論國企重大決策涉法事項合法合規性論證機制的科學構建

摘 要 齊魯石化響應國資委和中石化集團公司要求，制定了重大決策涉法事項合法合規性論證制度，初步建立起重大決策涉法事項合法合規性論證機制。鑒于重大決策涉法事項范圍、標準、時限、成果運用及監督檢查等制度設計漏洞，制約了運行效果，本文認為應以明確重大決策涉法事項范圍為切口，從完善論證標準、合理設計論證程序、完善論證形式、規范論證成果應用四大方面科學構建重大決策涉法事合法合規性論證機制。

關鍵詞 重大決策涉法事項 合法合規性論證 論證機制

作者簡介：邱立偉，中國石油化工股份有限公司齊魯分公司法律事務處。

中圖分類號：F272 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.073

齊魯石化作為黨和國家可以信賴和依靠的“大國重器”，響應國資委和中石化集團公司要求，制定了重大決策涉法事項合法合規性論證制度，初步建立起重大決策涉法事項合法合規性論證機制。然而，實踐證明，重大決策涉法事項范圍、標準、時限、成果應用及監督檢查等制度設計的漏洞，制約了運行效果，急需在明確重大決策涉法事項范圍基礎上，重構合法合規性論證機制。

一、重大決策涉法事項內涵

（一）國家層面

中共中央辦公廳國務院辦公廳于2010年印發《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中首次提到重大決策事項及范圍：應當由股東大會（股東會）、董事會、未設董事會的經理班子、職工代表大會和黨委（黨組）決定的事項。主要包括企業發展戰略、破產、改制、兼并重組、資產調整、產權轉讓、對外投資、利益調配、機構調整等方面的重大決策，企業黨建和安全穩定的重大決策等。國務院辦公廳于2016年印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》對重大決策及其范圍劃了一條底線：對集團管控、購銷管理、工程承包建設、轉讓產權、上市公司股權和資產、固定資產投資、投資并購、改組改制、資金管理、風險管理及其他等十個方面明確責任追究的范圍。國務院國資委于2018年印發《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，對中央企業應重點關注的集團管控、風險管理、購銷管理、工程承包建設、資金管理、轉讓產權、上市公司股權、資產、固定資產投資、投資并購、改組改制、境外經營投資及其他等十一個方面進行了更加明確的責任界定，再次重申了中央企業重大決策事項范圍的底線。

（二）中石化層面

2015年印發《關于中國石化全面推進依法依規從嚴治企的意見（試行）》提出：建立專業把關和法律把關相結合的合法合規性審查機制，確保“三重一大”決策符合國家法律法規、公司章程和規章制度。2015印發《關于加強“三重一大”決策事項合法性審查工作的通知》提出：根據《中國石油化工集團公司“三重一大”決策制度實施辦法》，對于涉及風險管控、資產管理與資本運營、規章制度制定與修訂等重大決策事項、重大項目安排事項應經公司法律部門審核。2017年印發《中國石化項目投資決策合法合規性論證管理辦法》提出：投資項目在提交決策前應當經過合法合規性論證。2019年印發《中國石化全面依法依規治企強化管理的意見》提出：事關公司治理、基本制度、員工切身利益及企業重組改制、境內外投資、合資合作、收購兼并、破產清算等重大事項的決策，應進行合法合規性審核。綜上，中石化層面未提出“重大決策涉法事項”的概念，僅對需要合法合規性審查或論證的事項作了“概括式+列舉式”闡述，基本源于內部“三重一大”決策事項。

（三）齊魯石化層面

2018年印發《齊魯石化重大決策涉法事項合法合規性論證實施細則》規定重大決策涉法事項的合法合規性論證包括但不限于：貫徹執行黨和國家的路線方針政策、法律法規和上級重要決定的重大措施;企業發展戰略、生產經營、改革重組、機構調整、資產處置、利益調整等方面的重大決策;重要規章制度的制定、修訂或者廢止;黨的建設和維護穩定的重大決策等涉法事項。齊魯石化在中石化系統中首次提出“重大決策涉法事項”的概念，與本企業“三重一大”決策事項范圍一致，但未明確“是否涉法”的判斷標準、判斷主體。

