新時期境外人員居留管理問題研究綜述

摘 要 中國對外開放的大門越來越大，外國人來華、港澳臺同胞來大陸的人數在逐年遞增。地方公安機關境外人口管理工作任務加重。目前地方公安機關外國人管理工作中存在著包括部門協同、信息資源共享、激勵機制在內的機制層面的問題;包括民警、境外人員、其他行政相對人在內的人員層面的問題;以及法律層面的問題。對港澳臺居民入境后管理工作的關注較少。全球化、信息化時代應當運用國際化的視野去發現涉外管理工作中的問題，尋求現代化治理手段與智慧的治理方案。

關鍵詞 境外人員 部門協同 信息共享 居留管理 住宿登記

基金項目：福建省中青年教師教育科研項目“犯罪防控視域下在閩境外人員管理研究”（項目編號JAS160632）階段成果。

作者簡介：陳晗婧，福建警察學院講師，研究方向：治安學。

中圖分類號：D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.070

一、緒言

（一）研究背景

根據2010年全國人口普查資料的匯總數據，2010年11月1日全國共有境外人口1020145人。其中港澳臺居民共426313人，外籍人員593832人，分別占境外人口總數的41.79%、58.21%。普查的對象不包括在我境內短期停留的港澳臺居民和外籍人員。居住時間在一年以上的人員占境外人口總數的66.96%。境外人員來大陸或來華目的以商務、就業、學習、定居為主。2012年4月公安部副部長楊煥寧在向全國人大常委會的報告中介紹，2000年以來外國人入境人數以年均10%左右速度遞增。2013年國家提出建設“一帶一路”的合作倡議以來，在經濟、政治、文化等對外交流的同時更多境外人員入出中國國邊境。北京、上海、廣州城市以外，其他城市的境外人員也增長。

我國不是一個傳統移民國家，新中國成立以來并未成立過專施移民管理的獨立的行政管理部門，與境外人員相關的行政管理職能分散在國家各部委。為了適應日漸重要的境外人口管理工作，2018年4月國家成立移民管理局，由公安部管理，目前地方機構改革還在進行中。境外人口管理任務增多，但不少地方政府對境外人員管理與服務的水平未能及時跟上形勢發展的需要，管理方式與措施還比較粗放。我國原本就有著巨大的人口基數和龐大的境內人口流動量，疊加上日益增長的境外移動人口，這將會給管理服務部門帶來新挑戰，如果管理部門未能及時變革工作方式，恐難適應國家對外交流的需要。

（二）概念明晰

本文所探討的“境外”是指中國大陸的邊境之外。而“境外人員”包括不具有中國國籍的外國人員，和香港、澳門、臺灣居民。“外國人”指不具有中國國籍的人，包括外籍華人。目前有大量華人停留、居留我國境內，是我國涉外管理工作對象中特殊的一群人。

境外人口管理指我國政府有關主管機關依據法律，對境外人員進入、通過、居留、就業、旅行、離開我國等各項事務所實施的管理。本文所探討的境外人口管理立足于地方公安機關的職責，即境外人員入境之后公安機關對其合法停居留、合法就業、遵守法律規定、履行法律義務的管理。公安機關境外人員管理既為了維護本國的國家權益，也是為了保護境外人員的合法權益，既要預防境外人口在我國境內實施犯罪也要保護其合法權益在我國境內免遭受侵害。

下文將對境外人口居留管理研究進行梳理與探討。

二、地方公安機關境外人口居留管理研究

對于境外人員居留管理已經存在大量的研究，包括來自實務界與學術界的觀點。其中北京、上海、廣州等大城市由于在實務中面臨的問題較多，實踐經驗豐富，針對這些城市涉外管理的研究相對較豐富。

（一）對外國人居留管理存在問題的研究

外國人管理工作存在問題的研究大部分來自于公安出入境部門及基層派出所民警實務工作。一部分來自學術界的研究也是密切結合管理工作實際而提出。目前管理問題主要存在于以下幾個方面。

1.機制層面的問題

（1）部門之間的協同機制尚未理順。目前涉外管理的職能分散在公安、外事、宗教、工商、稅務、民政、人力資源與社會保障、教育、旅游、海關、出入境檢驗檢疫等部門。北京市公安局的韓磊提出，各分管部門只對管轄范圍內的事務負責，部門之間需要協調的事項較多，行政流程手續復雜，造成管理效率低下。各管理部門之間分工不明確，存在管理上的漏洞與缺位。公安機關在外國人的停居留、住宿、就業管理工作中不可避免需要其他行政部門提供協作與信息資源。同時公安機關也可以為其他部門提供信息支持，比如：駐外簽證簽發機構在決定是否簽發簽證時可以參考申請人在中國守法歷史記錄。但是目前地方政府部門之間的信息共享以及日常工作銜接尚未完全順暢。

