關系。

（一）體現出監察內部機制的協調性

目前，我國有許多機關承擔著法治監督和反腐敗的職能。例如，政府組織內部設有預防腐敗部門，還有監察機關內部的反腐敗、反貪污和預防職務犯罪的機構，除此之外，還有人大監督、檢察監督及司法監督，根據這些反腐敗機構的分布來看，由于分布于多個機關之間，能充分利用的資源分散，難以形成高效的反腐敗力量，造成其監督權的權威性不大，對其他國家機關的監督效率不高，預防效果不好。正如學者們所總結的那樣，反腐敗制度的重組、制度功能的不協調以及制度建設的不一致，都降低了反腐敗預防機制的整體有效性。制定監察組織法，一方面可以保障這種反腐敗制度重組，還能夠解決內部機構辦案的不協調性，對此，制定該法應當將建立集中、高效的監察內部機構作為整體的核心目標，使監察委員會在行使監督權、調查權、處置權時，優化以往檢察機關的反腐敗、反瀆職和預防職務犯罪職能，保障監察內設機構職權的穩定，以權威性保證監察監督的效率。此外，還需要區分審計機構的監督權，由于審計監督的重點在于行使公權力的人合理有效地使用財務資金的行為，這種監督作為一種特殊監督，涉及的是金融和經濟領域，因此無需將其納入監察委員會的內設機構，但可以在制定監察組織法時，要求審計機關保障監察機關行使職權。在實踐中，監察委員會也可以與審計機構共享部分信息和情報，建立起規范化合作機制。

（二） 堅持有權必有責的理念

對擁有公權力的人，為防止他們濫用權力，在制定立法時，除了授予其職權，還必須要求行使權力時必須堅持權責一致和權力必然受到監督的理念。這個理念包含兩個要求：第一，監察委員會作為國家監督機關，要全面監督所有行使公權力的人員，如若有需要，可以同審計、檢察機關等部門協同監督，實現資源共享，避免盲點;第二，監察機關須實現自我監督，避免內部組織之間超越職權、濫用私權。所以，在制定監察組織法時可以考慮用明確的法條規定由哪個內設機構對同級的其他機構行使權力擁有監督權和對該權力的行使進行評估。通過重視監察體制的立改廢釋，明確監察委員會的職權和程序，按照法定職責必須為、法無授權不可為的理念規范監察委員會。

（三）理論與實踐互相貫穿的思路

每一個新出臺的法律文本，在對其貫徹落實的過程中，可以對一系列法律條款，甚至整個法律體系進行實踐檢驗，評估法律文本的立法質量。在考慮設立監察委員會之初，中央決定選擇北京、山西、浙江這三個省份，作為開展國家監督體制改革試點的區域，選擇上述三個省市作為首批試點區域有其特殊的意義。由于北京為首都和政治權力中心，在反腐敗和廉政建設方面對其他省份具有導向性的效應。山西省曾經是一個受到嚴重打擊的腐敗地區，也是重建政治生態的重鎮，對其進行體制改革試點具有典型意義;浙江是改革開放的前沿區域，經濟發達，遏制電力尋租和電力貨幣交易的壓力大，對其進行改革可以對其他經濟發達地區起到示范作用。在實踐的過程中，除了獲取了充足的經驗，仍存有一些更深層次的問題需要不斷的實踐來探索才能找到答案。如果今后有機會出臺監察組織法，同樣需要提出優化監察機關內設機構職權的方案，并選取一些地區進行試點，獲得最高效的監察機關辦案模式。例如，監察委員會辦理案件應如何采取保證審批程序的正當性;如何進行內設機構之間的銜接;如何分工負責。在監察體制改革中，應予以充分重視可以從不同方向、對不同的側重點開展試點。完善一項制度的過程中應遵循頂層設計，結合實踐不斷探索、修訂和改進，因此，制定監察組織法須在堅持頂層設計的同時，提煉實踐中發現的問題，并將有益經驗納入到監察法律體系的改革中。