二、重大決策涉法事項范圍的科學界定

（一）科學界定范圍

厘定相關“重大決策涉法事項”概念是進行合法合規性論證的基礎一環，齊魯石化應當審慎考量“重大決策涉法事項”的內涵和事項，制定具體清晰便于執行的重大決策認定標準。根據黨中央、國務院及國務院國資委、監管機構和集團公司的要求，結合中央企業自身的使命和責任，應進一步加強自身規范，將監管部門的紅線要求、集團公司要求和自身戰略發展所涉及涉法涉規事項納入重大決策涉法事項范圍，并進一步明確具體量化標準，建立企業重大決策合法合規性審核事項清單。

（二）規范涉法事項確定程序

齊魯石化重大決策涉法事項由主辦部門提出，并由主辦部門組織相關專業部門進行專業論證，對重大決策涉法事項合法性、必要性和可行性進行研究，并對所要解決的問題、措施進行充分調研論證后送交法律事務處進行綜合性法律論證。

綜上所述，齊魯石化重大決策涉法事項的判斷主體為“主辦部門”，在整個論證過程中法律事務處處于“不提不管”的地位。現實操作中導致的結果就是，主辦部門自行判斷擬提交決策事項不屬于重大決定涉法事項范疇，未提起合法合規性論證申請，法律事務處因缺乏有效監督手段，致使應論證而未論證事項發生。

根據齊魯石化現行制度，“三重一大”事項提交會議集體決策前，應當認真調查研究，經過必要的研究論證程序，充分吸收各方面意見，并向辦公室提交《公司黨委常委會、公司領導班子會議題材料審簽單》，由辦公室審查。據此，辦公室可依據法律事務處科學界定出的“重大決策涉法事項清單”對主辦部門是否進行合法合規性論證進行把關，未進行合法合規性論證或經論證不合法不合規不得提交決策。

三、重大決策涉法事項合法合規性論證機制的構建

齊魯石化現有的重大決策涉法事項合法合規性論證機制缺乏系統性。論證的時間節點、期限等方面，還存在機制不健全或制度執行不嚴格的問題;公司層面專業法律論證不充分，業務主辦部門專業法律論證不到位，提交法律專業論證的形式不統一，材料不齊全，內容不清晰，判斷行政許可、審批、強制性評估所適用的法律法規、規章制度等關鍵資料缺失，影響法律部門綜合法律論證效果;論證成果的應用性不足。論證成果的表現形式，是法律部門從合法合規性角度，對重大決策涉法事項進行評估和審查后，提出的書面審查或論證意見。審查或論證意見為領導決策提供法律支撐的實現途徑不明確，造成應用效果不明顯。

基于以上問題，筆者認為在明確界定重大決策涉法事項合法合規性論證范圍的前提下，應從完善論證標準、合理設計論證程序、完善論證形式、規范論證成果應用四大方面科學構建合法合規性論證機制。

（一）完善合法合規性論證標準

合法合規性論證必須明確論證標準。現行《齊魯石化重大決策涉法事項合法合規性論證實施細則》制度設計中僅概括提出應當對論證事項所涉及的主體、權限、程序、內容等進行合法合規性論證，但未明確主體、權限、程序、內容等關鍵要素的論證標準。筆者從程序合法和內容合法兩個角度出發，將以上要素進一步修正為主體、權限、程序、內容和依據五個部分。

1.主體標準。主要包括作出重大決策涉法事項的主體資格是否符合法律法規和公司內部規章要求。根據現行《齊魯石化“三重一大”決策制度實施細則》，有權進行重大決策的主體應為公司黨委常委會、公司領導班子會決定、公司黨委全委（擴大）會和公司職工代表大會。