數據資源不能實現充分整合利用，制約著公安涉外管理信息化水平和整體效率。一方面在公安機關出入境管理部門內部，各省市之間的信息系統相互獨立。另一方面出入境系統只是完成了出入境管理靜態信息的處置，缺乏兼容性，與其他公安業務部門信息系統的信息一致性和互訪性較差，查詢不便。早在2002年北京市公安局東城分局的陳淑華、呂九光在研究中就已提出住宿管理應和入境、出境管理工作結合起來，使入境簽證、入境居留和出境注銷三方面的管理形成一個相互聯系的整體。信息共享要有所突破，從申請簽證開始到出境終結的全過程中情報信息系統必須做到各系統、各部門、各警種的信息共享。但信息共享問題至今還在解決中。還有，公安機關與政府其他部門之間的信息共享也存在問題。各部門政務信息之間未實現資源整合和信息實時傳遞，造成涉外管理的信息平臺多、權限分割，資源豐富卻無法充分開放利用，形成一座座“信息孤島”。涉外管理的最前沿單位往往掣肘于信息不暢與查詢不便，影響轄區涉外管理和涉外案事件的快速、有效處置。

（2）境外人口管理的制度設計的理念未擺脫靜態管理思維慣性。縱觀我國古代，國家管理者通常通過法律要求居民向所在地政府申報個人信息及變動情況，遷移須提前獲得官方批準，在遷入地重新登記個人信息。通過這種方式維持人口低流動率與社會秩序。這種靜態管理方式已經無法適應今天的社會。

北京市公安局的韓磊認為北京市實現了對外國人的常態化和規范化管理，但是這種管理模式是以公安機關為中心的管理模式，過分強調強制管理職能，忽視了政府部門的服務和市場引導職能。外國人應享有的服務沒有跟上，導致很多外國人參與社會活動的積極性不高，甚至產生了抵觸情緒，拒絕配合公安機關和社區服務部開展居住登記工作。今天地方公安機關在管理工作中依然抱著靜態社會形態下的強制性管理理念，希望通過法律要求對方履行義務的方式來實現管理，這種施加單方義務的管理方式與外國人的需求不相適應，很容易引起反感甚至抵制，收不到好效果。

（3）一些地方公安機關尚未重視涉外管理工作。由于目前一些城市的外國人數量不多，涉外管理問題不突出，地方公安機關未能轉變理念、著眼未來的發展、跟上中國對外開放形勢的需要，未將外國人管理納入基礎工作范疇。一些公安業務系統開發時并沒有考慮到涉外管理的需要，信息系統里沒有設置外國人的選項。對外國人管理工作的激勵機制也不夠，不能激勵民警對外國人管理工作的重視。

2.人員層面的問題

（1）民警方面的問題。除了各專業警種辦理涉外案件之外，境外人口日常管理由各級出入境管理部門和基層公安派出所承擔。目前地方出入境部門能夠承擔起一線巡查的專職警力數量不足，工作中存在著重審批輕管理、重打擊輕管控的問題。即便是北、上、廣三座城市也存在著有限的專職警力疲于應對“三非”案件、涉外安保、領館聯絡、指導派出所境外人口管理，指導涉外賓館境外人員住宿登記等等工作的問題。地方派出所本身就承擔大量基層基礎工作，在有限的警力里抽出人手從事境外人口管理，工作難免完成地簡單粗糙。比如：2012年上海市虹橋鎮派出所警力僅60余人，轄區就居住了37000余名境外人員。

另外，民警素質的相對不足也限制了職能的全面發揮。基層一直面臨著外語人才匱乏的窘境，不少民警看不懂外文證照信息。也不擅長與外國人溝通，尤其那些來自小語種國家、不懂中文的外國人，大多數基層民警無法與之直接交流，基礎工作中重要的聯系、走訪、查驗、盤查等工作難以有效開展，直接影響到民警開展外管工作的積極性和主動性。派出所的外管民警基本上是由社區民警兼任，由于受語言、專業素養、工作經驗等方面的制約，對境外人員多抱著“不愿管、不會管、不敢管”的心理，造成公安機關主動發現散居社區境外人員違法情況的能力不足。