（四） 域外有益經驗與我國國情的有機結合

現代意義上的監察制度起源于瑞典。瑞典頒布憲法時，設立監察員這一職位的目的是為了加強對國會行政權力的控制，并通過制定《監察專員法》，從法律層面確認監察制度的地位。自此之后，世界各國都開始在自己的國家開展監察試點，大多數國家建立起自有的監察機構。由于各個國家制度的不同，監察機制的具體結構和立法形式也不同。我國在借鑒國外監察機關在反腐敗和管理行政職能方面的有益經驗時，也要把握中國的實際國情。也就是說，即便其他國家已經有十分完善的國家監察法律體系，但如若不適應我國國情，與我國的國家制度和法律秩序相違背，我國也不能予以借鑒。從監察機關的組織體系來看，大多數國家將監察機構設立在國會內部，但有些國家將其歸入司法機關管轄范圍。在一些國家，監察機構屬于國會之外的機構，成為解決社會生活中的突出問題的專門監察員，例如瑞典兒童監察員和匈牙利少數民族監察員。與此同時，中國數千年歷史的制度經驗也值得借鑒。中國的監察體系歷史悠久，它始于周朝，在秦漢時期蓬勃發展，它已經持續了數千年，孫中山先生在近代所倡導的監察權理論，對現代監察體制的改革具有指導意義。

（五） 協調監察組織法同憲法和其他法律的關系

第一，《憲法》作為我國的根本大法，是其他立法文本的依據，《檢察組織法》及《法院組織法》的第一條都規定“為了規范人民檢察院（法院）的設置、組織和職權，保障人民檢察院（人民法院）依法履行職責，根據憲法，制定本法”。憲法作為所有立法文本的依據，必然不得違背憲法的相關規定。此外，監察委員會在處理腐敗和瀆職等工作犯罪過程中，如若需要行使監督權、調查權和處置權，也需要依據《憲法》第一百三十五條依法處理。第二，如果今后制定出了監察組織法，對于如何處理其與其他法律的關系，須經過認真研究和分析后，根據需要對相關法律條款進行修改。例如，全國人大常委會按照《立法法》的有關規定，決定在部分地區調整或者暫停適用涉及監察機關的相關規定，但是，該項決定只是暫時的。因此，在開始全面改革之前，須對相關法律條款作出適當調整，以確保重大改革有合乎形勢的法律依據。第三，同《國家監察法》相比，兩者重合的地方主要體現在監察機關及其職責方面，其他方面都有各自規范的對象。第四，目前，立法者正在進行監察官法的起草，監察官法主要是對監察官的任職、回避、任免、考核、等級、培訓、獎懲等制度進行規定，結構大致同公務員法、法官法，同監察組織法相比，有部分重合的條款，例如，監察官法對監察官的任職、任免、考核等制度同監察組織法對監察委員會的人員組成方面會有一定的重合;在培訓、獎懲、資金等保障方面也會有部分重合，但前者只是對監察官這一個體進行的具體規定，后者是對整個監察組織進行規定，主要是由于監察委員會組織內部除了有監察官，還有監察輔助人員和行政人員，所以監察組織法調整的對象更廣泛。因此，不能因為將要制定的監察官法而否認監察組織法的價值，兩者是可以共存的。

三、制定監察組織法的具體路徑

（一）監察組織法的具體框架

目前，《全國人民代表大會組織法》《國務院組織法》《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》，其分別對人民代表大會、政府、檢察院、法院的組織進行了規定，并通過不斷修改之后，每一項組織法不斷地趨于成熟，對制定其他方面的組織法具有借鑒意義。由于紀委和監察委員會在實踐中調查犯罪一般都是聯合辦案，所以在制定監察組織法的過程中，可考慮將聯合辦案時紀委的職權進行設置。此外，既然監察機關同檢察機關、法院屬于同一層級的機關，在制定監察組織法時可以參考兩者的框架，劃分為六章進行規定，具體包括總則、監察委員會的設置和職權、監察委員會的辦案組織、監察委員會的人員組成、監察委員會行使職權的保障及附則。在制定的過程中要同《國家監察法》及正在起草的監察官法進行詳細地對比，以免混淆兩者的具體內容。