2.權限標準。主要包括主體作出重大決策涉法事項時，是否有符合公司內部控制的決策權限、是否超越該決策權限，包括層級、職責、范圍等方面。

3.程序標準。主要包括重大決策涉法事項的提出程序是否合法合規，決策之前否經過專業法律論證，專業法律論證不合規項是否整改。

4.內容標準。主要包括重大決策涉法事項的合法合規性、法律可行性、風險可控性。

5.依據標準。主要包括重大決策涉法事項是否具備合法有效的法律法規、企業內部規章依據，適用依據是否正確、合理。

（二）合理設計合法合規性論證的程序

科學的合法合規性論證程序設計是保證重大決策涉法事項合法合規性論證高效、規范、可持續進行的基礎，也是防止合法合規性論證恣意、弱化與形式化的重要途徑。

1.在制度中明確論證流程包含的環節。包括合法合規性論證的介入的時間、專業法律論證開始時間、專業法律論證的組織程序、對論證要求提報材料的接收和登記、綜合法律論證開始時間、法律部門與主辦部門意見的溝通和不同意見的處理、論證意見的提出及表現形式、論證意見的提交、論證意見的應用、論證人員的權限和責任、論證材料歸檔等。

2.充分利用或進一步升級完善現有法律綜合應用系統重大決策涉法事項合法合規性論證平臺。在重大決策涉法事項合法合規性論證機制的構建中，可以采用制度流程化、流程信息化的方式，將制度中業務流程有效整合到信息系統中。可在系統中設置專家論證和中介機構論證模塊，設置論證規則，解決論證過程中的爭議點。

（三）完善合法合規性論證形式

1.可采取召開專題會議、專家論證、實地考察等方式進行。

2.決策審議過程中涉及法律問題的，總法律顧問、法律機構負責人應當參加（列席）相關會議并發表法律意見。

3.規范完善法律論證與市場論證、技術論證、財務論證等相結合的聯動把關機制。

（四）明確合法合規性論證成果應用

1.明確合法合規性論證意見的法律地位。賦予強制約束力，在企業“三重一大”相關制度中，將合法合規性論證意見直接明確表述為公司黨委常委會、公司領導班子會決定、公司黨委全委（擴大）會和公司職工代表大會決策的“依據”，一塊提交會議。

2.規范合法合規性論證意見的報送形式。從執行層面看，目前齊魯石化上會議題法律審查表現形式為《公司黨委常委會、公司領導班子會議題材料審簽單》，無詳細法律審查意見或論證報告材料支撐，企業層面辦公室和法律部門應統一合法合規性論證形式，確保上報合法合規性論證意見在內容上的完整性。

3.健全合法合規性論證結果應用監督考核機制。為解決合法合規性論證意見后續處理與應用不足問題，應當重視其配套機制的完善，特別是加強決策責任和紀委監督糾錯機制以及企管績效考核三個方面的建設。同時，集團公司層面要將各下屬企業合法合規性論證結果運用于決策者的績效考核體系中，通過實現合法合規性論證與績效考核機制的對接，為全面考察決策者績效提供依據。

參考文獻：

[1] 《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，中共中央辦公廳國務院辦公廳2010年印發。

[2] 《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，國務院辦公廳2016年印發。

[3] 《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，國務院國資委2018年印發。

[4] 《關于中國石化全面推進依法依規從嚴治企的意見（試行）》，中石化2015年印發。

[5] 《關于加強“三重一大”決策事項合法性審查工作的通知》，中石化2015年印發。

[6] 《中國石化項目投資決策合法合規性論證管理辦法》，中石化2017年印發。

[7] 《中國石化全面依法依規治企強化管理的意見》，中石化2019年印發。

[8] 《齊魯石化重大決策涉法事項合法合規性論證實施細則》，齊魯石化2018年印發。