（2）外國人方面的問題。由于涉外管理的部門太多，外國人很難弄清楚各部門分管職責和事務辦理流程，加之語言交流障礙，外國人普遍存在畏難、無助甚至對立情緒，不愿主動配合開展管理工作。根據《出境入境管理法》外國人須履行住宿登記的義務。一些初次來華的外國人，由于語言不通，中國政府在法律法規宣傳方面途徑有限，形成外國人對中國的法律法規不了解，不清楚住宿賓館以外住所的須向公安機關申報住宿登記。據《在穗外國人生活狀況調研報告》的調查結果，對最基本的“入境24小時內要到當地公安機關辦理登記”這一法律條文，有高達56.9%的外國人表示不知道。有些外國人知道要申報住宿登記，但是因為語言不通，環境不熟悉，找不到申報住宿登記的部門而放棄了。

更為棘手的是由于文化與觀念的差異造成外國人不配合管理。無論是長期居住境外的華人還是非華裔外國人，經常難以適應中國警察的管理。一些國家、地區的政府以及警察部門對居民的管理很寬松，居民有較強的保持個人生活私密性的心理，往往將自己的居住環境、活動內容、交往的圈子視為個人隱私，認為中國警察調查這些情況是對他們生活私密性的侵犯。因而對中國警察的管理方式比較反感，不愿接待家訪，不喜歡與警察打交道，給公安機關日常管理工作增加了難度。并且境外人員社會融入度不高，鄰里往來少，民警通過走訪調查也幾乎無法獲得有效信息。

在福建等省份外籍華人較多，一些文化水平和外語水平不高的華人，以及寄養的外籍未成年人的中國監護人，由于看不懂護照、簽證里的外文信息，導致本人或監護對象超期居留中國的違法行為出現。還有一些華人從內心并沒有把自己當作外國人看待，不理解也不遵守外國人住宿登記規定。而華人和東南亞國家的外國人在外形上與中國人相似，給基層民警在日常工作中識別發現、主動掌握情況帶來困難。

（3）其他行政相對人方面的問題。在涉外管理當中還涉及其他相對人，如：旅館、房屋租借人、留宿外國人的人員、雇用外國人的單位、留學生所在的學校，他們同樣負有相應的法律義務。其中住宿登記管理方面面臨的問題最多。《出境入境管理法》第39條規定，外國人在中國境內住宿應當辦理住宿登記。住宿登記分為兩種情況，一類是住宿在賓館，另一類是住宿在出租房、自購房、親友房屋、單位住房等非賓館場所。賓館已納入特種行業管理，住宿登記相對規范，登記率高，但是也存在各類旅館登記住宿從業人員素質與責任心參差不齊、工作人員流動性大，登記住宿旅客信息出錯，造成信息不實的問題。

住宿在賓館以外場所的情況，則存在著住宿申報率不高的問題。目前房屋租賃市場未得到有效規范地管理，房屋出租人、留宿人等沒有申報租客、被留宿人信息的情況時常發生。還有一些成功的外籍人士選擇高檔社區購置房產或長期居住。這些高檔住宅小區的物業管理部門以保護業主隱私為借口，對基層派出所民警社區走訪工作采取不配合、不支持、不合作的態度，造成這類小區外國人居留情況失控，客觀上為“三非”境外人員躲避政府管理提供了藏身之地，為長期非法居留的外國人提供便利。近年來出現共享經濟下的“民宿”，這類住所尚未從法律上明確納入旅館業或是出租房屋進行管理，外國人住宿在民宿類住房的申報住宿登記率極低，民宿所有者與管理者群體權責不清，未能很好地履行申報登記義務。對于留學生的住宿也存在類似問題。雖然《高等學校接收外國留學生管理規定》規定外國留學生在校外住宿應當到所居住地的公安機關辦理登記手續。但在實踐中，由于外國留學生在校外居住的地點相對分散，主管老師難以掌握準確情況，再加上許多留學生不太了解相關的法律規定，致使實踐中公安機關的登記管理制度并不能及時有效地得到遵守。總而言之，住宿在賓館以外場所的境外人員登記義務履行情況很難保證。

3.法律層面的問題

在外國人管理工作中需要明確基本權利義務的個人和單位主要包括三類：一是負有外國人管理工作職責的國家機關;二是接待、留宿或聘用外國人的個人和單位;三是來華的外國人。公安大學國際警務執法學院的張惠德等學者提出“大外管”行政協調機制存在弱點，對于在協調工作中不及時、不到位的部門難以實現問責處罰。各部門的外管聯席會議和外國人領導小組充其量是個磋商機制，沒有規定各相關單位的責任，不具備強制性，即使外國人在我境內繼續從事違法活動，造成一定的后果，聯席會議的各部門也不會有不作為方面的處罰。不少人認為境外人口管理是公安機關的職責，與境外人員接觸的個人與單位沒有義務參與管理當中。