（二）監察組織法的涵蓋內容

第一，對于總則部分，可以對監察組織法的立法背景及目的、運行機制、辦案是否受他人干預、上下級監察委員會之間及監察委員會同其他機關之間的關系進行明確規定。第二，對于監察委員會的設置和職權部分，可以對監察委員會的層級進行詳細規定，分為國家、地方及專門的監察委員會，地方監察委員會作為整個監察組織的核心，必須對地方的監察組織的劃分予以充分的重視，除了劃分級別，還需要對這三級監察組織的設置和職權進行詳細規定。如若為紀委和監察委員會聯合辦案，聯合機構的層級又該如何劃分，還要規定紀委和監察委員會行使調查、處置、監督權需要進行內部審批的程序。第三，對于監察委員會的辦案組織部分，例如，調查職務違法和職務犯罪案件，應當由幾名監察官辦理，應當為單數還是雙數;在下級監察委員會辦理案件的過程中，國家監察委員會又發揮著什么職能;監察委員會召開會議，需要多少人出席;監察官遇到重大案件和其他重大問題，又該如何進行程序報批;監察委員會是實行監察官還是監察長辦案責任制，紀委同監察委員會聯合辦案又該如何承擔責任;如若需要紀委參與其中，兩者共同辦案又該如何進行職權劃分。第四，對于監察委員會的人員組成，例如對監察委員會的內部人員進行分類，對其任免和罷免的職權由誰行使，通過的比例，任免和罷免的具體程序如何;地方各級監察官員額該如何進行管理;監察人員應該具備什么任職條件。第五，對于紀委和監察委員會行使職權的保障方面，例如，對于財政資金、培訓、技術、安全等方面的保障均要作出詳細規定，保障監察機關辦理案件不受干涉和穩定進行。

（三）制定監察組織法的重點難點

《憲法》和《監察法》均以相同的法律條款，對其他機關應協助監察機關調查職務案件制度作出規定，但僅僅以“其他機關對其予以協助”條款作出規定，對相關機關的范圍也沒有作出具體規定，這導致實踐中其他機關不能及時提供協助。此外，其他機關協助監察機關調查犯罪，無法律條款對協助的標準進行補充規定，其他機關也不知道需要協助到何種程度，這均是監察制度的立法紕漏。對此，制定監察組織法的重點之一在于對監察委員會或者紀委同監察委員會共同行使職權的保障方面進行完善。由于還未制定監察組織法，監察機關組織內部到底如何分配職權處理具體事宜，監察機關上下級之間、紀委和監察委員會之間如何協調辦理案件，至今沒有法律依據，立法者及學術界均需要擴展理論思維去解決這些問題，這也是監察組織法制定的重點之一，使監察機關在有組織、有授權的前提下開展打黑除惡、反腐敗及監督等工作。

制定監察組織法的難點在于：其一，在已有《憲法》《國家監察法》等相關法律對監察制度作出規定的前提下，如何協調好要制定的監察組織法同《憲法》及其他法律之間的關系，使監察組織法在適應形勢需要同時，制定該法不影響整個法律體系的穩定發展;其二，在出臺一部立法文件之前必須開展試點工作，結合試點的具體情況相應修改文本草案，如何選取具有試點意義的地區提取試點經驗是立法者及理論界的需要思考的問題;其三，制定每一項立法文件均需吸收專家、公眾的意見，由于監察制度比較遠離公眾的生活，如何選取能提供有參考價值意見的公眾參與到該法的制定中;其四，一部高質量的立法文件需要結合形勢的發展而制定，如何在借鑒域外經驗的同時結合國家制定組織法的經驗及發展形勢制定出貼合實際的監察組織法，需要立法者及參與者放寬視野和角度，全面予以考慮這些問題。

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