按照《出境入境管理法》住宿在賓館以外住所的外國人需要在入住后24小時內由本人或留宿人向居住地的公安機關辦理登記，違反規定的按照第76條給予處罰。在實務中，外國人本人24小時內辦理登記較為困難，尤其對于初來乍到中國、不熟悉中國法律與當地環境的外國人，必須要有所在單位、學校、留宿人等協助才能完成登記。所以這條法律規定有強人所難之嫌。另外在行為認定當中，對于“24小時”的起始認定存在困難。這條住宿登記的條款在實際工作當中不實用。

民宿等新生事物尚未從法律上明確其屬性，外國人留宿于此類住所的情況難以及時掌握，依法追責難度大。上海市公安局項燕調查發現，許多在線短租民宿的經營和日常維護采取托管的方式進行，業主本人對真實情況并不了解，且大量業主并不在本市居住甚至身處境外，在追責過程中怎樣認定房東和留宿人間的法律責任關系存在難度，執法成本高。而對民宿或短租房完成交易的平臺，由于現有法律中尚無明確其法律義務的規定，無法強制其共享法律風險和責任，承擔為入住的外國人申報臨時住宿登記的義務。平臺只是信息發布及撮合交易服務信息的居間者，并非房屋的實際所有者和管理者，難以從法律層面上認定其為留宿人。因此民宿業中境外人員住宿登記問題的解決有賴于法律規定的明晰。

（二）對港澳臺居民入境后居留管理研究

對于港澳臺居民入境后管理的研究較為稀少，不成規模。港澳臺同胞履行暫住登記義務的意識不強，在執行當中也相對寬松。上海市公安局出入境管理局的郭建新提出現有法規對外國人、臺灣居民的住宿登記都有明確法規條款及相應處罰措施，而適用港澳居民、華僑住宿登記法規缺少相應罰則，給公安機關的執法帶來較大困難，也無形中助長港澳居民、華僑忽視住宿登記工作。

由于福建省的地理位置及戰略作用，福建的學者與民警對來往大陸的臺灣居民管理問題有少量研究。廈門市公安局的王聯源提出臺灣上層人士、記者、海基會成員、頑固堅持“臺獨”主張的人員、不準入境人員這些臺灣重點人員在大陸無論居留多久，均須辦理暫住登記。從目前的兩岸關系與國家安全角度來看，這個主張敏銳地捕捉到管理上的關鍵問題。福建師范大學的研究生黃勝元經過調研得出，大部分臺灣居民為非惡意滯留，主要系寄養兒童及部分臺商、臺生，由于對出入境管理法律法規的不了解或疏忽簽注有效期導致逾期非法居留。但是對刑滿釋放臺灣居民的管控上存在法律空檔。現行法律法規沒有明確規定公安出入境部門和司法監獄部門如何就刑滿釋放臺灣居民進行對接管理，對刑滿釋放的臺灣居民管理上存在空白。

三、結語

關于地方公安機關對境外人口居留管理中存在問題的研究屬于應用性研究，所以研究者多為相關業務的民警，站在實務工作的立場上提出觀點。已有的研究涵蓋了管理機制、涉及人員、法律層面存在的問題，實務且細致。但僅僅就事論事，很少跳出現有制度的框框，以寬廣的視角去看清問題全貌。雖然這些研究結論都是現實中最急需解決的問題，對于我國這樣一個快速發展的大國，這些技術與組織問題的解決并非難事，只需國家層面的發起與投入，假以時日可逐步化解。新時期我國政府面臨治理手段現代化的轉型。公安機關在涉外管理工作中不僅需要立足現實問題，更需要以國際化的視野與站位，尋求智慧的治理方案。今天這個全球化、信息化的時代，仍抱著傳統的管理思維，尋思著如何促使管理對象主動地履行各種申報義務，尋思著如何增加警力依靠充足的人力進行監管，這樣的管理方式將漸漸落后于社會需要。當前居留管理問題體現的是國境內外人口自由遷徙的現實與社會管理理念、手段之間的不相協調。我們應當以包容開放的心態去迎接世界范圍內的人口流動，以提升服務促進外來人口的融合，實現對情況的全面掌握。

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